CFIC導讀
◆2019年以來，人民銀行貫徹落實黨中央、國務院決策部署，堅持發展與監管“兩手抓”，印發實施《金融科技（FinTech）發展規劃（2019—2021年）》，積極探索剛柔並濟的金融科技創新試錯容錯機制和包容審慎的新型監管工具，會同發展改革委、科技部、工業和信息化部、人力資源社會保障部、衛生健康委在10省市組織金融科技應用試點，取得顯著成效，切實增強了金融業科技應用水平和風險技防能力，有效提升了金融服務質量和監管效能。特別是在新冠肺炎疫情期間，金融科技彰顯硬核實力，在支持疫情防控與復工復產方面發揮了重要作用。
中國人民銀行黨委委員、副行長 範一飛
近年來，我國深入推進創新驅動發展戰略，將科技創新作為提高社會生產力和綜合國力的重要支撐。在金融業轉型升級過程中，創新引領、科技驅動發揮著巨大作用，形成了金融科技“千帆競發、創新者勝”的發展態勢。與此同時，防範化解金融風險是金融工作的永恆主題，如何在鼓勵創新的同時維護金融安全，給監管部門帶來極大挑戰。人民銀行深入貫徹黨中央、國務院決策部署，堅持發展與監管“兩手抓”，在推動《金融科技（FinTech）發展規劃（2019—2021年）》落地實施的同時，加強金融科技監管頂層設計，探索建立包容審慎的金融科技創新試錯容錯機制，著力打造符合我國國情、與國際接軌的金融科技創新監管工具，不斷提升監管專業性、統一性和穿透性，推動金融科技在守正、安全、普惠、開放的道路上行穩致遠。
新型創新監管工具的設計理念破解“一管就死、一放就亂”困局，提高監管適用性。在金融科技時代，金融服務更多元、業務邊界更模糊、風險形勢更嚴峻，金融監管效能面臨新挑戰，傳統創新監管模式在一定程度上出現“失靈”。監管部門迫切需要在保護金融消費者合法權益的前提下，既鼓勵從業機構主動創新，又能及時發現並規避創新缺陷與風險隱患。人民銀行打造新型創新監管工具，就是要處理好安全與創新的關係，針對我國百花齊放的金融科技創新形勢，探索出一條既能守住安全底線、又能包容合理創新、高度適配我國國情的金融科技監管之路，有效破解創新監管面臨的“一管就死、一放就亂”困局，規範和引導金融科技健康有序發展。
摒棄“一刀切”簡單模式，增強監管包容性。從歷史經驗看，適當的監管力度是發揮金融監管效能的關鍵。監管力度過小容易導致大量欺詐產品湧入市場，進而損害金融消費者合法權益；而力度過大則容易導致從業機構合規成本過高，從而降低創新活力。因此，新型創新監管工具選擇什麼樣的監管力度，是監管部門考量的重要因素。在設計之初，人民銀行就秉持包容理念，主動摒棄“一刀切”模式，積極探索更具引導性、啟發性和激勵性的新型柔性監管方法，建立剛柔並濟、富有彈性的創新試錯容錯機制，增強監管部門、創新主體、社會公眾之間的信息交流和良性互動，打造符合新事物內在發展規律的監管模式，營造包容的金融科技創新環境。引入“多元聯動”公眾監督機制，提升監管有效性。我國金融機構數量眾多、服務創新方興未艾，傳統“政府監管+機構自治”模式面臨較大挑戰。引入更多外部力量參與監督是優化創新監管模式的有效手段。廣大社會公眾是金融產品的最終服務對象，他們對創新應用的安全性與便利性更有發言權。為此，新型創新監管工具引入了公眾監督機制，充分發揮不同社會主體作用，讓金融消費者深入瞭解創新產品功能實質、潛在風險和補償措施，更好維護自身合法權益；讓新聞媒體發揮社會“雷達”作用，對創新產品安全性、合規性和合法性進行監督；讓第三方專業力量參與事前把關，全面評估安全防護措施的可靠性和有效性；讓行業組織強化自律約束作用，更好地支撐新型監管工具運行。這些多元聯動的公眾監督機制，有助於構建協同共治的風險防控治理體系，提升創新監管有效性。設置創新應用“剛性門檻”，強調監管審慎性。金融科技發展不能走互聯網金融的老路，既要重視柔性監管，也要重視審慎監管。科技驅動的金融創新在一定程度上是向未知領域探索的活動，面臨不確定性因素，風險與變數如影隨形，一旦忽視風險很可能釀成大錯。過去幾年互聯網金融的教訓深刻表明，一味神化信息技術非但不能促使金融服務創新發展，反而會使金融市場魚龍混雜、金融產品良莠不齊，給金融穩定帶來巨大挑戰。為此，新型創新監管工具強調審慎監管，力求設置剛性的門檻。從金融角度來說，堅持金融科技的本質是金融，嚴格落實金融持牌經營原則，嚴防打著“金融科技”的旗號從事非法集資、金融詐騙等違法犯罪活動。從科技角度來說，明確風險底線和安全標準，建立風險動態監測感知、高效處置的風控體系，才能保障真正有價值的科技新成果得到充分測試和迭代完善，最終為金融創新注入科技動力。
新型創新監管工具的研究實踐
基於以上設計理念，人民銀行立足我國金融科技創新實際，借鑑國際金融監管經驗，堅持理論與實踐相結合，深入研究新型創新監管工具實施路徑，並積極組織開展測試驗證工作。
試點探索。2019年以來，人民銀行會同發展改革委、科技部、工業和信息化部、人力資源社會保障部、衛生健康委，在北京、上海、浙江、廣東等10省市積極組織金融科技應用試點。此次試點沒有簡單套用傳統風險防控手段，而是在事前制定應急與退出機制，採用風險撥備資金、保險計劃等補償措施，建立了多層次、立體化的綜合風控體系，打造靈活高效的試錯容錯機制。在此基礎上，提煉總結綜合風險補償、運行動態監控、安全評估認證、跨部門協同等方面的試點經驗和有益做法，形成了新型創新監管工具的雛形。理論研究。在初步探索基礎上，建立基於動態博弈的理論分析模型，根據《巴塞爾協議》等框架設計創新監管評價指標體系，對創新試錯容錯和風險監控機制進行完善，打磨出符合我國國情、相對成熟的金融科技創新監管工具。從理論研究與試點探索來看，創新監管工具既有利於金融監管部門更好掌握創新本質、風險特徵和防範措施，加快出臺針對性監管規則，提升監管效能；又有利於創新主體在風險可控的真實市場中更好接受政策指導、聽取老百姓意見建議，全面增強守正創新能力。
實踐檢驗。2019年12月，人民銀行在北京推出金融科技創新監管工具，目前第一批創新應用已開始測試。這些項目聚焦人工智能、物聯網、大數據、區塊鏈等技術在金融領域應用，涵蓋數字金融、供應鏈金融、普惠金融等應用場景，既有持牌金融機構直接申請，也有科技公司合作參與。社會各界反響良好，多家權威媒體認為此舉有助於紓解小微民營企業融資難融資貴、普惠金融“最後一公里”等痛點難點，營造健康有序的金融科技創新發展環境，標誌著我國在構建金融科技監管體系方面邁出了關鍵一步。新型創新監管工具的進一步探索支持科技公司直接申請測試
持牌經營是金融機構申請測試的基本條件。與之對應，科技公司直接申請測試也需設置相應門檻。作為金融科技創新的重要參與方，科技公司主要從事金融相關的業務系統、算力存儲、算法模型等科技產品的研發設計和能力輸出。因此，應明確科技產品在信息保護、交易安全、業務連續性等方面的基礎性和通用性要求，使之作為科技公司直接申請測試的門檻。
前期，人民銀行發佈實施了雲計算、個人金融信息保護、區塊鏈安全、金融APP、應用程序編程接口等多項金融科技規範，奠定了良好的工作基礎。後續，將進一步優化創新監管流程與機制，明確科技產品成熟度、適配性、安全性、穩定性等標準，通過國推認證把好安全關口，確保經過真實金融場景的全面測試和迭代優化，科技公司能夠打磨出滿足行業共性需要、符合監管要求的科技產品。科技公司在滿足門檻要求的前提下可直接申請測試，涉及的金融服務創新和金融應用場景則須由持牌金融機構提供。科技公司既可聯合金融機構共同申報，也可單獨申報後結合應用場景選擇合作金融機構。
優化測試風險防控機制
金融科技創新或使用新一代信息技術、或採用新的業務模式，其風險是動態變化的，具有較高突發性和不可預測性。為更好地控制創新風險，摸清金融服務測試運行狀況，人民銀行將進一步優化測試風險防控機制。
利用監管科技手段加快建立創新風險監控平臺和規程，採用監管探針、外部感知、信息共享與報送等方式實時採集分析創新風險情況，實現對潛在風險的提前探測和綜合評估。建立健全金融科技創新風險綜合防控機制，推進差異化風險預警和高效應急處置。
指導測試機構履行風險防控主體責任，藉助第三方專業支撐能力，嚴格做到問題早發現、風險早預警、漏洞早補救。對短期內難以補救的風險漏洞，及時採取綜合性風險補償措施；對存在重大安全問題的創新應用，及時阻斷並退出測試；對造成損失的，測試機構須通過風險撥備資金、保險計劃等進行賠償，切實保障消費者合法權益。
積極運用創新監管工具助推金融業數字化轉型
新冠肺炎疫情發生以來，非接觸式金融服務需求旺盛，不僅年輕人更青睞於手機銀行、移動支付等線上金融服務，殘障人士、老年人、病患者也迫切需要“不出門、不見面”就能獲得安全便捷的金融服務，這對金融機構數字化轉型提出了更高要求。需要強調的是，非接觸式金融服務並不是說客戶沒有與金融機構發生任何交互，而是基於網絡、電話等通信渠道，將“面對面”轉變為“屏對屏”“鍵對鍵”“線連線”。事實上，金融機構依託大數據、人工智能、區塊鏈等現代科技提供非接觸式金融服務，加深了與客戶的互動聯繫，從長遠來看對擴大客戶群體、優化服務模式、拓展發展空間都具有重要意義。
下一步，人民銀行將發揮好創新監管工具的引領、孵化作用，為金融科技創新應用提供安全便捷的測試環境，鼓勵金融機構深挖科技創新潛力、加大數據融合力度，在保障資金與信息安全的前提下，基於線上渠道、遠程服務等方式暢通金融“綠色通道”，為老百姓和中小微企業提供更加精細化、人性化、有溫度的金融服務，更快更好推動金融業數字化轉型。
加快構建基於創新監管工具的金融科技監管框架
國內外研究實踐表明，金融科技監管是一項複雜的系統工程，需要治理有效、先進可靠、富有彈性的監管體系。下一步，人民銀行將切實履行國務院金融穩定發展委員會辦公室職責，會同相關監管部門做好統籌與協同，強化監管頂層設計和整體佈局，共同構建多層次、系統化的金融科技監管框架。
以創新監管工具為基礎。包容審慎的創新監管工具能夠更好地適應金融科技風險複雜多變、產品日新月異等形勢，有助於增強金融監管效能，防範化解創新風險，在監管框架中具有基礎性作用。
以監管規則為核心。金融科技監管的關鍵是及時出臺相應的監管規則，使創新有章可循、有規可依。傳統監管模式往往需經過一段時間的研究實踐才能出臺監管規則，難以跟上創新節奏。人民銀行將通過創新監管工具更好掌握金融科技創新的服務模式、業務本質、風險機理等，更快出臺監管規則，紓解因規則滯後帶來的監管空白、監管套利等問題。以數字化監管為手段。監管規則的出臺不是目的，重要的是抓好落地實施。在金融科技時代，僅僅依靠窗口指導、非現場檢查等經驗式、手工式、分散式的傳統監管手段遠遠不夠，還要加強數字化監管能力建設。人民銀行將充分發揮數據、技術等生產要素的重要作用，建設數字監管報告平臺（DRR），採用自然語言處理、知識圖譜、深度學習等人工智能手段實現監管規則形式化、數字化和程序化，強化監管滲透的深度和廣度，加快金融科技監管的數據加持、科技武裝。本文來源：《中國金融》2020年第8期、中國人民銀行
範一飛：關於央行數字貨幣的幾點考慮
一、中國央行數字貨幣應採用雙層投放體系
大國發行央行數字貨幣是一個複雜的系統工程。我國幅員遼闊、人口眾多，各地區經濟發展、資源稟賦和人口受教育程度差異較大，在設計和投放(發行)、流通央行數字貨幣過程中，要充分考慮系統、制度設計所面臨的多樣性和複雜性。比如，需要考慮網絡覆蓋不足的偏遠地區的使用問題。如果採用單層(one-tier)投放，將面臨上述因素所帶來的極大考驗。為提升央行數字貨幣的便捷性和服務可得性，增強公眾使用意願，可考慮採用雙層(two-tier)投放，來應對上述困難。
“雙層投放”有利於充分利用商業機構現有資源、人才、技術等優勢，通過市場驅動、促進創新、競爭選優。商業銀行等機構的IT基礎設施應用和服務體系已比較成熟，系統的處理能力較強，在金融科技應用等方面已經積累了一定的經驗，人才儲備較為充分。因此，在商業銀行現有的基礎設施、人力資源及成熟的應用和服務體系之外，另起爐灶、重複建設，對社會資源是巨大的浪費。在安全、可靠的前提下，中央銀行與商業銀行等機構可以密切合作，不預設技術路線，充分調動市場力量，通過競爭來實現系統優化，共同開發、共同運行。這既有利於整合資源、發揮合力，也有利於促進創新。而且，大眾已習慣通過銀行等商業機構處理金融業務，雙層投放也有助於提升社會公眾對央行數字貨幣的接受度。
“雙層投放”有助於分散化解風險。在以往銀行間支付清算系統的開發過程中，央行積累了豐富的經驗，但銀行間清算支付系統是直接服務金融機構，央行數字貨幣是直接服務公眾，涉及千家萬戶。如果僅靠央行自身力量進行研發，支撐如此龐大的系統，既要滿足安全、高效、穩定的目標，還要滿足用戶體驗需求，很不容易。同時，央行還受制於預算、資源、人員和技術等客觀約束，通過兩級投放的設計，可避免將風險過度集中。
“雙層投放”可以避免“金融脫媒”。“單層投放”下，央行直接對公眾投放數字貨幣，央行數字貨幣與商業銀行存款貨幣將形成競爭關係。顯然，由央行背書的央行數字貨幣的信用等級高於商業銀行存款貨幣，會對商業銀行存款產生擠出效應，可能出現“存款搬家”，進而影響商業銀行的貸款投放能力。此外，商業銀行吸納存款能力降低會增加其對同業市場的依賴，抬高資金價格，增加社會融資成本，損害實體經濟，引發“金融脫媒”。為保持其放貸能力和金融穩定，央行將不得不對商業銀行進行補貼。極端情況下，還會顛覆現有金融體系，出現央行包打天下的“大一統”局面。
綜上，“中央銀行-代理投放的商業機構”的雙層投放模式是既適合我國國情，又能夠充分利用現有資源、調動商業銀行積極性的選擇。首先，不改變流通中貨幣的債權債務關係。為保證貨幣不超發，代理投放機構需要向央行按100%全額繳納準備金。所以，公眾所持有的央行數字貨幣依然是中央銀行負債，由中央銀行信用擔保，具有無限法償性。其次，不改變現有貨幣投放體系和二元賬戶結構，不會構成對商業銀行存款貨幣的競爭，不會增加商業銀行對同業拆借市場的依賴，不會影響商業銀行的放貸能力，也就不會導致“金融脫媒”現象。再次，由於不影響現有貨幣政策傳導機制，不會強化壓力環境下的順週期效應，因此也不會對現行實體經濟運行方式產生負面影響。最後，該模式更有利於發揮央行數字貨幣的優勢，節約成本、提高貨幣流通速度，提升支付便捷性和安全性。此外，由於具有央行背書的信用優勢，有利於抑制公眾對私有加密數字貨幣的需求，鞏固我貨幣主權。
二、在雙層投放體系安排下，我國的央行數字貨幣應以賬戶松耦合的方式投放，並堅持中心化的管理模式
為保持央行數字貨幣的屬性，實現貨幣政策和宏觀審慎管理目標，我國的央行數字貨幣雙層投放體系應不同於各種代幣的去中心化發行模式。第一，因為央行數字貨幣仍然是中央銀行對社會公眾的負債，其債權債務關係並未隨著貨幣形態而改變，因而仍必須保證央行在投放過程中的中心地位。第二，需要保證並加強央行的宏觀審慎與貨幣政策調控職能。第三，不改變二元賬戶體系，保持原有貨幣政策傳導方式。第四，為避免代理投放機構超發貨幣，需要有相應安排實現央行對數字貨幣投放的追蹤和監管。
因此，央行數字貨幣應堅持中心化投放模式。不過，這裡所說的中心化投放模式與傳統電子支付工具也有所不同。電子支付工具的資金轉移必須通過賬戶完成，採用的是賬戶緊耦合方式。央行數字貨幣則應基於賬戶松耦合形式，使交易環節對賬戶的依賴程度大為降低。這樣，既可和現金一樣易於流通，又能實現可控匿名。央行數字貨幣持有人可直接將其應用於各種場景，有利於人民幣流通和國際化。另外，如果沒有交易第三方匿名，會洩露個人信息和隱私;但如果允許實現完全的第三方匿名，會助長犯罪，如逃稅、恐怖融資和洗錢等犯罪行為。所以為取得平衡，必須實現可控匿名，只對央行這一第三方披露交易數據。在松耦合賬戶體系下，可要求代理投放機構每日將交易數據異步傳輸至央行，既便於央行掌握必要的數據以確保審慎管理和反洗錢等監管目標得以實現，也能減輕商業機構的系統負擔。
三、中國現階段的央行數字貨幣設計應注重M0替代，而不是M1、M2替代
現階段，M1和M2基於商業銀行賬戶，已實現電子化或數字化，沒有用數字貨幣再次數字化的必要。支持M1和M2流轉的銀行間支付清算系統(如大小額支付系統和網上支付跨行清算系統等)、商業銀行行內系統以及非銀行支付機構的各類網絡支付手段等運轉正常，且在不斷完善升級、日益高效，能夠滿足我國經濟發展的需要。用央行數字貨幣替代M1和M2，既無助於提高支付效率，還會造成對現有系統和資源的巨大浪費。相比之下，現有紙鈔和硬幣的發行、印製、回籠和貯藏等環節成本較高，流通體系層級多，且攜帶不便、易被偽造、匿名不可控，存在被用於洗錢等違法犯罪活動的風險，實現數字化的必要性與日俱增。另外，非現金支付工具，如傳統的銀行卡和互聯網支付等，都基於賬戶緊耦合模式，無法完全滿足公眾對易用和匿名支付服務的需求，不可能完全取代M0，特別是在賬戶服務和通信網絡覆蓋不佳的地區，民眾對現鈔的依賴程度仍然很高。央行數字貨幣保持了現鈔的屬性和主要特徵，滿足了便攜和匿名的需求，將是替代現鈔的最好工具。
正因為央行數字貨幣是對M0的替代，不應對其計付利息。這樣既不會引發“金融脫媒”，也不會由此引致通脹預期。相應地，也不會對現有貨幣體系、金融體系和實體經濟運行產生大的衝擊。
同理，由於央行數字貨幣是M0替代，所以也應遵守現行所有關於現鈔管理和反洗錢、反恐融資等的規定。為配合反洗錢等相關工作，可要求相關機構就央行數字貨幣的大額及可疑交易向央行報告。同時，為引導央行數字貨幣應用於小額零售業務場景、不對存款產生擠出效應，避免套利和壓力環境下的順週期效應，可對其設置每日及每年累計交易限額，並規定大額預約兌換。必要時，也可考慮對央行數字貨幣的兌換實現分級收費，對於小額、低頻的兌換可不收費，對於大額、高頻兌換和交易收取較高費用以增加兌換成本和制度摩擦。在利率零下界的情況下，這種安排還可為央行實施負利率政策創造條件。
四、對央行數字貨幣加載智能合約應保持審慎態度
根據尼克·薩博(Nick Szabo)給出的定義，智能合約是一套以數字形式定義的承諾，包括合約參與方可以在上面執行這些承諾的協議。智能合約被寫入計算機可讀的代碼中。一旦達到觸發條件，由計算機自動執行。可以加載時間、信用等前置條件，也可以被應用於繳稅、反恐融資等多種場景中。
然而，如前所述，央行數字貨幣是對M0的替代，具有無限法償性，即承擔了價值尺度、流通手段、支付手段和價值貯藏等職能。原有現鈔並未承載任何其他的社會與行政職能。《中華人民共和國人民幣管理條例》規定，禁止故意損毀人民幣。所以，在現鈔上添加額外社會或行政功能實際上有損毀人民幣之嫌。
為保持無限法償性的法律地位，央行數字貨幣也不應承擔除貨幣應有的四個職能之外的其他社會與行政職能。加載除法定貨幣本身功能外的智能合約，將影響其法償功能，甚至使其褪化為有價票證，降低我國央行數字貨幣的可自由使用程度，也將對人民幣國際化產生不利影響。還會降低貨幣流通速度，影響貨幣政策傳導和央行履行宏觀審慎職能。同時，還可能侵犯公民隱私權，不利於個人權益保護。
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