“ 阿富汗是美國在"全球反恐戰爭"背景下實施"國家建設"的主要對象。基於考察小布什政府和奧巴馬政府的相關政策及其實施情況,可以認為美國在阿富汗展開的"國家建設"缺乏切實可行的目標和連貫明確的戰略,很多政策相互矛盾,資源投入嚴重不足,在政策執行和機構協調等方面問題重重。美國在阿富汗的安全重建受到"反恐"和"反叛亂"軍事行動的主導,削弱了阿富汗社會和普通民眾的安全感,重建援助的"軍事化"問題突出。在政治重建方面,美國不顧北方聯盟和部分國家的反對,在阿富汗推行總統制,這一選擇與阿富汗政治傳統和文化不相適應。美國繞開阿富汗中央政府進行援助導致出現"平行政府",破壞了中央政府權威。在經濟重建方面出現"雙重寄生體制",對農業和鄉村地區的發展支持嚴重不足,難以有效應 對毒品經濟問題。美國提出的"新絲綢之路"計劃高估了中亞國家與阿富汗的一體性,也缺乏促進地區經濟發展的資源投入。根本而言,美國在阿富汗的"國家建設"缺乏道義基礎,難以獲得阿富汗民眾的支持,與阿富汗政府倡導的"阿人所有、阿人主導"的和解進程存在諸多衝突,彰顯了美國權力的傲慢及其"自由主義霸權"戰略的深刻困境。
本文作者系盤古智庫學術委員、復旦大學國際問題研究院美國研究中心青年研究員、北京大學國際戰略研究院特約研究員趙明昊，文章來源於《世界經濟與政治》2020年第3期。”
引言
特朗普政府上臺以來,顯著調整了美國在冷戰後採取的"自由主義霸權"戰略,堅持"美國優先"政綱,強調對外政策奉行"有原則的現實主義",明確拒斥"全球主義",力圖減少美國對"全球安全和其他全球公共產品的提供"。這一重要轉變在美國的阿富汗政策上得到體現。特朗普政府進一步削減美國在阿富汗的駐軍規模,與塔利班就和平協議展開談判,為美軍完全撤離阿富汗創造條件。雖然時任美國總統奧巴馬在2014年12月28日曾正式宣佈阿富汗戰爭結束,但美國在阿富汗與塔利班等勢力的武裝衝突一直延續至今。從2001年10月小布什政府發動阿富汗戰爭算起,這場戰爭已超過越南戰爭成為美國曆史上"最長的戰爭",相關支出逾1萬億美元。與此同時,美國也為在阿富汗進行的"國家建設(nation-building)"投入了大量資金和其他資源。2014年12月,美國阿富汗重建特別監察長(Special Inspector CGeneral for Af-ghanistan Reconstruction)約翰·索普科(John Sopko）表示,扣除通貨膨脹因素,美國用於阿富汗重建的費用高達1000億美元以上,超過了第二次世界大戰後重建西歐的"馬歇爾計劃"。在描述美國開支的龐大程度時,索普科稱:"當我的審計人員向我彙報（開支情況),我說'你們肯定是在胡編,這簡直就像是愛麗絲漫遊仙境'。"
按照詹姆斯·多賓斯(James Dobbins)等人的定義,"國家建設"是指通過包括使用武力在內的多種努力,促進衝突後一國社會的政治和經濟變革,以使該國內部以及該國和鄰國之間能夠實現和平。當然,所謂變革是以實現民主化為最終目標。簡言之,"國家建設"是"在危機發生之後使用武力推動(相關國家)向民主體制轉型"。冷戰結束後,美國帶領他國對海地等所謂"失敗國家"或""失敗中的國家"實施武力干預和"國家建設",阿富汗和伊拉克是美國21世紀"國家建設"的主要對象。在美國的政策和研究話語中,"國家建設"常與"重建（reconstruction)""政權建設(state- building)""衝突後穩定化(post-conflict stabilization)"和"穩定行動(stabilization oper-afion)"等概念混用。"國家建設"雖是相對寬泛的政策概念,卻已成為冷戰後美國國家安全和外交事務的重要組成部分。正如2006年3月小布什政府發佈的《美國國家安全戰略》報告所言,對於"改變美國國家安全制度以應對21世紀的挑戰和機遇"來說,重建和穩定行動至關重要,美國應提升規劃和應對沖突後(pos-conflict)國家與"失敗國家"情勢的能力。
小布什政府曾在推翻塔利班政權後提出要將阿富汗建成"自由民主"國家,然而事實是
歷經小布什和奧巴馬兩任政府,阿富汗的政治體制和國內穩定依然脆弱,實現長久和平仍面臨巨大挑戰。顯然,美國在阿富汗進行的"國家建設"未能達成預想目標,道格·班託(Doug Bandow)等美國戰略界人士直言美國在阿富汗的"國家建設"遭遇失敗。特朗普政府對於在阿富汗等地展開的"國家建設"尤為不屑。2017年8月,特朗普在宣佈阿富汗新戰略時稱,他和美國民眾一樣,對花費大量時間、精力、金錢並付出美國人的生命,按照美國的樣子去"重建其他國家"的結果深感挫敗。特朗普明確表示阿富汗人應掌控他們的未來、治理他們的社會、創造持久的和平,"我們不會再進行'國家建設'"。實際上,美國在阿富汗等地的"國家建設"經歷深刻影響了過去十餘年來美國國家安全戰略的走向,包括"美國優先"理念的形成以及特朗普時期"非自由主義霸權(lliberal hegemony)"戰略的興起。 正如亞當·羅伯茨(AdamRoberts)所言,在阿富汗並不成功的經歷"已經使這樣一種理念受到質疑,即美國在它 所設想的'單極時刻'能夠通過自信地運用武力來改變那些最困難和最分裂的社會",阿富汗的經歷使美國在對外干預時變得更加謹慎。應當看到,"國家建設"是美國在冷戰後採取的"自由主義霸權"戰略的重要內容,美國在阿富汗的"國家建設"曾是小布什政府對大中東地區進行民主改造的關鍵一環。通過探討美國在阿富汗的"國家建設"緣何失敗,可以更深入地認識"自由主義霸權"戰略的不同面相,並對其為何會淪為約翰·米爾斯海默(John Mearsheimer)所謂"大幻想"有更多體認。總體而言,對於美國在阿富汗"國家建設"問題的研究仍不夠充分。中國學者的相關論著主要是對小布什和奧巴馬政府時期美國阿富汗政策的闡釋,不僅缺少對"國家建設"的關照,也很少探討美國相關政策的實施情況。國外大多數論著圍繞著阿富汗戰爭這一主題,有關美國在阿"國家建設"的內容較為碎片化。與本研究關聯度較大的研究是弗朗西斯·福山(Francis Fukuyama)編寫的《國家建設:阿富汗和伊拉克之外》,該書基於2004年福山主持召開的研討會,旨在探討冷戰結束後幾乎每兩年 美國就要進行的新的"國家建設"行動及其教訓。書中相關章節主要分析了2001一2004年美國在阿富汗的"國家建設"情況。其他論著探討了美國在阿富汗的"反恐"和"反叛亂"戰略、美國與塔利班關係、美國和地區大國圍繞阿富汗的博弈等問題。
本文力圖在既有研究的基礎上,回答美國在阿富汗的"國家建設"緣何失敗這一核心問題,分析小布什和奧巴馬政府阿富汗重建政策的演變以及實施情況,從安全重建、政治重建、經濟重建等維度剖析美國在阿富汗實施"國家建設"的困境及其深層原因。
二、美國在阿富汗"國家建設"的政策脈絡和主要機制
（一) 小布什和奧巴馬政府的政策變化
與一般對外軍事幹涉相比,區別"國家建設"主要有三個標準:一是干涉目標是在特定國家實現"政權更迭"或是維持政權;二是在這些國家長期部署美國地面部隊,承擔戰鬥任務和基本行政管理;三是軍事和民事人員深度參與這些國家的"政治進程",包括重構其政治制度。"國家建設"這一概念雖然出現時間較晚,但這項任務對於美國來說並非新鮮事物。第二次世界大戰結束以來,美國先後在聯邦德國、日本、韓國和越南南部等地展開過"國家建設"。20世紀90年代,克林頓政府在海外多次展開"國家建設",包括索馬里和海地等,這些行動花費頗大但成效有限。在2000年美國總統競選期間,小布什曾表示:"我不認為我們的軍隊應被用於什麼'國家建設'。我認為我們的部隊應該被用來打仗和贏得戰爭。"2001年"9·11"事件發生後,小布什政府決定動用軍事手段推翻庇護"基地"組織的阿富汗塔利班政權。同年10月,以"持久自由行動(Operation Enduring Freedom)"為代號的阿富汗戰爭打響,12月塔利班政權被推翻。2003年5月,時任美國防長唐納德·拉姆斯菲爾德（Donald Rumsfeld)宣佈阿富汗戰爭的"主要戰鬥"結束。小布什政府意識到,需要吸取美國在1989年蘇聯軍隊撤離阿富汗後全然拋棄阿富汗的教訓,盡力避免阿富汗再次陷入亂局,防止恐怖主義組織再次趁亂藏身於此並策動對美國的更多襲擊。由此,在"全球反恐戰爭"這一特殊背景下,美國在阿富汗開啟了新的"國家建設"行動。
如前所述,政權更迭是區別一般海外軍事幹預和"國家建設"的標準之一,在小布什政府對"持久自由行動"的構想中,在阿富汗恢復穩定並建立自由社會是重要目標。
在2001年9月,小布什就曾下令制訂"一份將阿富汗轉變為民主國家的計劃",他認為美國需要承擔"國家建設使命",在阿富汗培植更好的政權是美國的道德義務。2002年4月17日,小布什於弗吉尼亞軍事學院發表演講,在闡述美國的阿富汗政策時提及"馬歇爾計劃",並稱"我們意識到,只有當我們給予阿富汗人民實現他們期望的途徑時,真正的和平才能實現"。然而,小布什的表態未能轉化為構建"阿富汗版馬歇爾計劃"的行動。2002—2003年,阿富汗境內尚未出現大規模叛亂活動,本應是加快阿富汗重建的大好時機,但小布什政府未能給予阿富汗重建應有的重視和投入。
雖然美國提出要把阿富汗轉變為民主國家,但時任副總統理查德·切尼(RichardCheney)等白宮決策層成員並不贊同派遣大量美軍在阿富汗實施維和任務並長期駐留,這被稱為"輕腳印(light foprint)"政策。很大程度上,採取"輕腳印政策是因為小布什政府在"9·11"事件發生後不久就開始籌劃發動伊拉克戰爭,推翻薩達姆政權,伊拉克被視為"全球反恐戰爭"的決定性戰場。2003年3月發動的伊拉克戰爭擠佔了原本可用於阿富汗的資源,所以小布什政府對阿富汗重建的投入非常有限。
2002年美國國會通過《阿富汗自由支持法案》,決定在2003—2006年每年撥款4.25億美元用於支持阿富汗發展,包括向難民提供人道主義援助、支持反毒品行動等。
然而,根據時任聯合國秘書長科菲·安南(Kofi Ata Annan)在2002年1月的表態,阿富汗在未來5年需要的重建援助資金約為100億美元,僅2002年就至少需要13億美元。美國中央情報局負責阿富汗事務的官員加里·施羅恩(Gary Schroen)則認為,按照每年人均100美元計算,阿富汗每年需要30億—40億美元的援助。顯然, 阿富汗重建的資金缺口極大。2004年前後,為了將阿富汗重建打造成小布什政府的政績,為競選連任爭取民眾支持,美國政府加大了對阿富汗的重建投入。但是直到2004年6月時任阿富汗總統哈米德·卡爾扎伊(Hamid Karzai)訪問美國時,美國承諾對阿富汗提供的援助也僅有22億美元,而當時用於伊拉克重建的資金則高達186億美元。
在小布什政府第二任期,對其阿富汗政策的批評日益增多,很多人擔心美國在阿富汗的"國家建設"面臨潰敗。2006年9月,時任民主黨參議員約瑟夫·拜登(Jo- seph Biden）表示阿富汗正滑向全面的毒品經濟,塔利班比它們被推翻以來的任何時刻都要更加強大,"小布什政府2001年以來未能在重建問題上有所作為已經造成強烈的怨恨情緒,這將使我們取得的所有成果陷入危險"。2007年11月,在小布什主持的白宮國家安全委員會會議上,與會高官承認,雖然美國在阿富汗的戰鬥類行動中取得勝利,但在治理、經濟和安全領域中的重建目標都未能實現。當時,由《華盛頓郵報》披露的美國情報部門的內部評估指出,塔利班勢力已向新地帶擴展,阿富汗境內的罌粟種植量也較前增多,卡爾扎伊政府羸弱不堪,阿富汗面臨戰略失敗的風險。在此背景下,小布什政府試圖加大對阿富汗重建的投入。2008年9月,小布什在美國國防大學發表演講,宣佈向阿富汗增派部隊,"為阿富汗民眾提供安全,保護阿富汗的基礎設施和民主制度,幫助確保民眾獲得教育和醫療等服務"。小布什還表示,美國將促進阿富汗部族力量的政治參與,派出更多美國專家幫助阿富汗提升治理和 經濟發展水平。不過,由於小布什政府執政期限將至,未能採取實質性舉措貫徹上述思路。
民主黨人奧巴馬在2008年的美國總統大選中勝出,他在擔任參議員期間曾多次批評小布什政府的阿富汗政策。與其堅決反對伊拉克戰爭的態度相比,奧巴馬將阿富 汗戰爭稱為"必要的戰爭"和"好的戰爭",是一場"我們必須打贏的戰爭"。針對小布什政府對阿富汗重建的忽視,2008年7月奧巴馬批評道:2001年以來美國花在阿富汗重建上的資金也就等於在伊拉克進行三週軍事行動的花費。然而,奧巴馬政府將結束阿富汗戰爭作為重要施政目標,其阿富汗政策的主旨是推動在阿作戰和重建的"阿富汗化",實現向阿富汗方面移交安全責任,使得美國能儘早結束這一戰爭。雖然 奧巴馬政府在軍事和民事方面都顯著增加了對阿富汗的投入,但其關於阿富汗問題的 核心關切是美國如何從阿富汗"退場"。在這一過程中,為了避免受到共和黨等勢力的攻擊,奧巴馬一直強調美國不是在阿富汗進行"國家建設",而是"政權建設"。這表明奧巴馬雖然較小布什更加重視阿富汗重建問題,但同樣不希望美國承擔過多責任。
為更好地處理阿富汗重建等問題,2009年2月奧巴馬政府設立阿富汗和巴基斯坦事務特使一職,由外交界資深人士理查德·霍爾布魯克(Richard Holbooke)出任。
2009年3月27日,奧巴馬正式對外宣佈"針對阿富汗和巴基斯坦的全面新戰略"(簡稱"阿巴新戰略"）。他將美國的核心目標界定為"瓦解、剷除和擊敗盤踞在阿巴兩國的'基地'組織,並防止它們在未來重返阿巴",同時強調"作為總統,我最大的責任是保護美國人民。我們在阿富汗並不是要控制這個國家或是主導其未來"。奧巴馬在這一新戰略中提出"民事增兵(civilian surge)",即在增加軍事人員的同時增派大量農業專家、工程師等民事援助力量,負責推進農業替代種植、剷除毒品經濟等,加快阿富汗經濟和社會重建。在政治方面,奧巴馬錶示美國將加大對地方治理的重視和支持力 度,區別對待塔利班死硬分子和受壓迫、利誘加入叛亂組織的普通人員,增進與地方有影響力的部族領導人和地方武裝力量的接觸。此外,奧巴馬政府更加重視巴基斯坦對阿富汗重建的影響,決定5年內每年提供15億美元的援助,專門用於促進巴基斯坦和 阿富汗邊境地區的經濟和社會發展。
奧巴馬政府採取的是一種"以進為退"的策略,試圖通過增加軍事和民事投入為儘快結束阿富汗戰爭創造條件。 然而,白宮與美國軍方特別是駐阿富汗美軍指揮官之間圍繞阿富汗政策的主導權產生了鬥爭,這使得奧巴馬政府在阿富汗重建問題上的政策調整難以落實。2009年12月,奧巴馬在西點軍校發表演講,宣佈進一步增兵阿 富汗並加大重建投入,同時也公佈了美國從阿富汗"退場"的時間表,從2011年7月開始從阿富汗逐步撤出美軍。奧巴馬錶示:"阿富汗人將為他們的安全承擔責任,美國對於在阿富汗打一場無休止的戰爭並無興趣。作為總統,我拒絕設立那些超出我們的責任、我們的手段或我們的利益之外的目標…·…因為我最在乎的是在我們自己 的國家進行國家建設。"他強調,之所以在增兵的同時宣佈撤軍時間,是為了讓阿富汗人有一些"緊迫感"。2010年1月,時任國務卿希拉里·克林頓(Hlay Clinton)發佈《阿富汗和巴基斯坦地區穩定戰略》,規劃加大在阿富汗的民事援助。由於希拉里的個人偏好以及爭取美國國內政治支持的考量,這一戰略突出了對阿富汗女性權利等問題的重視。2011年12月發佈的《美國對阿富汗的經濟戰略》在創造就業、提供基本公共服務、基礎設施建設和提升財政可持續性等方面細化了支持阿富汗經濟發展的舉措。在這期間,奧巴馬政府增派了用於指導阿富汗重建特別是地方重建的民事人員,從2009年年初的大約400人增加至2012年的1300餘人。其中至少有400人在喀布爾之外的省和區工作,2009年這一數字只有67人。2009年後,美國每年向阿 富汗提供的用於經濟發展的援助大約為20億美元。2011年後美國對阿富汗政策以"過渡"為主軸,主要任務是就"戰略伙伴協定"和"雙邊安全協定"與阿富汗政府談判。2012年5月,美阿雙方簽署"戰略伙伴協定",其中涉及"國家建設"的內容包括美國支持鞏固阿富汗的民主體制、保護和推進民主價值觀、支持阿富汗經濟和社會長期發展以及鼓勵地區合作等。2014年12月奧巴馬政府宣佈阿富汗戰爭得以"負責任地結束"。
(二) 美國在阿富汗"國家建設"的主要機制
隨著阿富汗和伊拉克戰爭的發動,美國在海外展開了自"馬歇爾計劃"以來最大規模的"國家建設"。"國家建設"是涉及政軍關係、對外援助能力等因素的一項系統 工程。然而美國的相應機制安排和能力建設卻存在明顯不足,尤其是"美國國家能力(statecraft)中的民事手段在後冷戰時期萎縮,由於缺乏足夠的民事工作能力,造成當前衝突（阿富汗和伊拉克)變得更加嚴峻、更具挑戰性"。無論是在華盛頓還是在阿富汗,美國負責"國家建設"的機構之間在很多問題上存在矛盾,例如爭奪重建主導權、財政資金使用權和人員調配權,機構間存在不同的工作文化。美國對外關係委員會高級研究員馬克斯·布特(Max Boot)就認為:"問題的癥結在於,美國政府內沒有哪個部門認為'國家建設'歸自己管。最沾邊的是美國國際開發署,然而它的職責模糊不清,自身資源也是捉襟見肘。"
為推進阿富汗和伊拉克重建,2004年7月小布什政府決定在國務院設立重建與穩定協調員辦公室(Office of the Coordinator for Reconstruction and Stabilization）。
2005年小布什發佈第44號"國家安全總統指令(NSPD)",正式建立該機構,其對國務卿直接負責,與國防部、商務部、司法部和國土安全部等部委的機構和人員保持密切協調,統一規劃對某一地區和國家的人道主義援助、穩定和重建行動。該辦公室 還負責建設民事專家隊伍,為民事援助儲備必要的人力資源。201年奧巴馬政府將該辦公室升格為衝突和穩定行動局(Bureau of Conflict and Stabilization Opera-tions）。此外,為在更高層面協調海外重建和穩定行動,小布什政府於2007年設立重建和穩定行動跨部門管理機制(Interagency Management System for Reconstruction and Stabilization）。該機制是非常設性的,不定期地根據需要予以"激活",旨在促進華盛頓的政策制定者、駐外使節和軍事指揮官之間的溝通,將各方面的政府資源整合起來。該機制包括三個層面的設計:一是最高層的國別重建和穩定行動小組（Country Reconstruction and Stabilization Group),由分管某個地區的助理國務卿、國家安全委員會高級官員等任共同主席;二是中層的綜合規劃團隊（Integrating PlamningCell);三是前置民事小組(Advance Civilian Team）和現場前置民事小組（Field Advance Civlian Team）。"國家建設"的資金來源既包括各部門單獨獲取的預算資金,也有一些可供多個部門使用的綜合預算資金(integrated budget)。後來專門成立了由國務院負責管理的穩定和重建基金(Stabilization and Reconstruction Fund),使民事機構有更多的資源和更大的靈活性從事"國家建設"工作。此外,
國際開發署在2009年建立了由國會定期撥款的複雜危機基金(Complex Crisis Fund),同年還成立了民事反應辦公室(Offie for Civilian Response）,負責民事快速反應小組的培訓和部署。
美國參與在海外推進"國家建設"的各類機構名目繁多,軍政間以及民事機構內部的協調難度很大。美國國防部與國務院、國際開發署等機構之間矛盾頗多。首先是資源分配問題。美國國會研究服務處對阿富汗和伊拉克戰爭開支情況的統計顯示,2001—2014年,美國的開支總額達到1.6萬億美元,其中國防部得到的撥款為1.5萬億美元(佔比92%),國務院和國際開發署得到的撥款僅有927億美元(佔比6%)。美國軍方也設立了執行穩定和重建任務的內部機構,如中央司令部成立了阿富汗未來工作小組(Aghan Futures Working Group),陸軍下設陸軍民事和民事反應部隊(ArmyCivil Afairs and the Civilian Response Corps）。這些機構在經費保障方面要遠遠優於國務院等民事機構。其次,國務院和國防部在日常事務協調方面並不順利。2002年時任美國國防部部長拉姆斯菲爾德任命達夫·扎克希姆(Dov Zakheim)為阿富汗事務總協調員,但是扎克希姆竟在很長時間裡不知道國務院方面除了阿富汗重建協調員（Coordinator for Afghanistan Reconstruction)之外還另有阿富汗的未來協調員(Coordi-nator for the Future of Afghanistan)這一職位。這體現了國務院和國防部之間的隔閡。
需要指出,作為民事部門,美國國務院和國際開發署之間也存在"爭權"的問題。
國際開發署將成立重建與穩定協調員辦公室視為國務院謀求從自身手中奪取資源和權力的舉動。2006年國際開發署被併入國務院,時任國際開發署署長蘭德爾·託比斯（Randall Tobias）被任命為負責對外援助的副國務卿,他曾駁回重建與穩定協調員 辦公室的預算請求。最後,不得不採取重建與穩定協調員辦公室向國務卿和分管副國務卿"雙彙報"的制度,才使緊張關係得到一定緩解。2008年,三位前國際開發署署長在《外交事務》雜誌聯合撰文稱,將國際開發署併入國務院的決定是錯誤的,雙方在組織文化、行動偏好、管理體制等方面存在難以調和的分歧。此外,美國國會與行政部門之間圍繞阿富汗重建問題也存在矛盾。國會為確保自身的政策影響力,通過《2008財年國防授權法案》設立了阿富汗重建特別監察長及其辦事機構(SIGAR）。該機構定期發佈報告,評估阿富汗重建在治理、安全、經濟發展等領域的進展,尤為關注 美國資金的使用方式和效果。該機構曾多次公開批評國務院、國際開發署隱匿或瞞報有關阿富汗重建的真實情況,這又導致後者指責SIGAR 的審計和評估結果存在不準確或誇大其詞的問題。2013年12月,對於SIGAR稱美國軍方用於支持阿富汗國家安全力量的30億美元存在風險,國防部公開表示不滿。
美國在阿富汗的"國家建設"能否順利展開,不僅取決於在華盛頓的相關機構之間的關係,美國軍政力量在阿富汗當地的協調也是關鍵因素。小布什政府時期,美國駐阿富汗大使扎勒米·哈利勒扎德(Zalmay Khalizad)與駐阿美軍最高指揮官戴維·巴諾(（David Bamo)建立了較好的協作關係。美國以駐阿富汗使館為主導在當地設立跨部門規劃小組,負責採集、整理和分析有關"國家建設"的各方面信息,提供給美國在阿官員以及阿富汗政府高級官員。除此之外,還有一些像民事軍事聯合行動小組(lntegrated Civil Military Action Group）和省級事務跨部門辦公室(Offce ofInteragency Provincial Afairs)的協調機制。美國機構在阿富汗當地的協調也存在問題。首先,"政出多門"的現象較為突出。如2009—2011年,有來自9個聯邦政府部門 的1100多位民事專家在阿富汗工作,他們來自農業部、司法部、財政部和國土安全部等機構,分散在省級重建小組（Provincial Reconstuction Team）和區級支持小組（Distict Support Team)中,這些人員主要向在華盛頓的總部彙報工作。其次,美國民事援助人員對阿富汗事務缺乏瞭解,很多主要負責人僅接受了30天左右的培訓就赴任開展工作。他們往往在熟悉當地工作後不久就被調離,導致工作成效有限。2010年美國國務院發佈的《外交與發展四年評估報告》承認,"在建設我們應對危機和衝突的民事能力方面,阿富汗和伊拉克並不是最好模板"。最後,民事機構和軍隊之間存在分歧,美軍指揮官認為民事官員"行動太慢",後者則認為前者獨斷專行。美國國防大學複雜行動中心的研究指出,美國在阿富汗的民事和軍事行動一直是"基於不協調的機制和組織模式的兩類不相干的努力"。
三、安全重建
安全、治理和經濟發展是美國在阿富汗"國家建設"的三大支柱,保障安全特別是建設阿富汗國家安全力量、提升阿富汗普通民眾的安全感,是阿富汗重建取得進展的必要條件。然而,美國在阿富汗安全重建上陷入一種困境:一方面,它不希望部署過多的美軍力量,以避免被阿富汗人視為和蘇聯一樣的"外國佔領者";但另一方面,由於兵力不足,阿富汗國內暴力和衝突頻發,美國在阿富汗的"反恐"行動導致大量阿富汗平民傷亡,加劇了當地民眾的反美情緒,很多人轉而支持塔利班等勢力。小布什在回憶錄中坦承:"現在回頭想想,我們迅捷的勝利帶來了不真實的成就感,後來少量的軍事覆蓋明顯不足以滿足我們的需要。"由於無法有效提升阿富汗安全狀況,阿富汗重建工作難以取得實質進展。
(一) 建設阿富汗國家安全力量
2002年1月,以推動阿富汗重建為主題的東京會議提出由"主導國家(lead na- tion)"分別負責阿富汗各領域重建的模式。其中,美國主導阿富汗的"安全領域改革",主要任務包括解散和整合地方武裝力量、訓練阿富汗國民軍等。後來美國逐步 接管了本應由德國負責的阿富汗警察訓練。阿富汗國家安全力量主要包括阿富汗國民軍和阿富汗國家警察兩大部分,此外還有情報機構國家安全署和阿富汗地方警察等。
建設一支由阿富汗中央政府統領的國家軍隊,對於結束阿富汗境內軍閥割據狀態、推動重建順利進行至關重要,同時也可以減輕美國的防務壓力。美國在打敗塔利班政權後隨即展開對阿富汗國民軍的培訓和建設。美方對阿富汗國民軍的訓練大致有兩種形式:一是"機構內訓練(training in institutions)",即阿富汗軍人在位於喀布爾 等地的訓練基地和戰爭學院(高級軍官學校)接受射擊、營排戰術、重武器使用等短期訓練;二是"戰場訓練(training on the job)",主要是將美軍與阿富汗軍人編排為嵌入式訓練小組(Embedded Training Team)和行動指導與聯絡小組(Operational Mentoring and Liaison Teams),採取"部隊並肩作戰(unit partnering)"的方式。此外,為促進與阿富汗國民軍的協調,美軍還成立了安全部隊援助組等機制,阿富汗政府則在區和省建立行動協調中心(Operation Coordination Centers)並向該中心派駐代表,使阿富汗國家安全力量能夠更深入地參與美軍的軍事規劃和戰鬥任務。
從實踐看,在訓練和建設阿富汗國民軍方面美國面臨一系列挑戰。第一,阿富汗 軍人的國家觀念和責任感意識比較淡薄,被徵召的阿富汗軍人很多是出於謀求生計而 參軍,他們不願意被派往離家鄉較遠的地區執行任務,逃兵率相當高。第二,由於對兵員的需求量大,無法細緻挑選和甄別,兵員的文盲率較高且背景複雜,不少叛亂分子趁機混入阿富汗國民軍。美軍曾多次試圖對兵員進行恐怖主義、人權、販毒等方面的 背景調查,但都難以落實。此外,還經常發生阿富汗國民軍襲擊美軍、北約聯軍士兵的"內部攻擊"事件,這些襲擊者很多都是叛亂組織成員,塔利班領導人將這種"內部攻擊"看作最有效的打擊戰略。第三,阿富汗國民軍在武器裝備和後勤支援等方面存在較大缺口,美國則擔心武器裝備會最終落入叛亂分子或地方軍閥手中,因此不願給予充分支持。這不僅影響了阿富汗國民軍的戰鬥力,還導致阿富汗政府和軍方人士對美國的普遍不滿。第四,阿富汗軍人在戰場上的表現很不穩定,協同作戰效果較差,美國軍官抱怨阿富汗軍人在戰鬥任務前仍會偷偷吸食毒品。
維護阿富汗民眾的基本安全和社會秩序需要合格的警察力量,阿富汗國家警察力量的建設是安全重建的另一項重要工作。這一任務本來是由德國負責,但德方投入有限且進展緩慢,美國對此感到不滿。從2003年下半年開始,美國逐漸取代德國主導阿富汗警察訓練。美國國務院國際毒品和執法局(International Narcotics and Law En-forcement Afairs Bureau）等機構具體承擔這項任務,它們將阿富汗警察的培訓業務外包給德陽國際(DynCorp)、軍事職業資源公司(MPRI)和黑水公司(Blackwater)等私營安保承包商。然而,這些公司不僅缺乏在阿富汗這類國家從事外籍警察培訓的經驗,而且由於語言、社會文化和宗教習俗等方面的隔閡,來自美國的教官常常言行不端,與阿富汗人之間矛盾迭起。與此同時,圍繞阿富汗警察訓練,美國國防部和國務院之間也出現爭執。國防部多次質疑國務院是否有能力從事這項工作,抱怨阿富汗警察力量建設滯後,認為這支警察隊伍未能在阿富汗的軍事行動中發揮應有作用。從2005年春季開始,美國國防部開始取代國務院主導阿富汗警察訓練。當時分管國際毒品和執法局的助理國務卿羅伯特·查爾斯(Robert Chales)極力反對移交職責,在 他離職後國防部才得以主導阿富汗警察建設。
美國推進阿富汗警察建設的重要目標是增強阿富汗中央政府對安全事務的掌控,削弱地方強人的影響,更有力地配合美軍、北約聯軍和阿富汗國民軍執行戰鬥任務。
但在現實中這一目標卻很難達成。主要原因包括以下三個方面:其一,阿富汗警察隊 伍的整體素質不高,很多人來自軍閥或其他武裝,在招募時缺少背景調查。2006 年2月,阿富汗內政部向美方提出設立"阿富汗國家輔警(National Auxiliary Policy)"項 目,在每個區增加200——400名警力,但美國綜合安全過渡司令部的軍官抱怨稱這個項目最終招來"一群無賴"。其二,在美方看來,在阿富汗警察日益成為一種產業並形成腐敗鏈條:想加入警察隊伍需向當地掌權者行賄,當上警察後這些人就會尋機向民眾索財要物。如何"克服腐敗文化"成為阿富汗警察建設的最大挑戰。其三,阿富汗警察力量的領導層大多是原來的地方強人,他們是美國推進"反恐"和"反叛亂"行動的重要依靠對象,但其中很多人從事非法活動,引起阿富汗民眾的不滿,例如坎大哈省邊境警察負責人阿卜杜勒·拉茲克(AbdulRaziq）。美國原本希望通過阿富汗警察 力量來滿足阿富汗普通民眾的安全需要,但它所依賴的勢力卻恰恰是阿富汗不穩定、不安全的來源。
(二) 省級重建小組
為了推進阿富汗的安全重建,美國在阿富汗創設了省級重建小組這一軍政協作機制,力圖將安全與發展目標、軍事和民事能力緊密結合起來。2003年4月,拉姆斯菲爾德將建立省級重建小組稱為在阿富汗提供安全的"最好辦法"。其前身可追溯到越南戰爭期間美軍推動的"民事行動與革命性發展支持(CivilOperations and Revolu-tionary Development Support)"項目。冷戰結束後,美國在海地等國先後展開武力干預和重建行動,不斷探索如何將發展援助與軍事活動相結合。在阿富汗戰爭之初,美 軍成立了民事—軍事行動綜合小組(Combined Joint Civil Military Operations TaskForce),作為臨時性軍政協調機構。該機制後來演變為地區聯合小組(JointedRegionalTeams),,並將阿富汗的當地力量也納入其中。從2002年開始,美國在阿富汗各省逐步建立省級重建小組並於2003年2月發佈《省級重建小組工作原則手冊》。
各省的省級重建小組在人員配置、資源保障和任務重點等方面並不完全相同。一般來說,每個小組大約有80—120名人員,民事人員和軍事人員的比例約為3∶5。民事人員包括政治顧問、醫療人員、工程師、發展項目專家和翻譯,他們來自美國國務院、國際開發署和農業部等機構。省級重建小組中的軍事人員使用美國國防部"海外人道主義災難和民事援助(Overseas Humanitarian Disaster and Civic Aid)"等項目資金開展援建活動,包括修建學校、挖掘水井、整修醫院等。美國國務院在2004年建立了經濟支持基金(Economic Suppot Fund),使省級重建小組中的民事人員獲得了專門的資金保障。
省級重建小組的主要功能和任務包括:第一,協調駐阿美國政府機構的工作,提升對阿富汗安全和發展援助的效果,為美軍的作戰行動提供良好環境。省級重建小組可幫助美軍指揮官更加及時、準確地瞭解當地情況,派駐的民事官員則注重分析當地的政治、社會和經濟發展問題,包括不同部族之間的關係和它們對叛亂組織的態度。第二,幫助阿富汗中央政府提升權威,增強中央政府的合法性和治理能力,為美軍實施"反叛亂"行動提供必要條件。省級重建小組成員包括阿富汗中央政府（主要是內政部)的派駐代表,美方通過小組為阿政府各部門的工作協調提供平臺,同時也藉此確保阿富汗政府實施的重建項目有助於維護美國利益。省級重建小組協助阿富汗政府在地方層面落實在警察、軍隊等領域的改革,特別是為結束訓練的阿富汗安全力量的本地部署提供支持。此外,省級重建小組還會在總統大選、國民議會選舉等重要政治活動期間提供安全保障,小組成員則擔任選舉觀察員。第三,省級重建小組會協助 解決阿富汗當地的社會矛盾,在不同部族之間發揮調停者的作用,支持當地"舒拉(shura)"的工作,維護社會穩定。
美國試圖通過省級重建小組在阿富汗營造安全穩定的環境,這一機制雖然發揮了 一定的作用,但也存在諸多問題和限制。首先,省級重建小組擁有的資源總體而言非常有限,民事援助的能力尤其欠缺。有學者指出,"國務院和其他政府部門根本派不出充足的行政管理和經濟發展等領域的專業人士去協助軍方,很多工作最終都由軍人承擔"。其次,軍政關係的協調較為困難。美國軍方人員認為,省級重建小組的工作落腳點應是"保護部隊(force protection)"和實現軍事目標,民事官員則不滿省級重建 小組為軍方所主導。"模糊的任務、模糊的角色以及不充足的資源導致在省級重建小組內部出現了民事—軍事之間的高度緊張,在確定任務的優先次序方面尤其如此。"最後,省級重建小組從事的以"贏得人心"為目標的援助行動主要還是為了推進"反恐"和"反叛亂"戰略,這帶來重建援助"軍事化"的問題。有阿富汗學者稱:"阿富汗人對其軍事動機懷有疑慮,他們不會被那些旨在'贏得人心'的物質好處所愚弄。"⑨此外,省級重建小組的行動往往會讓阿富汗普通民眾困惑,搞不清楚軍隊和普通援助組織的區別。⑦"拯救兒童(Save the Children)"、美國國際關懷組織(CARE)等國際非政府組織也對省級重建小組提出了尖銳批評,它們認為後者提供的援助使阿富汗民眾將人道主義援助組織與執行戰鬥任務的軍事組織相混淆,從而給前者的援助活動帶來困難和風險,降低了一般援助組織在阿富汗國內開展行動的安全性。
四、政治重建
在政治重建方面,為了迅速建立集權程度較高的阿富汗中央政府,美國不顧北方聯盟(塔吉克族、烏茲別克族等非普什圖族武裝組成的反塔利班聯合陣線)等的反對,支持在阿富汗實施總統制。然而,這一選擇與阿富汗的政治傳統和文化不相適應。阿富汗歷史上一直未能建立真正的中央集權體制,更不用說西方意義上的民主體制。阿富汗主要有七大族群:普什圖族、塔吉克族、哈扎拉族、烏茲別克族、艾馬克族（Aimaqs)、土庫曼族和俾路支族。阿富汗人政治忠誠的來源主要是族群/部落聯繫和宗教因素,國家層面的身份認知非常淡薄。不同族群、部落、教派之間隔閡嚴重,長年內戰造成了相互仇視和不信任,這些導致在阿富汗推進政治權力的集中和分享極為困難。此外,"喀布爾的現代化精英們和較為保守的鄉村地區民眾之間的難解衝突"則構成了阿富汗的基本政治矛盾。從美國在阿富汗推動的政治重建看,美國政府嚴重低估了阿富汗實現政治轉型和穩定的複雜程度。
（一) 從集權到分權
2001年11月,小布什政府推動聯合國在德國波恩召集會議,邀請阿富汗政治人物和各相關國家代表就阿富汗國家政治體制和政治發展路線協商,開啟"波恩進程"。
在會議上,阿富汗基本政體和臨時政府領導人及關鍵成員的選擇成為各方爭論的焦點。美國認為,在阿富汗實行總統制並建立有力、集權的中央政府有助於儘早結束其國內政治派別林立、紛爭不斷的局面,也有助於提升美國與阿富汗方面的協調效率。然而,對中央集權政府天然抱有反感和疑慮的北方聯盟提出,阿富汗應實行內閣總理制,避免總統專權導致某一族群勢力過強。北方聯盟等力量雖然反對塔利班政權的統 治,但它們也不願接受由普什圖族人主導的中央政府。很大程度上,"波恩進程"造就的阿富汗新政府從一開始就在代表性與正當性方面受到質疑,而普什圖族也認為本族群的利益並沒有在"波恩進程"中得到維護。正如托馬斯·巴菲爾德(Thomas Barf.ield)所言,在波恩會議後建立的"新政府是一個包辦婚姻(arranged marage),而不是自由戀愛(love match)"。
即便如此,小布什政府仍熱衷於宣揚阿富汗民主化的"成功故事"。小布什在2004年1月發表的國情諮文中表示,"阿富汗國民,不分男女,正在建立一個自由的、驕傲的並且與恐怖主義作戰的國家,美國很榮幸成為他們的朋友"。這種樂觀描述顯然與現實不符。實際上,阿富汗新政府的執政基礎較為薄弱。由於權威性不足,中央政府的實際管轄能力較為有限,總統卡爾扎伊還被戲稱為"喀布爾市市長"。在一些西方學者看來,阿富汗新政府不得不依靠"裙帶關係網絡(patronage network)"護持自己的政治地位。斯蒂夫·海斯(Steve Hess）批評稱,卡爾扎伊"利用其總統職位,利用其作為美國等外國援助、武器和現金分配者的地位,利用其作為政府要職任命者的身份,來建立支持其統治的個人裙帶體系"。在這種情況下,美國和阿富汗新政府之 間的政治矛盾越發突出。卡爾扎伊等阿富汗政要多次批評美國和其他西方國家的援助繞過中央政府,無序湧入阿富汗,在阿製造"平行政府（parallel government)"。美國則指責阿富汗政府腐敗。阿富汗民眾卻認為,美國支持的阿富汗政府由貪婪的"喀布爾精英"組成,因此遷怒於美國。可以說,美國既得不到卡爾扎伊政府的好感,也難獲阿富汗普通民眾的支持,這加劇了其推動阿富汗政治重建的困難。
所謂腐敗問題成為美阿雙方的矛盾焦點。2012年美國政府審計辦公室發佈報告稱,在美國國際開發署撥付的援助資金中,每1美元中只有15美分能到達受援者手中,30美分用於非政府組織承擔援助項目的行政管理費,而55美分在涉及阿富汗當地政府的環節中被貪汙或濫用。在美方人士看來,腐敗是阿富汗政府的權力運行依 賴"裙帶關係網絡"的表徵。此外,在強調血緣和族群關係的阿富汗社會,如果一個人成為官員,他被認為有責任利用自己掌握的權力為家族和族群謀取利益,由此腐敗具有文化和規俗屬性。為規避腐敗,美國國務院、國際開發署、國防部等政府機構常繞 開阿富汗中央政府自行實施重建項目,並將大部分重建合同包給地方軍閥和強人。有估計認為,來自美國和其他主要西方國家的外部援助的大約1/3都在阿富汗政府不知情的狀況下流入該國。
這種做法引起卡爾扎伊的強烈不滿,他指責美國此舉導致阿富汗出現"平行政府",嚴重損害了阿富汗中央政府的權威,致使阿富汗民眾對政府的認同度下降。2010—2011年的一項估算顯示,約90%的援助資金不由阿富汗政府分配和管理,而是依靠國際組織或者非政府組織。這制約了阿富汗政府用於國內發展的預算規劃和實施,對政府能力和威信帶來負面影響。阿富汗政府和美國之間的矛盾日趨激烈和公開化。針對美國等西方國家批評2009年阿富汗總統大選存在嚴重舞弊,卡爾扎伊用激烈的言辭公開表示:美國試圖操縱阿富汗的總統大選,在阿富汗建立一個虛弱的政府;美國一直在阿富汗支持自殺式爆炸活動,故意破壞阿富汗政府同塔利班的和談;美國是阿富汗各種問題的根源。對此,有美國分析人士評論道:"卡爾扎伊把攻擊美國變成了一種習慣……從美國和北約的利益來看,當初選擇卡爾扎伊是一個巨大、反常 的失敗。"2014年4月,阿富汗總統大選出現危機,普什圖族候選人阿什拉夫·加尼（Ashraf Ghani)和代表北方聯盟利益的塔吉克族人阿卜杜拉·阿卜杜拉(AbdullahAbdulah)激烈爭鬥。在時任美國國務卿約翰·克里(John Kerry)等人的調解下,雙方 最終同意由加尼擔任總統、阿卜杜拉出任阿富汗政府首席執行官。這一結果表明,美 國不得不接受阿富汗政治勢力間矛盾重重的現實,"波恩進程"試圖確立的總統制最終演化為一種普什圖族和其他族群的分權體制.
(二) 地方治理
2001年"9·11"事件發生前,阿富汗經歷了20多年的內戰。內戰中,阿富汗出現了很多擁兵自重的軍閥,它們多與地方強人、非法經濟組織等連為一體,形成政治共生關係,徵收稅賦並控制貿易通道,長年維持一種事實上的地方自治。阿富汗能否建立有效的政治治理體系並實現穩定發展,其關鍵不是在中央而是在地方層面;不是在城市而是在鄉村地區。托馬斯·巴菲爾德指出:在2001年,美國擔心如果沒有一個強大的中央政府,阿富汗就會解體;但是到了2011年,又開始擔心一個運轉不良的中央政府同樣會導致解體。美國逐步認識到阿富汗的政治權力需要一定程度的"去集中化",地方尤其是鄉村層面的治理應是重中之重。然而,在改善地區治理方面,美國既缺乏足夠的政治意願,也缺乏相應的資源、能力和槓桿。
小布什政府發動阿富汗戰爭後,雖然聲稱要在阿富汗建立民主體制,但是國防部、中央情報局等部門一直依靠阿富汗的軍閥勢力打擊"基地"組織和塔利班,大肆收買 和扶持,縱容它們涉足毒品販運等非法經濟。美國政府審計署發佈的報告曾做出如下評判:"根據美國國務院、聯合國、'人權觀察'組織和其他國際專家的看法,軍閥私人 武裝的犯罪行徑持續破壞該國的穩定並阻礙重建,軍閥們繁榮了靠走私武器、毒品和其他貨物支撐的非法經濟…·…·美國在針對塔利班的'反叛亂'行動中持續利用軍閥武裝,這種做法使當地情勢進一步複雜化。"由於全面聚焦打擊恐怖主義組織和塔利班這一目標,從2002年到2005年,小布什政府忽視了改善阿富汗地方治理這一問題,阿 富汗政治重建的寶貴時機被浪費。地方掌權者擁有了使舊的"遊戲規則"適應新情勢 的時間、空間和資源,"地方治理問題的解決較之以往變得複雜困難得多"。此外,很多與軍閥和地方強人關係密切的人士當選阿富汗國民議會和各省區議會的議員,這意味著前者可以通過他們的代理人滲透進新的政治體系。
之後,為挽救在阿富汗的"國家建設",美國開始在改善地方治理方面做出努力。在小布什政府支持下,2007年阿富汗地方治理獨立公署（Afghan Independent Directorate for Local Covemance)成立,小布什政府希望該機構能夠促進阿富汗中央政府與地方政府、非政府機構的合作,這表明美國開始接受一種"非集權化的"政權建設模式。然而,這未能扭轉阿富汗地方治理狀況的惡化。2009年,駐阿富汗美軍最高指揮官斯坦利·麥克里斯特爾(Stanley MCChrystal)在其評估報告中描繪了軍閥和地方強人掌控權力的現象:"一些地方和地區的權力捐客在這場戰爭的初期是盟友,而現在則專注於控制各自區域。他們中的很多人是阿富汗政府的現任和前任官員,他們的經濟獨立性和忠誠的武裝支持者使其擁有自主權,這進一步阻礙了建設一個統一的阿富汗政權的努力。在絕大部分情況下,他們的利益既不與阿富汗民眾一致,也不與阿富汗政府一致,這導致了叛亂組織可以藉機利用的衝突。"在奧巴馬政府時期,美國重點支持了由地方治理獨立公署在2010年年初發起的"區級服務項目(Distrct Delivery Pro-gram)"。該項目覆蓋了赫爾曼德河谷地、坎大哈、喀布爾、赫拉特、巴格蘭—昆都士走廊等地的80多個重點區,從財政和人力資源等方面幫助這些區提升施政能力,增進它們與阿富汗中央政府相關部門的關係。但是該項目的實際進展十分緩慢,後來不了了之。對於美國推動的地方治理項目為何成效不彰,斯蒂芬·比德爾(Stephen Biddle）認為原因在於美國政府低估了地方治理的政治複雜性,將改善地方治理錯誤地當作一個"非政治"過程。實際上治理問題與政治利益相關,不僅是能力問題。"沒有被很好監督的'能力建設'經常會使問題變得更糟,因為它給裙帶網絡提供了資金和資源來獎 勵它們的盟友、懲罰它們的對手,並讓裙帶網絡變本加厲地從民眾那裡榨取資源。"阿富汗的政治重建面臨的另一重大難題是如何處理與塔利班的關係。塔利班雖然失去政權,但它仍然是美國在阿富汗的主要對手,在地方上具有強大的政治影響力。小布什政府高層和駐阿美軍指揮官將塔利班和"基地"組織視為同類,但實際上兩者存在實質差異,對此美方缺乏足夠認識。應當看到,塔利班給美國和阿富汗政府帶 來的不僅是安全威脅,還在治理方面與後者展開了有力競爭。塔利班深知鄉村地區在政治上的重要性,相較於駐阿美軍,其對"當地文化、語言和部落結構的全面瞭解"成為重大優勢。2005年,阿富汗情報機構負責人、國家安全署署長阿姆魯拉·薩利赫（Amrulh Saleh）牽頭撰寫的報告《阿富汗叛亂分子和恐怖分子的戰略》指出,不安全導致阿富汗地方民眾對阿富汗政府的支持度下降,塔利班則藉此在省、區建立"地下政府",包括設立各類行政機構和法庭,取代合法的政府機構。塔利班不僅在多個地方創設了巡回法庭,幫助民眾處理土地等方面的複雜矛盾,還有條件地允許女性接受教育,並同意相關組織在其控制地區實施發展援助項目。
直到奧巴馬執政後,美國才開始認真考慮改變對塔利班的策略,將塔利班與"基 地"組織區別對待,將塔利班中的"死硬派"和"溫和派"區別對待。在阿富汗和巴基斯 坦事務特使霍爾布魯克的大力推動下,美國高層開始重新認識塔利班。2009年3月,奧巴馬首次公開表示美國願意考慮同溫和的塔利班領導人會談。在美國直接推動下,聯合國安理會在制裁名單上將塔利班和"基地"組織分開處理。為體現區別對待 的方針,美國只將"哈卡尼網絡(Haqgani Network)"而非塔利班列入外國恐怖主義組織名單。奧巴馬政府提出與塔利班的和談必須滿足三個前提條件,即切斷與"基地"組織聯繫、停止暴力活動和承認阿富汗憲法。但實際上,2011年後美國逐步放鬆甚至放棄了與塔利班對話的先決條件。即便如此,美國與塔利班之間的談判也很不順利,主要原因是美國政府過早宣佈"撤軍"時間,加之美國與阿富汗政府的矛盾日趨深化,這削弱了塔利班的談判意願。美國戰略界人士普遍認為,奧巴馬政府在宣佈"撤軍"時間表的同時向塔利班伸出橄欖枝,這一快速而劇烈的政策轉向對阿富汗國內政治轉型帶來負面影響,◎不僅引起卡爾扎伊政府的不滿,也讓北方聯盟以及其他反塔利班力量擔心。在這種情況下,阿富汗地方"武裝自保"的趨勢增強,地方治理改革陷入更大困局。
五、經濟重建
穩定的政權需要以穩定的經濟為基礎,經濟重建對於美國在阿富汗的"國家建設"至關重要。羅伯特·羅特伯格(Robert Rotberg)等人認為,"財政和汲取能力(fiscal and extractive capacity)"是建立成功治理體制的關鍵。簡言之,所謂財政能力,就是管理和用好國家發展的財政資金,以適當方式向民眾分配經濟發展的收益;所 謂汲取能力,就是擁有建立經濟基礎設施(economic infrastructure）、促進內生性發展的能力。顯然,美國在阿富汗的經濟重建未能使阿富汗政府獲得這些能力,阿富汗經濟疲弱、極端貧困等問題十分突出。
由於匆忙發動阿富汗戰爭,小布什政府對於如何在推翻塔利班政權後儘快恢復阿富汗國內經濟秩序並沒有制定明確規劃,它將協調阿富汗經濟重建的任務基本上推給了聯合國。相比用於阿富汗戰爭的支出,美國在經濟重建方面的投入相當有限。此外,來自美國等西方國家的援助存在"重承諾、輕兌現"的問題。根據阿富汗政府財政部的統計,2002—2011年捐助國最終兌現的援助資金佔承諾金額的比例不到40%。其中,美國是阿富汗重建的最大援助國,約1/3的援助資金來自美國。但是美國方面承諾提供的援助是228億美元,實際兌現的僅有約50億美元。在兌現的援助資金中,阿富汗中央政府得到的比例較低,2002—2008年阿富汗政府只收到了捐助國全部兌現的援助資金的20%。此外,阿富汗政府在使用重建援助資金上還面臨美國的不少限制。
美國向阿富汗提供經濟援助的主要法律依據是2002年12月通過的《阿富汗自由支持法案》,該法案提出要在2003—2006財年給予阿富汗37億美元的民事援助。其中,每年撥款4.25億美元用於滿足人道主義需求和促進發展,每年1500萬美元用於反毒品行動等。
尤其是,美國國會對於向阿富汗劃撥援助資金設置了很多"門檻",比如需要阿富汗政府 在維護婦女權利和發展人權事業、反腐、舉行公正自由選舉等方面達到一定標準。美國主要是通過經濟支持基金(Economic Suppot Fund)和阿富汗基礎設施基金（Afghanistan Infrastructure Fund)等渠道向阿富汗輸入援建資金。美國國際開發署是援建資金的主要使用方,美國國防部也主導了很多援建資金的使用,成立了相關項目 推進機構,包括阿富汗基礎設施基金以及"商業和穩定行動小組(Task Force for Busi-ness and Stability Operations）等。美國援建阿富汗的另一個重要渠道是國際組織,其中世界銀行和亞洲開發銀行是主要合作機構。2002年5月,世界銀行時隔20年後重新在阿富汗設立辦公室,並於2003年建立阿富汗重建信託基金(Afghanistan Recon-struction Trust Fund)。在美國的支持下,亞洲開發銀行在阿富汗的公路、鐵路、電網等基礎設施建設方面發揮了重要作用。美國對阿富汗的經濟重建援助主要有兩種方式:一是針對阿富汗政府機構和國有企業;二是針對項目本身。比如,美國通過阿富汗重 建信託基金對阿富汗政府運作的國家團結項目（National SolidarityProgram)提供支持,該項目主要目標是促進阿富汗的地方發展,幫助2萬多個村鎮建設由當地社區發展理事會(Commumiy Development Council)確定的優先發展項目,每個項目可得到最高6萬美元的資助。美國為該項目的實施提供了超過90%的資金。
然而,阿富汗經濟重建的成效十分有限,各級政府吸納稅賦資源、滿足民眾經濟需求、促進本國內生性發展的能力非常疲弱。美國的若干失誤是導致這一結果的重要因素。第一,為了服務"反恐"等軍事目標,美國重視"快速效果項目(quick-impact po-jects)"而忽視阿富汗的長期發展需要,重視城市而忽視鄉村。農業是阿富汗經濟可持續發展的重要基礎,但是美國對阿富汗農業發展的支持嚴重不足,未能向阿富汗鄉村地區提供充足的發展援助。2001—2011年,國際援助資金中只有約4億—5億美元進人農業領域,而來自美國的援助資金中投入阿富汗農業發展的不到總額的5%,66%的資金流向軍事安全和道路建設等領域。在阿富汗東北部的巴達赫尚省,其83萬人 口中絕大部分要靠農業謀生,但在2009年該省用於農業、灌溉和畜牧業的預算僅有4萬美元,大致相當於在喀布爾的外國顧問1—2個月的工資。此外,巴米揚省等戰亂較少的省份受到忽視,來自美國等國的援助的80%多都流人了赫爾曼德省及其他南部和東部省份,以為美軍和北約聯軍在這些地區展開軍事行動提供支持。在這種情況下,阿富汗經濟成為典型的"駐軍經濟",經濟增長嚴重依靠美軍等外國軍隊的在阿活動。美國對阿富汗的經濟援助大多流向與軍事活動關係緊密的地區,這類援助的首要目的不是促進阿富汗的發展,而是著眼於使美軍的軍事行動更加便利,這導致阿富汗民眾的強烈不滿。此外,由於美軍和北約聯軍經常參與一些基礎設施重建項目,這些項目更容易成為叛亂分子的襲擾目標。安全環境的惡化使經濟重建更加難以展開。一種"雙重寄生體制"。一方面,國際援助的大量湧入使阿富汗淪為"寄生國家";另一方面,,重建資金又以美國企業和援助組織承包美國政府項目的方式迴流到美國,美國的相關機構也成為"寄生者"。很多阿富汗人抱怨,美國給予的不過是一種看不見、摸不著的"幻影援助(phantom aid)"。根據非政府組織"援助行動(Action Aid)"的統計,83%的美國對阿富汗援助成為"幻影援助",這些援助資金要麼迴流美國,要麼被 無效使用,無法給阿富汗民眾帶來好處。美國國際開發署等政府機構與很多美國承包商直接簽訂合同。這些承包商多在華盛頓設立總部,通過公關活動爭取美國政府的援建合同,它們被認為是"華盛頓大盜(Beltway Bandits)"。美國國會議員則通過幫助這些承包商拿到政府合同來換取後者在競選獻金等方面的支持,"那些有關獲取合同與政治獻金之間聯繫的證據表明,合同並不完全是通過競爭得到的"。大量美國援助資金被花費在支付美國國內的各類顧問和在阿富汗工作的外國人的薪水,也包括向其他公司分包合同、僱用私人安保人員、在當地租住豪華住宅等。這些做法大幅增加了經濟重建項目的成本。邁克爾·霍根(Michael Hogan）等人認為,這實際上是一種"政府支持的公司犯罪"和"更高層面的不道德行為"。
第三,美國在應對阿富汗的毒品經濟問題方面缺乏有效舉措。由於自然條件惡劣、常年戰亂等因素,製毒、販毒成為很多阿富汗民眾的謀生之道,毒品經濟與其他經濟形成共生關係。卡爾扎伊將毒品問題視為自1979年蘇聯入侵阿富汗以來比恐怖主義危害更大的"癌症"。由於美國對阿富汗毒品經濟的"病理"缺乏深人瞭解,從小布什時期以"剷除罌粟種植"為重點到奧巴馬時期強調"替代種植",其反毒品政策要麼急功近利,要麼不切實際。阿富汗戰爭爆發後,小布什政府不願向阿富汗派出大量部隊,美國執行"反恐"任務時不得不依賴阿富汗的當地軍閥和地方強人,這些人恰恰將毒品生產和販運視為基本財源和實力保障。2004年,小布什政府開始重視阿富汗 的毒品問題,但將這一問題的惡化歸咎於英國(其是負責應對毒品經濟問題的"主導 國家")和卡爾扎伊政府未能大力剷除罌粟種植。美國強壓卡爾扎伊政府實施剷除罌 粟種植的政策引發政治動盪。很多阿富汗民眾因此失去生計,成為失地農民或種植罌粟的佃戶,不少人不堪忍受困境,逃往阿富汗和巴基斯坦邊境地區並加入叛亂組織。
奧巴馬政府提出"優良表現者倡議(Cod Performers Initiative)",承諾向那些成功減少罌粟種植的省提供資金獎勵,試圖通過推動替代種植幫助阿富汗農民逐步擺脫對毒品經濟的依賴。然而,替代種植需要促進農業發展的配套政策,如興建或改善灌溉系統等基礎設施、提供化肥和良種、幫助農民尋找國內外市場、發展農村金融等。美國在這些方面缺乏投入,替代種植自然難以開展。根據阿富汗政府統計,2011年大約有 19.15萬戶農民以種植罌粟為主要生活來源。在接受調查的村莊中,僅有30%的農戶在上一年得到種子、化肥和灌溉方面的援助,大部分家庭選擇複種罌粟。隨著美國宣佈逐步從阿富汗撤軍,阿富汗的毒品經濟問題更加嚴峻。聯合國毒品與犯罪問題辦公室的調查結果顯示,2013年阿富汗的罌粟種植面積達到20.9萬公頃,較2012年上漲36%,創歷史新高。全年鴉片產量為5500噸,較上一年增長49%。
第四,美國提出的"新絲綢之路"計劃效果不彰,在阿富汗難以形成內生髮展動力。
在毒品經濟等問題應對不力的情況下,美國尋求為阿富汗的經濟重建增添外部動力。2011年9月,時任國務卿希拉里·克林頓提出"新絲綢之路"計劃,旨在利用阿富汗的地 理區位優勢,將阿富汗建設成地區貿易和運輸樞紐,藉此推動中亞和南亞的經濟一體化。○
美國本希望通過"新絲綢之路"計劃為阿富汗發展提供動力,但在地緣經濟方面高估了中亞地區與阿富汗的一體性,也未給予投入。此外,美國雖然支持連接土庫曼斯坦、阿富汗、巴基斯坦和印度的天然氣管道項目,但卻對伊朗、巴基斯坦、印度三國間的天然氣管道項目橫加阻撓。美國通過民用核能合作向印度施壓使其退出,之後又要求巴 基斯坦放棄該項目。這種針對地區經濟一體化的"雙重標準"引起相關國家的不滿。
與此同時,推進"新絲綢之路"計劃還缺少阿富汗的內部動力。"新絲綢之路"計劃給阿富汗帶來的預期經濟收益更多是給了喀布爾等大城市,廣大鄉村地區難以受益。再者,美國還試圖將"新絲綢之路"計劃作為地緣政治工具。正如艾麗卡·馬萊特(EnicaMarat)所言,"'新絲綢之路'計劃毫無必要地將典型的貿易政策'地緣政治化'了,該政策有意將俄羅斯、中國和伊朗排除在外"。"新絲綢之路"構想的提出者弗雷德里 克·斯塔爾(Frederick Star)指出,這一構想之所以在2011年前後得到美國政府的重視,主要是因為其希望在美國撤軍的背景下向國際社會分擔阿富汗重建的責任。然而,美國國務院將這一經濟構想進行了不必要的政治化,過度警惕甚至是排斥俄羅斯、中國和伊朗等地區國家的參與。從實踐看,"新絲綢之路"計劃缺乏實質進展,阿富汗經濟難以從該計劃真正獲得收益。凱瑟琳·科林斯（Kathleen Colins)總結道:"華盛頓提出'新絲綢之路'計劃,幫助阿富汗擺脫貧困,並給該地區帶來穩定。這個想法很有吸引力,但卻是個白日夢。"
六、結論
2001—2014年,在美國等國支持下,阿富汗重建在政治、經濟、社會發展方面取得一定進展,但阿富汗的"國家能力(state capacity)"——基礎設施建設能力、經濟轉化能力、分配能力、與外部行為體協調關係的能力——仍然相當低下。阿富汗並沒有成為小布什政府試圖建立的自由民主國家,而曾被美國趕出喀布爾的塔利班很可能重新掌權。米爾斯海默認為,美國在阿富汗的經歷再次證明了美國對小國的干預經常遭遇失敗:"儘管美國軍隊做出了巨大努力,並且在重建方面投人了比第二次世界大戰後馬歇爾計劃對歐洲承諾的更多資金,但美國在阿富汗註定會失敗。"本研究認為,美國在阿富汗展開的"國家建設"缺乏切實可行的目標以及連貫明確的戰略,很多政 策相互矛盾,資源投入嚴重不足,在政策實施方面也是問題百出。正如賈維德·阿赫邁德(Javid Ahmad)所言,美國在推翻阿富汗塔利班政權上的勝利不過是一種"災難性成功","阿富汗版本的美國夢"是難以持續的。
考察美國在阿富汗"國家建設"的失敗,可以得出三點認識:首先,不應高估美國外交的戰略規劃能力,美國對其干預的國家嚴重缺乏瞭解。從"輕腳印"到"加大投入"再到"快速撤軍",這種大起大落的政策變化表明,美國在阿富汗問題上並沒有一套深思熟慮的、連貫明確的戰略設計。2003年發動的伊拉克戰爭和小布什政府對大中東地區實施民主改造的"自由議程"使得美國在阿富汗的"國家建設"進一步陷入"漂流"。美國雖然能在阿富汗戰爭初期取得軍事勝利,但缺乏有效應對阿富汗問題的政治戰略,尤其是犯下了不加區分地打擊塔利班和"基地"組織的錯誤。在很大程度上,這源於美國決策層和政策執行層對阿富汗尤其是其"權力結構、風俗習慣和精神狀態"知之甚少。正如米拉夫·米沙利—拉姆(Meirav Mishali-Ram)所言,美國"與其干預的國家的民眾之間缺乏文化親和力,對於當地人的心態和環境也沒有足夠的理解"。作為在阿富汗推動"國家建設"的親歷者,達夫·扎克希姆(DovZakheim)在反思時也指出:"只要美國人忽視了對'當地人'的真正關注,只要他們不去了解周圍那些當地人的文化、生活方式和價值觀,更不用說語言,美國就永遠不可能在非西方環境中實現它的政策目標。"當然,造成這一狀況的根本原因在於美國缺乏對阿富汗主權的真正尊重及其對阿富汗民眾利益的漠視。美國在阿富汗追求的主要是自身的安全利益,在大多數阿富汗人的眼中美國是不受歡迎的"外部力量"甚至是"侵略者"。
其次,美國在海外的"國家建設"受到美國國內政治因素的深刻影響。由於克林頓政府在科索沃等地的"國家建設"在國內引起不滿,所以小布什政府從一開始就對在阿富汗的"國家建設"展現出不情願的態度。然而,為贏取美國民眾對阿富汗戰爭的支持,小布什和康多莉扎·賴斯（Condoleeza Rice)等人又不斷宣揚所謂阿富汗的"精彩的成功故事",付出的代價則是失去了在阿富汗主要戰鬥任務結束後展開重建的"黃金時機"。在奧巴馬執政時期,阿富汗政策成為"奧巴馬小圈子(Obamians)"和國防部、國務院等多方角力的競技場,白宮與軍方領導人的矛盾不斷深化,連阿富汗和巴基斯坦事務特使霍爾布魯克也不被白宮信任,正所謂"比起實施對的政策,白宮對把霍爾布魯克搞下臺更感興趣"。這種權力博弈對美國的阿富汗政策影響很大,導致奧巴馬政府頻繁撤換駐阿美軍指揮官,並在宣佈"增兵"的同時也公佈"撤軍"時間表。這雖然在對阿策略上是不明智的,但卻符合樹立白宮權威、獲得國內選民政治支持的需要,而奧巴馬早在2009年就意識到美國民眾對阿富汗戰爭和重建的支持不會持續太久。此外,雖然美國在阿富汗的"國家建設"是不情願的,但也不乏將自身的利益訴求和政治理念強加給阿富汗的想法。比如在婦女問題等政策領域,美國的做法脫離阿富汗實際,違背阿富汗社會和文化習俗,更多是為了回應國內要求。這種"被強加的自由主義價值觀"和"西方文化侵略"引發阿富汗民眾的不滿。
最後,美國在阿富汗的"國家建設"面臨人員、資源和機制方面的嚴重不足,"能力 赤字"是美國"自由主義霸權"戰略難以為繼的重要因素。雖然美國自第二次世界大 戰以來進行了很多次"國家建設"行動,但美國缺乏"制度性學習"的能力,每一次似乎都要重新來過,無法從之前的失誤中吸取教訓。在推動阿富汗的"國家建設"方面,美國既面臨資源投入難以持續、軍政協調不暢、民事機構合作不力等老問題,也須面對在一個伊斯蘭國家以及分裂的族群和社會環境下開展重建行動的新難題。在這一過程中,美國高級軍政官員調動過於頻繁、外交人員任期過短和"避險"心態嚴重、民事援助人員不足、涉阿富汗情報工作不力、重建項目急功近利且缺乏監督等問題充分暴露。
無疑,"國家建設"作為大規模的"社會工程"是一項極為複雜的任務,其核心挑戰在於應對"安全與發展相互聯繫"問題。它在理論上要求美國能夠綜合、平衡地使用外交、軍事和發展等政策手段,建立一種切實有效的"全政府(whole-of-govemment)"行動框架,但美國在阿富汗的實踐證明要想真正實現這一目標相當困難。
總之,"國家建設"必定是一個政治過程,而不僅僅是機制性、技術性或能力方面的問題。根本而言,美國從自身利益出發、以自身意願和偏好重塑阿富汗的"國家建設"缺乏道義基礎,難以獲得阿富汗民眾的真正支持,與阿富汗政府倡導的"阿人主導、阿人所有"的和解進程存在諸多衝突,彰顯了美國權力的傲慢及其"自由主義霸權"戰略的深刻困境。美國在阿富汗的"國家建設"曾被寄予希望,拉里·古德森（Larry Coodson）在2003年時提出:"如果美國能夠在阿富汗堅持下來··…阿富汗可以提供一種'示範效應',以表明伊斯蘭國家中即便是那些擁有極端不利條件的國家也可以實現良好的治理、經濟發展以及與西方建立友好關係。"然而從現實來看,美國在阿富汗的"國家建設"陷入失敗,更不用說發揮什麼"示範效應"。正如阿米泰·埃齊奧尼(Amitai Ezioni)所言,由外部力量推動的"國家建設"雖然耗費甚巨,但基本上都不會取得成功。近年來美國政府應對利比亞、敘利亞危機的做法表明,美國實 施海外干預的衝動已經顯著降低,不願重蹈在阿富汗和伊拉克的覆轍,再度揹負"國家建設"的沉重負擔。（註釋略）■
