返場、控制與捆綁:鄉鎮幹部的壓力源及其解釋

隨著大規模的國家治理任務下沉到基層,尤其是在以精準扶貧為主線的農村中心工作中,鄉鎮幹部扮演的角色和工作生態受到了極大的關注,社會各界逐漸認識到這樣一個問題:在倒金字塔形的組織體系下,國家治理的“千條線”大多要依靠鄉鎮幹部這“一根針”來完成,鄉鎮幹部在科層體系中承擔著極為繁重的工作。在這樣的時空背景下,社會各界注意到了鄉鎮幹部在基層治理中面臨的壓力,這個幹部群體回到了基層治理的焦點和中心。學術研究更多關注鄉鎮政權運作及其改革等顯性問題,在重結構、輕過程的研究範式中,鄉鎮幹部工作的真實生態很少受到關注,對鄉鎮幹部行為的研究多被放置在地方政府行為的整體性分析框架中。那麼,如何理解鄉鎮幹部被上下擠壓的工作困境呢?本文試圖在縱向歷史角度對鄉鎮幹部角色變遷理解的基礎上,利用“結構-過程”相融合的分析視角,刻畫出鄉鎮幹部被上下擠壓的過程,揭示鄉鎮幹部面臨這種擠壓的內在邏輯。

一、不同時空下的鄉鎮幹部:角色及其影響

鄉鎮建制是國家基層政權建設的產物,它在不同歷史時期的屬性和功能並不相同。自1983年正式建立鄉鎮管理體制以來,伴隨著國家治理轉型和城鄉社會變遷,鄉鎮政府的職能不斷變革和調整,鄉鎮幹部的工作生態也發生了巨大變遷。儘管不同地區鄉鎮幹部角色有一定差異,作為中央集權的單一制國家,從鄉鎮政權運作的制度和組織環境看,鄉鎮幹部工作的真實生態仍具有諸多共性,這個群體在科層體系中屬於邊緣性群體,主要體現為三個方面。

第一,組織地位的弱勢化。

在鄉鎮管理體制建立的初時,鄉鎮政府整合了大量人民公社時期的農村管理服務部門,保留了相對比較完整的行政建制。在當時向地方放權的改革背景下,鄉鎮政府具有“經營型政權”的運作特徵,鄉鎮幹部在組織體系中具有一定的自主性[1]。20世紀90年代開始的鄉鎮改革改變了這種情形,鄉鎮政府逐漸轉變為一個“懸浮型政權”[2]。一方面,農技、水利、畜牧等鄉鎮農村管理部門撤併,實現了鄉鎮政府職能精簡的目標,卻弱化了鄉鎮幹部隊伍的服務能力,大量鄉鎮工作人員在改革中被當作“包袱”甩掉;另一方面,縣鄉財政體制改革導致了“鄉財縣管”,縣級政府通過垂直化管理控制了能夠汲取相應資源的鄉鎮財政所、稅務所、國土所等部門,鄉鎮企業在市場經濟中逐漸喪失活力後,缺乏財政和經濟資源支撐的鄉鎮政府十分脆弱,鄉鎮幹部在組織內部的自主性大大降低。因此,鄉鎮政府和鄉鎮幹部被稱之為“最弱勢的政權,最弱勢的幹部”,這種弱勢地位直接體現在正式的組織體系中。

第二,權力實踐的隱性化。

取消農村稅費對鄉鎮政府產生了極大影響,徹底阻斷了鄉鎮的資源汲取功能,鄉鎮政權出現了職能“空心化”問題[3]。職能“空心化”導致國家缺乏具體管道整合和滲透鄉村社會關係,從鄉村社會活動的空間中大規模退場。按照國家在場理論,國家會利用自身的權力,通過形式化的符號保證鄉村社會對作為一種共同體的國家表示認同,加強鄉村政權建設和提供公共產品[4]。在國家大規模退場後,鄉鎮幹部的權力實踐走向隱性化,鄉村僅維持一種低成本、低介入的有限治理模式。在20世紀90年代後的較長時間裡,上級政府部門儘管自上而下地轉移了不少“硬任務”,鄉鎮幹部仍可以利用基層治理中的“共謀性”和軟約束機制,策略性地完成上級組織轉移的治理任務[5]。因此,鄉鎮幹部的行為被遮蔽在龐大的科層體系之中,在正式組織治理任務和國家與農民關係中扮演著消極角色。在農村稅費改革之後,為了避免捲入複雜的鄉村事務和規避與農民發生利益衝突,鄉鎮幹部主動地從鄉村治理中退出,以權力實踐隱性化降低治理成本和風險。

第三,群體形象的汙名化。

在基層治理實踐中,鄉鎮政府是“惡的地方政府”的承受者,以鄉鎮幹部為代表的地方官員被當作一個特殊利益型的“小集團”“小圈子”,他們的行為總是被設定為在執行上級政策時偏離政策目標和在解決地方性事務中侵佔其他主體利益的越軌狀態[6]。在不同歷史時期,鄉鎮幹部的職業形象被嚴重汙名化,處於國家與農民衝突的前沿。例如,鄉鎮幹部是農村稅費徵收政策的一線執行者,在國家縱向政治分化的治理模式中,農民利用上級政策與基層政府“依法抗爭”,鄉鎮幹部則採取各種策略化手段消解農民抵抗,在官民互動的過程中,農民認為與他們打交道的鄉鎮幹部是惡性的國家幹部[7]。在農村稅費改革後,鄉鎮幹部的工作陣地從農村退出、回到科層組織內部,開始了“白天工作在鄉鎮,晚上生活在縣城”的遷移模式,基層治理出現了脫離群眾、農民辦事困難和工作紀律渙散等現象。

鄉鎮幹部的組織地位弱勢化和權力實踐的隱性化受到了國家治理結構變遷的影響,汙名化的職業形象是片面的、不真實的。在基層治理實踐中,鄉鎮人事、財政和機構改革是整個行政管理體制改革試驗時間早、範圍廣和改革力度最大的領域之一,這些改革是推進國家治理轉型的必要舉措,在缺乏配套性政策的情況下,這些改革卻也給鄉鎮治理遺留下諸多難題,邊緣化的鄉鎮幹部缺乏外部支持和話語權,他們在改革中浮沉和被擠壓,淹沒在被設定為是更重要的改革發展任務中。近年來,不少學者對後農村稅費時代的鄉鎮政權運作進行了分析,指出了鄉鎮治理中公共產品供給不足、治理任務繁重和服務能力弱化等問題,從治理結構層面揭示了壓力型體制對鄉鎮幹部帶來的權責擠壓。這些研究引起了學界對鄉鎮治理的再思考,但在整個國家治理的大情景中,始終缺乏一種從過程中的複雜性來理解和重視鄉鎮幹部,對鄉鎮幹部工作的真實生態缺乏深度剖析。

二、鄉鎮幹部的工作生態:上下多重擠壓

“鄉鎮政權空心化、鄉鎮幹部邊緣化”引起了嚴重的鄉村治理危機,國家正式治理無法完整地延伸到鄉村社會,既降低了農村公共治理的效率,又造成了國家和社會關係的斷裂。在近十年的鄉村建設過程中,鄉鎮幹部作為國家和鄉村社會的紐帶,不可避免地被捲入基層治理的中心。

(一)從邊緣到中心轉換的鄉鎮幹部

第一,權力實踐的顯性化。

基於稅費改革後農村公共產品供給失效和維持基層政權持續運轉的考慮,中央政府建立起了一套技術化的轉移支付體系,以項目為載體向基層政府轉移財政資源,在資源和權力上收的情況下,鄉鎮政府以爭取項目下鄉為目標“跑步錢進”,從“汲取型政權”走向“協調型政權”[8]。為了爭取到項目資源,緩解鄉鎮治理中資源嚴重短缺的困境,鄉鎮幹部既主動地沿著科層組織中的條塊結構爭取項目資金,又積極地協調鄉村社會中的利益關係,為項目進村落地提供服務。以項目為依託的財政資金轉移支付為基層政府捲入鄉村事務提供了激勵,鄉鎮幹部可以在正式的鄉財縣管體制之外,利用層層發包的項目資源增強自主性,通過項目資源捆綁和引入資本下鄉,集中打造具有地方特色的示範或樣板工程,活動範圍從鄉村公共服務延伸到農業產業開發各領域。

第二,群體形象的去汙名化。

當摒除對鄉鎮幹部汙名化的群體形象時,沿著國家治理中的結構和基層治理的過程觀察發現,鄉鎮幹部“惡性的”行為更多的是內外部環境約束的無奈之舉,這個群體是基層治理的中堅力量。在極度擠壓的組織環境中,鄉鎮幹部這個群體具有高度的能動性,高效地完成了上級各部門轉移的工作任務,在良性的經濟激勵下能動地發展地方經濟,這個群體實際上是基層治理中的“戰略性群體”[9]。這個“戰略性群體”兼具穩定性和能動性的雙重特徵:一方面,在稅費改革後國家從鄉村退場的情況下,鄉鎮幹部仍保持著鄉村事務治理的“兜底角色”,將國家惠農政策與鄉村社會對接,維繫著國家和鄉村社會的適度互動;另一方面,積極爭取資源推動轄區內較大公共產品的生產,為鄉村社會的生產和再生產提供必要的資源支持,激發農村資源要素活力發展地方經濟,能動地化解治理資源不足的現實難題。

第三,角色地位的重要性增加。

近年來,鄉鎮幹部除了活躍在項目進村事務之外,還要承擔大量系統而複雜的鄉村治理事務,尤其是以農村扶貧為主線的新時代國家治理任務再次把鄉鎮幹部捲入農村陣地,離開鄉鎮幹部這個基層治理主體,國家對鄉村治理的大多數目標都將落空。在國家農村治理任務的落實過程中,鄉鎮幹部始終工作在一線,既在科層組織體系內部承擔了大量的治理任務,保證這些治理任務能夠與鄉村社會對接,又在鄉村治理實踐中彌合國家和社會的斷裂關係,積極地整合農村社會的地方性知識,將抽象的國家政策具體化為可操作的方案,解決農村發展和農民生產生活的實際問題,主動地協調複雜的農村利益關係和化解各種矛盾糾紛。因此,作為“戰略性群體”的鄉鎮幹部實際上是整個中國黨政幹部的縮影,他們是能夠幹實事和具有極強治理能力的群體。

(二)鄉鎮幹部被上下擠壓的現實生態

從邊緣到中心的鄉鎮幹部的真實工作生態是什麼?在當代中國基層治理的實踐中,從邊緣到中心的基層幹部正遭遇著上下擠壓的工作生態,這種上下擠壓甚至結構化、固定化,鄉鎮幹部面臨的生態趨於擠壓成型。從治理結構和過程這兩個層面考量,鄉鎮幹部被上下擠壓的現實生態主要有四種典型表現。

第一,“任務-責任”的擠壓。

科層組織內部的治理任務和責任過度地向下轉移,超過了鄉鎮政府的權責範圍和服務能力,鄉鎮幹部面臨著任務過重和權責不對稱的工作壓力。我國政府組織體系既有各職能部門系統自上而下的縱向“條條”結構,又有橫向以屬地管理為原則的“塊塊”結構,“條條”“塊塊”相結合形成了複雜的“條塊關係”[10]。當大量的治理任務按照條塊關係移到鄉鎮時,鄉鎮幹部需要同時完成不同類型的工作,陷入分身乏術的困境。不同層級的“條條”“塊塊”都會到基層進行督查和檢查,以專項檢查等手段對鄉鎮幹部的工作進行監督,同時採取“簽訂責任狀”“一票否決”“一崗雙責”“黨政同責”等手段進行考核,在常規考核之外引入“第三方評估”“群眾滿意度評價”等監督考核辦法。因此,鄉鎮幹部處於“邊工作、邊迎檢”的緊張狀態中,面臨著被追責問責的工作壓力。

第二,“效率-工具”的擠壓。

以指標為中心的量化考核是基層工作的主要考核方式,而鄉村事務治理具有社會屬性強的特徵,鄉鎮幹部面臨著過於追求效率、非經濟性事務效果不可測量和可操作化治理工具不足的工作壓力。鄉鎮幹部面臨的“效率-工具”擠壓有三方面的表現:首先,任務剛佈置,馬上就檢查。治理任務向下轉移到鄉鎮具有時間延遲效應,不同的 “條條”“塊塊”還會結合中心工作向下分配臨時性任務,“時間緊、任務重”是鄉鎮幹部的工作常態。其次,工作效果要指標化、直觀化。鄉村事務治理過於追求過程的“痕跡管理”,要有包括計劃、佈置和總結等全流程的文字材料,為了保障工作落實“看得見”“摸得著”,鄉鎮幹部陷入寫材料和整理材料等煩瑣工作中。最後,只分配任務,不提供資源。在大量非經濟性事務的分配中,鄉鎮幹部沒有討價還價和談判的能力,上級組織多以強制性行政手段佈置工作,卻未能提供相應的組織支持和治理資源。

第三,“職業-生活”的擠壓。

鄉鎮幹部在科層組織中面臨著晉升發展、工作倫理和工作成就感低等方面的職業壓力,並對其家庭日常生活和幸福感造成了困擾。鄉鎮幹部“職業-生活”擠壓的表現有三方面:首先,晉升緩慢,發展空間小。鄉鎮層級科級領導職位較少,鄉鎮幹部面臨著“副科難”“副科病”的職業晉升狹窄難題,“幹一輩子也沒有行政級別”是不少鄉鎮幹部職業發展的現實寫照。其次,工作強度大,成就感較低。鄉鎮幹部長期承擔上級分配的非職責範圍內工作,容易出現“工作做好了,成績是領導和上級的;工作沒做好,責任卻需要自己承擔”的激勵倒掛現象,甚至會出現“多做多錯,少做少錯,不做不錯”的權責失衡問題,在長期工作高壓狀態下忍受著工作成就感低的職業困惑。最後,工作和生活重疊,幸福感缺失。鄉鎮幹部常常處於“白加黑”“五加二”的工作狀態,繁雜的工作擠壓了家庭生活的時間,造成了工作和生活重疊在一起,而年輕的鄉鎮幹部還面臨著經濟收入無法支撐家庭生活的現實難題。

第四,“服務-反制”的擠壓。

在“服務型政權”的治理實踐中,鄉鎮幹部面臨著鄉村社會公共需求擴大和在服務過程中被農民反制的工作壓力。“服務-反制”的擠壓表現為:首先,治理資源短缺和服務需求擴大的張力。在資源短缺和服務能力弱化等結構性問題無法解決的情況下,為了滿足鄉村社會不斷擴張的服務需求,鄉鎮幹部只能積極向上級政府爭取各類項目資金,不斷地向鄉村社會輸入服務資源。其次,組織化管道缺乏,提供服務的治理成本高。在鄉村治理過程中,鄉鎮幹部面臨著服務需求難滿足、政策難落地和服務對象難識別等難題,缺乏統一化、標準化和程序化的公共服務供給手段。最後,服務供給差異大,農民抱怨多。鄉村社會的主體和場域特徵差異較大,“一人一策”“一村一策”現象十分普遍,這就產生了農民對鄉鎮幹部工作不理解、有怨言的現象,進而採用策略化手段進行繁殖,鄉鎮幹部缺乏強制性工具去平衡這些利益關係,陷入“一邊為農民服務、一邊遭農民反制”的工作矛盾中。

三、返場與控制:對鄉鎮幹部的自上而下擠壓

如何理解鄉鎮幹部來自科層組織內部自上而下的擠壓呢?從治理結構維度看,鄉鎮幹部面臨的自上而下擠壓具有共性,即等級化的科層體系依靠行政權威層層擠壓,處於科層低端的鄉鎮幹部自然面臨著最大的組織壓力。然而,國家治理演進和時代轉型的新背景下,鄉鎮幹部面臨的自上而下擠壓又有很大不同,從邊緣到中心轉換中的擠壓還隱匿著其他組織邏輯和社會邏輯。

(一)國家“返場”:鄉村治理事務大規模增加

取消農村稅費導致了農村公共產品供給缺乏可持續性,國家退場加劇了鄉村空心化和衰敗,鄉村治理面臨著內生動力不足和失序的風險[11]。與此同時,城鄉二元結構的制度因素、城鄉要素流動的經濟因素和鄉鎮綜合改革治理因素疊加在一起,交替地消解鄉村社會系統的自治功能,鄉村已經無法依靠自身力量維持基本的、有限治理。鄉村社會危機具有嚴重的負面效應:一方面,在中西部邊緣化的農村地區,農村社會存在著一個收入斷裂帶,出現了農村塌陷、農民邊緣化、鄉村貧困集聚和農村空心化等新問題[12];另一方面,嚴重的“三農”問題損害了鄉村社會生產與再生產機制,內生性活力的缺乏導致了青壯年人口加劇外出,鄉村精英從鄉村社會徹底流出。在城鄉社會系統的互動中,鄉村社會仍扮演者“穩定器”的角色,而鄉村社會危機會影響到基層治理的穩定性,農民貧困化、邊緣化則會損害執政黨的群眾基礎。因此,國家向鄉村社會返場具有必要性,應依靠國家力量制定鄉村建設規劃,向農村反哺大量的資源維持公共產品,激發農村社會自主治理的活力,為農民提供兜底性社會保障。國家返場就是以國家力量推動鄉村社會建設,以符合現代性的價值觀念改造鄉村社會,向鄉村輸入治理資源以維持鄉村發展穩定性,大規模地介入鄉村事務治理和公共產品供給過程,加強對鄉村社會的整合和滲透,重新取得鄉村社會對國家的認同。國家返場是一種典型的規劃性變遷力量,鄉村危機為其提供了條件和必要性,必須重構國家和鄉村社會的互動關係[13]。

(二)作為代理人的鄉鎮幹部:承擔了大量轉移性事務

當國家向鄉村社會大規模返場後,大量鄉村事務重新納入科層治理的議程,而完成這些治理任務就要充分利用科層體制整合和動員資源,重塑基層政府在鄉村治理中的職能,以國家的組織化力量延伸到鄉村諸領域,去統合內生力量嚴重不足的鄉村社會。國家和社會的關係從懸浮轉變為嵌入,國家逐漸扮演著重建鄉村社會建設和秩序維繫的強勢角色,在鄉村重建的過程中國家必須重新認識鄉村社會,清楚地掌握整個社會變遷中的鄉村變化情況,捕捉社會結構變遷中的鄉村地方性知識,促使模糊的鄉村社會相對清晰化,彌合國家和鄉村社會的張力,建立國家返場後與鄉村社會保持聯繫的管道。國家返場還必須能夠實現“橫到邊、縱到底”的治理邊界擴張,以符合國家的視角和標準來審視鄉村社會,將國家正式治理嵌入鄉村的非正式治理中。因此,國家返場必須找到聯結鄉村社會的紐帶,而“工作陣地在農村、服務對象是農民”的鄉鎮幹部則是天然的國家代理人,這個群體是國家有組織力量延伸的關鍵性力量,鄉鎮幹部再次回到了基層治理的中心。

作為國家與鄉村社會聯結的紐帶,鄉鎮幹部具有內在的優勢:第一,鄉鎮政權作為一級人民政府仍具有正式組織的權威,鄉鎮幹部因而在鄉村治理中能夠獲得鄉村社會的認可,權力實踐能夠受到組織化的控制。第二,同科層體制內的其他幹部不同,作為地方性精英群體的鄉鎮幹部對承擔農村治理任務有較高的價值認同,且他們對農村社會的變遷和環境相對熟悉,懂得農村工作的技巧和方法,善於處理複雜的農村社會關係。在國家返場的情況下,鄉鎮幹部既要在組織內部完成“條條”“塊塊”轉移的任務,也需要深入鄉村完成新的治理任務,這意味著更多的工作在不斷地下沉到基層。然而,在國家治理結構和體系的既定約束下,鄉鎮幹部承擔這些任務時始終面臨著組織層面的弔詭現象:一方面,權責不對稱促使鄉鎮幹部工作動力不足,正式治理面臨著信息不對稱、卸責等問題,導致國家的鄉村治理目標落空;另一方面,鄉鎮幹部在權力實踐中仍具有較強自主性,在政策執行中會理性地選擇性執行或象徵性執行,過度的政策自利甚至引發國家和農民之間的對抗。 因此,從國家正式治理角度看,鄉鎮幹部重回基層治理的中心是“新問題、新任務”的必然,卻也面臨著對鄉鎮幹部本身進行控制的“老問題”。

(三)技術化控制:被種類繁多的形式主義束縛

要保證鄉鎮幹部高效地完成治理任務,就必須對其行為進行硬性的控制。在鄉村社會重建過程中,既然是依靠鄉鎮幹部這個組織化的力量作為代理人,這個組織化的力量就必須是能動的,保持組織能動性的最簡易和有效的手段,便是在科層體系內部建立嚴密的技術化控制機制,以確保鄉鎮幹部的行為始終受到組織監督[14]。這種技術化控制必須實現三個方面的目標:第一,國家治理任務能夠層層地向下分解,確保垂直化的科層管道通暢,以可衡量的指標和績效考核標準,確保最基層的幹部群體能夠清楚地理解政策目標;第二,基層幹部行為必須清晰化地呈現在上級組織中,以標準化的程序、規則和操作流程限制基層幹部不合理的自主性;第三,保留國家對基層幹部越軌的隨時糾偏,對於硬性的治理任務設置終極問責機制,以責任倒逼來保持基層幹部的活力。因此,在科層體制內部便設置了指標管理、專項治理、目標責任制和痕跡管理等精密化的控制技術,這些控制技術在實踐中具有高壓力、高問責和強動員的特徵,當治理任務輸入科層組織內部時,這些控制技術就能夠促使科層組織運轉,尤其是把位於末端的鄉鎮幹部也動員起來。

新時代的鄉村治理任務非常繁雜,既有大規模的常規性治理任務,又有大量非常規性治理任務,這就需要受到技術控制的基層幹部具有高度的靈活性。在技術控制機制下,大規模的非常規性治理任務轉移到鄉鎮,鄉鎮幹部甚至還被捲入運動式治理中,“條條”“塊塊”都有臨時性的專項治理任務需要鄉鎮幹部來完成。當專項治理任務轉移到鄉鎮政府時,由於專項治理任務繁多,運動式治理往往具有“經常性”和“常態化”的特徵,鄉鎮幹部不得不投入大量精力去應付各類專項治理[15]。因此,鄉鎮幹部處於頻繁的組織動員環境中,在一定時間內被要求落實執行具有明顯目標的政策,這就容易產生工作疲倦、幸福感缺乏等問題。然而,專項治理大多由處於中心地位的黨政部門聯合發起,具有動員力度強、組織權威高和檢查考核硬等特徵,它的治理任務也通暢納入技術化的考核體系中,當專項治理和技術控制機制聯結在一起時,鄉鎮幹部就被中心權威和技術控制同時支配,非人格化地投入上級組織的農村專項治理工作中。

技術化控制在科層體制中日益結構化,“條條”“塊塊”在向下轉移治理任務時,同時創制了控制下級政府及其官員的技術,這些控制技術一級一級地向組織末端延伸,致使鄉鎮幹部面臨著無數的督查、檢查、評估和考核。技術化控制機制的運行具有慣性,控制技術不斷擴張且呈現出精密化、繁重化、形式化的特徵,弱化了科層組織常規治理中程序性規則的作用,陷入以控制技術保持組織能動性的路徑依賴之中。這就出現了“控制技術擴張,有效性飽和”的技術治理內卷化現象,迫使控制技術走向形式化和片面化。為了突破技術控制機制效果的限度,位於科層組織結構權力軸心的“黨委”“黨組”發揮著組織控制的絕對作用,通過黨政體制嵌合的力量直接輸入政治權威,以高度的適應性控制基層幹部的行為[16]。因此,鄉鎮幹部在完成繁重治理任務的同時,還要耗費大量的時間和精力應付形式主義,尤其是鄉村中心工作的硬性約束機制下,必須在農村中心工作中服從這種力量的支配。

四、下沉與服務:對鄉鎮幹部自下而上的擠壓

如何理解鄉鎮幹部面臨的自下而上擠壓的工作生態呢?這就需要理解鄉鎮幹部在基層治理中落實鄉村治理任務的情景、過程和手段。國家返場後的技術化控制的實質是建立了一套機制和操作化工具,在科層內部動員鄉鎮幹部完成鄉村治理任務。受這種技術化控制力量的支配,鄉村幹部必須深入鄉村社會內部去落實這些任務,將國家治理政策與鄉村社會實際對接起來。然而,當鄉鎮幹部進入鄉村社會的場域中時,在國家視角力求清晰化和社會邏輯天然模糊性的張力過程中,他們面臨著諸多自下而上的擠壓。

(一)嵌入式治理:最大限度激發鄉鎮幹部的個體力量

原子化是鄉村變遷的重要特徵,鄉村社會內部喪失了自我治理的能力,農民的組織和動員極為困難,這對鄉鎮幹部落實農村治理任務構成了巨大挑戰,集中表現為基層治理中的“最後一公里”難題[17]。鄉鎮幹部缺乏具體的管道來清晰地將治理內容與鄉村社會對接,而過於追求效率的集中造點、樣本工程和示範點等速成手段往往會扭曲國家政策的目標。這源於鄉鎮幹部在基層治理中面臨著兩方面因素制約:一方面,大量鄉村組織管理機構從鄉鎮剝離後,國家對鄉村社會的控制大大減弱,鄉鎮幹部無法通過群眾動員、強制支配等手段把農民整合到國家政策的執行中來,缺乏落實鄉村治理任務的組織化平臺和操作化工具;另一方面,村財鄉管和村幹部專職化後,鄉鎮對村一級組織的控制逐漸強化,村級組織出現了準行政化的特徵,但其組織和動員能力依然十分薄弱,且經濟落後地區的村級組織普遍軟弱渙散,村幹部正式權威的缺乏和治理能力弱化,無法完整地代表國家落實治理任務,鄉鎮幹部也就很難利用準行政化的組織管道向村幹部轉移任務。在治理資源缺乏和治理結構的約束下,鄉鎮缺乏將農村社會再組織化的財力支持和制度空間,只能藉助社會治理領域中的專項資金,利用網格化管理、聯防聯控等方式將鄉村社會適度組織化,但這種再組織化很難運用到其他鄉村治理事務中。

綜合上下擠壓的過程看,鄉鎮被置於治理資源匱乏與壓力型體制的多目標、高指標,以及資源匱乏與鄉村社會的治理需求擴大的矛盾中[18]。為了解決這種矛盾,在組織化管道向下延伸和增加人財物資源投入之外,鄉鎮幹部就必須找到將鄉村社會再組織化起來的手段,這便形成了以鄉鎮幹部個體為單元的“嵌入式治理”。“嵌入式治理”的實質是在鄉鎮組織化管道無法向下延伸的情況下,以非組織化的機構和制度把鄉鎮幹部抽調到農村社會,建立起一條臨時性的嵌入式管道保持國家和社會的互動[19]。在基層治理的實踐中,鄉鎮幹部是“嵌入式治理”的主體之一,它的主要形式有三種:第一,分片抓包。鄉鎮一般會把管轄的行政村劃分為多個片區,把這些片區各種治理任務和責任都承包給相應的鄉鎮幹部。第二,駐村工作。在完成各級黨政確定的農村中心工作時,鄉鎮幹部會組成駐村工作隊的形式,在一定時期內同群眾吃住在一起,聽取農民意見以保證中心工作落實的正確性。第三,包戶聯繫。在農村各項工作中都會遇到情況特殊的家庭或農民,鄉鎮幹部採用單個人聯繫的方式承包這些家庭或農民的事務。這些手段實現組織理論的嵌入和下沉,鄉鎮幹部像“變形金剛”一樣同時承擔多項工作,在主動提高工作效率之外,他們還必須增加工作強度、延長工作時間,這便造成了鄉鎮幹部工作時間和生活時間摺疊,基層治理普遍出現了“五加二”“白加黑”的工作現象。

“嵌入式治理”解決了國家和社會脫節的問題,它在組織化的管道之外建立了一條非結構化的管道將正式組織力量嵌入鄉村社會,擺脫基層政府懸浮化造成的國家和社會斷裂的困境,這種治理形態帶來了複雜的影響:一方面,以鄉鎮幹部為主體嵌入農村社會解決了農村組織動員不足的難題,實現了治理資源和服務下沉的目標,緩解了鄉村事務治理主體能力不足的問題;另一方面,國家力量過度嵌入導致了鄉村社會對國家的依賴,鄉村社會自我的組織和動員能力進一步弱化,大量的鄉村事務都必須由鄉鎮幹部協調解決[20]。這兩種影響摺疊在一起就產生了對“嵌入式治理”的依賴:科層組織考慮到這種治理的有效性,會以各種形式將鄉鎮幹部倒逼到鄉村一線;鄉村自主能力越弱化越需要外部性力量的嵌入,在短時期內甚至會產生嵌入性高、治理績效好的現象。這會導致嚴重的後果:基層治理喪失瞭解決“小事”的能力,鄉村事務都需要以鄉鎮幹部為主體的國家正式代理人來解決,甚至產生了“群眾看,官員幹”的扭曲現象。在技術化控制和鄉村“中心工作”的硬約束下,鄉鎮幹部卻只能藉由嵌入化的管道去開展工作。

(二)到現場服務:鄉村事務複雜性對鄉鎮幹部的挑戰

鄉村治理具有極強的“現場主義”特徵,它不像正式科層治理的結構化和制度化,而是需要按照現場的實際情況和鄉村社會的實地情景進行動態治理,無法通過組織化的規則和程序進行標準化治理。作為一種非結構化的“嵌入式治理”,它需要適應鄉村社會的場域環境,鄉鎮幹部無法依靠這條非結構化管道轉移分配任務,他們必須通過下鄉、進村和入戶深入農村社會的現場。這源於鄉村事務治理的複雜性:第一,非經濟性。鄉村事務治理的社會性要高於經濟性,儘管大量的鄉村事務治理需要直接的經濟投入,鄉村事務治理的協調卻很難使用經濟手段。第二,過度碎片化。鄉村事務細小而破碎且被鄉村社會結構、人口流動、地理空間等因素分割,造成了不同村民之間的利益考量差異較大,地方性知識較為複雜,這意味著鄉村事務治理面臨著複雜的協調過程,卻很難形成一個基本的利益均衡。因此,鄉鎮幹部無法通過程序化、標準化的治理工具開展農村工作,需要在政策框架約束下結合現場情況判定治理任務的邊界和找到可操作化的工具,這就很容易陷入政策內容與現場情景的牴觸中,面臨著對上級治理任務理解不到位、理解有偏差和工作方法不恰當等潛在問責風險。

鄉鎮幹部下鄉、進村和入戶去做好溝通協調工作,這實際上是一種典型的“現場式治理”,以開放的公共事務治理規避國家政策與鄉村社會情景不適應問題,意外的後果便是鄉鎮幹部捲入複雜的鄉村事務之中,耗費了大量的工作時間和精力,甚至被拖入鄉村現場難以抽身。在鄉村危機日益加重的背景下,當具有緊迫性和全局性影響的鄉村治理事務被國家鎖定為“中心工作”和“政治任務”時,鄉村幹部在“現場式治理”的同時,還需要挨家挨戶地提供“上門式服務”,這體現為新時期精準扶貧工作中鄉鎮幹部到貧困戶家中提供幫扶服務。在提供“上門式服務”時,鄉鎮幹部在完成工作時不僅需要農民的配合,還需要主動地將農民的需求與國家政策對接,保證在上級考核中取得農民的滿意評價。在提供“上門式服務”的過程中,鄉鎮幹部和農民對政策理解的差異極容易引起兩個主體間的矛盾,由於這種矛盾具有極強的情景性和場域性,它缺乏明確的責任邊界和完整的事故線,作為國家代理人的鄉鎮幹部自然承擔著道德責任和輿論責任。

(三)被動式捆綁:鄉鎮幹部無法應對農民理性的擴張

作為服務對象的農民,理性地認識到國家的每一項農村政策意味著經濟利益,尤其是危房改造、殘疾、低保以及貧困戶等方面的政策,他們會主動地採取各種手段“爭政策”,在農村產生了一種“政策攀比”現象。這種“政策攀比”現象是公共政策作為權威性價值分配方案的結果,理性擴張的農民不願意被排斥在具有實質利益的政策之外,而鄉鎮幹部作為一線的執行者,就處於政策性資源分配的衝突之中:既要忙於從各“條條”“塊塊”中去爭取政策性資源,還要去識別哪些對象屬於政策對接標準,“政策攀比”提高了鄉鎮幹部的識別成本。在國家返場後大規模地向農村反哺資源時,由於以行政村為單位的指標化分配等因素,還出現了農村社會福利政策泛化的問題[21]。這就意味著政策性資源的覆蓋範圍大於標準範圍內的政策對象,這就需要鄉鎮幹部去識別“相對”符合政策的農民。農民福利政策泛化加劇了農民間的“政策攀比”行為,鄉鎮幹部缺乏有效工具平衡農民爭利益的行為,不僅陷入繁雜的事務中,還面臨著農民理性擴張後的反制。農民會運用“弱者的武器”給鄉鎮幹部製造紛擾和施加壓力,在鄉村社會的下端利用科層體制上端的壓力,通過“鬧大”行為迫使鄉鎮幹部滿足其利益訴求,弱勢的鄉鎮幹部陷入“怕出事”的職業壓力感中,基層治理中充滿著“不出事”的策略主義行為[22]。

以資源反哺為特徵的國家返場改變了基層權力實踐的運作邏輯,鄉鎮幹部與農民的互動過程呈現出“農民強勢、官員弱勢”的特徵。鄉鎮幹部主動完成鄉村治理事務和將國家政策與農民對接,卻因為農民組織動員難、“政策攀比”和農村福利政策泛化等因素被“捆綁”在官民互動的地方劇場政治中:一方面,在鄉村具體事務治理中,鄉村社會因組織動員能力弱化而退出,鄉鎮幹部則隨著國家返場而不斷下沉服務;另一方面,在農村政策落實中,農民可以利用軟性手段對鄉鎮幹部施加壓力,而鄉鎮幹部卻沒有強制性手段解決農民的反制。這種不對稱的地方劇場政治折射了鄉鎮幹部面臨著自下而上擠壓的治理之困,基層治理面臨著“國家嵌入、鄉村治理弱化和國家強化嵌入”“政策攀比、利益訴求滿足和政策攀比擴張”的困境,鄉鎮幹部卻缺乏解決這些困境的操作化工具,缺乏承擔國家返場後解決鄉村危機的能力,無法從技術化控制的科層體系中抽身,作為組織化力量的延伸,最終被固定在國家農村中心工作的一線,在諸多現實“捆綁”中與農民互動。

五、結構、技術與情景:對基層治理困境的回應

“上下擠壓”是鄉鎮幹部工作生態的真實情景,在國家向鄉村社會返場的背景下,鄉鎮幹部雖然回到了基層治理的中心,卻始終無法改變在科層體系中的弱勢地位,既面臨著科層組織上端層層轉移治理任務與責任的組織擠壓,又面臨著服務下沉後被鄉村事務治理複雜性捆綁的社會擠壓。這種“上下擠壓”的工作生態具有三個層面的根源:(1)從結構層面看,科層體系等級化運作具有體制性壓力傳遞的慣性,在國家向鄉村社會大規模返場後,鄉鎮幹部實際上承擔了大量中心工作和其他臨時性治理任務。(2)從技術層面看,科層體制中的“條條”“塊塊”為了保障治理任務落實,建立起了監督檢查、壓力傳導、考核評價和責任落實等形式的精密化控制技術,這些控制技術在科層組織內部不斷複製、擴張和結構化,嚴密的技術控制導致鄉鎮幹部在治理實踐中陷入種類繁多的形式主義之中。(3)從情景層面看,鄉鎮幹部在國家返場後重回鄉村治理的中心,以下鄉、進村和入戶等嵌入式治理手段解決組織化管道缺乏的難題,尤其是在以精準扶貧為主線的農村中心工作中,他們回到鄉村社會現場為農民提供上門式服務,但受鄉村社會組織動員能力弱化、鄉村事務治理複雜性以及農村政策落實中農民理性擴張等因素影響,鄉鎮幹部面臨著政策攀比、農民反制等自下而上的擠壓。

鄉鎮幹部這種擠壓的工作生態折射出基層治理之困,這反映在國家返場後鄉鎮政權的運作和國家與鄉村社會關係兩個層面。自20世紀90年代以來,鄉鎮管理體制不斷調整和改革,職能體系和權力配置的規模較小,鄉鎮政府面臨著治理資源短缺和服務能力弱化的現實難題,鄉鎮政權運作缺乏內在自主性,高度地依附於科層體系上端的“條條”“塊塊”。鄉鎮政權的“空心化”與國家返場後鄉村治理任務增多形成了鮮明的對比,為了保證各種治理任務和上級黨政中心工作的完成,國家憑藉精密化的控制技術來調動鄉鎮政府的積極性,這些控制技術不僅沒有從根本上解決鄉鎮政權的弱勢地位,反而增加了鄉鎮政府的工作負擔。在精密化的技術控制支配下,鄉鎮幹部作為國家返場後的代理人,面臨著新的國家和社會的關係,國家從“我需要你做什麼”的“汲取型政權”角色轉變為“我能為你做什麼”的“服務型政權”角色,大多數鄉村事務治理都需要國家在場,以解決鄉村社會發展失序的危機,出現了正式治理下沉與鄉村自主治理能力持續弱化的現象,鄉鎮政府運作被捆綁在繁雜的鄉村事務之中。因此,要解決諸如鄉鎮幹部面臨上下加壓的基層治理之困,需要重塑國家返場後鄉鎮政權的運作過程和國家與鄉村社會關係,從治理資源投入和強化職能配置等層面增強鄉鎮管理服務能力,解決體制性壓力層層轉移和技術化控制導致的形式主義問題,從結構上增強鄉鎮的組織地位和技術層面為鄉鎮工作減負,處理好國家返場下沉服務與鄉村社會內生治理的關係,避免大規模嵌入式治理導致鄉村自治治理弱化問題。

來源：公共管理與政策評論2020年01期

作者簡介： 楊磊:華中科技大學公共管理學院講師,[email protected]。;

基金： 國家社會科學基金項目“地權變革背景下農村治理轉型與機制創新研究”(17CSH009);

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