農村治理現代化進程中的農民問題
黨的十九屆四中全會，吹響了全面推進國家治理體系和治理能力現代化的時代號角，也為廣“大農村社會的良序善治和億萬農民群眾的幸福安康描繪出了更加絢麗的發展願景。如何結合本地區農村的具體實際，貫徹落實好黨中央的戰略部署，開創出“中國之治”新境界，這是擺在我們面前的緊迫任務。
回顧歷史，我國農村社會治理實踐曾經呈現出兩個極端。
以1949年中華人民共和國成立為時間節點，農村社會治理走的是一條“集體主義”的路徑。基本特徵和主要內涵就是生產資料集體所有，農業勞動集體合作，公共服務集體維繫，村務管理集體執行，鄉村社會的公共性十分突出。
這一生存形態的“橫空出世”，很大程度上依靠的是組織化的嵌入與粘連。國家權力則通過極其嚴密的黨的基層組織和政權基層組織建設，不斷加大和強化對農村各種社會事務的微觀管理力度。到1958年，隨著人民公社化運動的完成，兩千多年來的小農經濟、宗法制度、鄉紳勢力等傳統要素皆被瓦解冰消、蕩然無存。
“一盤散沙”式的農民群眾被高度組織起來之後，農村成為“政社合一”的農民家園。由於集體主義的體制機制作用，輔之對農民興公滅私思想的教育與灌輸，國家的意志可以瞬間傳導到廣大農村社會的任何角落，並立馬產生出綱舉目張、令行禁止的客觀效果。
當然，“集體主義”的治理模式也存在不少弊端，如“大一統”的行為標準、“大呼隆”的生產辦法、“大鍋飯”的分配方式，加之跨行政區劃“一平二調”的任意性，讓農民幾乎沒有勞動剩餘，使農業農村嚴重缺乏生機活力，併為中國“三農"問題的發酵起到了催化作用。
1978年是第二個時間節點。這年冬天，安徽小崗村人冒著犯法坐牢的風險實施“分田單幹”改革。由於“交足國家的，留足集體的，剩下都是自己的”的辦法給貧窮農民以溫飽的希望，能夠調動和發揮生產積極性，因而得到決策層的支持。
“農戶主義”的基本特徵和主要內涵是以農戶家庭為權益中心，分割成一個個相互封閉孤立的最小化社會單元。這種體制機制崇尚單打獨鬥，不好團結合作，致國家觀念漸行漸遠，集體經濟淡出江湖極端利已主義與自由任性之風甚囂塵上，誰也不靠誰和誰也奈何不了誰的人際關係成為農村社會結構中的普遍現象。
我們不能否認改革開放在農業繁榮、農民富裕、農村進步方面所取得的巨大成就，但也必須清醒地看到城鄉發展不平衡與農村發展不充分等突出問題。特別是在工業化城鎮化、市場化浪潮的猛烈衝擊下，農業兼業化、農民老齡化、農村空心化現象日趨明顯，集體經濟力量長期缺失，村莊的利益共同體和公共性正在迅速地分化瓦解之中。此種狀態之下，繼續走“農戶主義”的路徑恐怕很難實現農村社會治理體系與治理能力現代化。
以家庭為權益中心的“農戶主義”儘管符合當前農業生產活動的內在要求，也適宜中國人多地少的具體國情，但它確實是一種地地道道的小農經濟形態。這種農業生產方式和增長模式的致命缺陷在於極大地遷就了農民“宜分不宜合”的落後習性，不屑於社會分工與經濟合作，輕蔑於技術進步與改革創新，執迷於封閉式、內卷化環境下的“萬事不求人”。這就是中國農民幾千年來之所以總不能有效組織起來，依靠團結的力量來突破傳統的羈絆和積極推動社會前進的根本原因。毛澤東同志在1943年就曾經說過，中國農村“幾千年來都是個體經濟，一家一戶就是一個生產單位，這種分散的個體生產，就是封建統治的經濟基礎，而使農民自己陷於永遠的窮苦。克服這種狀況的唯一辦法，就是逐漸地集體化。”
作為改革開放總設計師的鄧小平應該看到了這一點，否則就不會有他後來的“兩次飛躍”之說。其實，為了防止農村社會出現亂象，早在“分田到戶”初期，決策層就有了“村民自治”的制度安排。希望通過貫徹落實村民自治的有關法律與體制機制，既避免“集體主義”的死灰復燃，又防止“農戶主義”的放任自流，以追求農村社會治理體系與治理能力的現代化。
嚴格地講，村民自治制度在理論與邏輯上具有可行性，但30多年來的社會實踐結果不容樂觀，特別是通過個別事件暴露出來的功能缺陷，充分證明了村民自治在制度設計和運行環境這兩大層面上都存在很大問題亟待得到破解。
按照《中華人民共和國村民委員會組織法》規定，上級政府與村委會之間本該是一種指 導而非領導關係，但長期以來，絕大多數行政村集體經濟空洞化，很難為村民辦好事實事，只能“等、靠、要”上級政府支持以維持基本的運轉秩序，村委會的執行力戰鬥力以及在農民群眾心目中的向心力凝聚力便必然很弱。經濟能力的缺失，讓村委會不得不在獨立自治與忍受服從之間作痛苦的抉擇。當村莊的公共財物和運轉費用均由上級政府操控甚至連“村官”都成了靠領政府工資的專職化幹部，村民自治制度的滾滾“車輪”還能在原來的軌道上穩定前行嗎?
此外，絕大多數青壯勞力經濟能人、政治精英等農村社會治理要素在工業化、城鎮化的虹吸效應下幾乎流失殆盡。即使那些留守農民，因自身綜合素質的侷限，參與社會治理的積極性、主動性也越來越衰弱。可以說，當前農村基層治理之中，主體缺位制度乏善、財路阻塞、執行無力、幹部無私奉獻者寡、群眾麻木不仁者眾等現象十分普遍。同時，在一個熟人社會的場域裡，如何避免宗族房頭與黑惡勢力的干擾破壞，讓民主選舉能夠真正尋找到德性好、能力強、善於引領農民群眾當家作主的優秀“村官”，亦為30多年來村民自治制度始終沒有很好解決的難題。
進入21世紀以來，決策層逐漸發現“三農”形勢的嚴重性，開始以強化基層黨組織建設為抓手，以各種財政支農項目為契機，以派駐縣鄉幹部進村人戶為形式，不斷加大對農村社會治理的支持力度。很多地方還將原來只拿誤工補貼的村幹部變成了“五加二、白加黑”式的專職化“村官”，大幅度地提升他們的經濟待遇和政治責任，殷切期待黨支部和村委會在脫貧攻堅、鄉村振興和社會治理等各項工作中充分發揮“戰鬥堡壘”的功能作用。
實事求是地講，這種做法很大程度上就是國家權力向農村社會的迴歸。
政府具有強大的行政動員能力和資源配置能力，而且圍繞“為人民服務”的理念早已養成對各種社會事務自操自辦、大包大攬的行為習慣。過去，這種模式被總結為國家強化農村社會治理和提升治理績效的“制勝法寶”。如今“農戶主義”的蔓延滲透不僅會摧毀村莊的公共性，使之原子化和碎片化，還將有可能撕裂整個農村社會的文化紐帶和價值觀。因此，無論是實施脫貧攻堅和鄉村振興戰略，還是推進治理體系與治理能力現代化，很多人都強烈要求國家權力重新上山下鄉，再振往日“政府一聲吼，群眾跟著走”之磅礴雄風。
但是，畢竟時代不同了。國家權力的強勢迴歸，並沒有真正改變大多數“村兩委”在農民群眾中向心力凝聚力、戰鬥力越來越弱的局面。用村幹部自己的話講，就是“老辦法不能用、新辦法不會用、硬辦法不敢用、軟辦法不頂用”。有些農村甚至到了“講話群眾不聽，許諾群眾不信，指揮群眾不動”的危險地步。
為什麼大部分“村兩委”在基層治理過程中“肩不能挑、背不能扛”，難以充分發揮戰鬥堡壘作用?關鍵的“病灶”有3個：一是農村集體土地所有制的名存實亡；二是農村社會組織結構的坍塌瓦解；三是村社集體經濟力量的長期缺失。
生產力決定生產關係，生產關係反作用於生產力。在當前農村社會治理實踐中，最主要的矛盾或者說最大的攔路虎就是農民群體的“一盤散沙”。這個根本缺陷得不到徹底修補，放任“農戶主義”攻城掠地、大行其道的話，無論國家出臺什麼惠農強農富農政策，都會在“最後一公里”那兒扭曲變形甚至南轅北轍。以“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”為總要求的新型治理格局便永遠只能是水中月、鏡中花。
我認為，貫徹落實黨的十九屆四中全會精神，推進農村社會治理體系與治理能力現代化，關鍵在於要選擇好實踐路徑。即使是國家權力的重新下鄉，也千萬不能再重蹈計劃經濟時期的覆轍，由政府對農村各種社會事務不分鉅細地實施直接管理，而應該在健全完善村民自治制度的基礎上，牢固確立“村兩委”和廣大農民群眾在社會治理中的主體地位，充分發揮他們的積極性和創造性。
各級地方黨委、政府當前最緊迫和最核心的工作，我認為是做好以下三件事。
第一，徹底扭轉農村土地集體所有制日趨虛化的局面。當家庭聯產承包責任制被政策反覆重申“長期不變”，並且國家大力支持農戶承包土地的所有權、承包權、使用權“三權分立”之後，合法產生的村委會作為村級集體組織的法定代表和集體土地的發包方，對農戶承包土地的管理約束力越來越弱。土地集體所有權的日趨虛化，是“村兩委”權威性和凝聚力不斷下降的根本緣由之一。因此，要從法律和政策層面旗幟鮮明地確立村委會代表村社集體組織對“三塊地”的所有權，特別是清晰所有權、承包權、使用權之間的利益規則與責任邊界。允許村委會在村民自治的法律框架下實行“增人增地、減人減地”政策，讓村委會有權按照規定程序隨本村人地關係的實際變化及時作出合理調整，使土地集體所有制真正成為村委會組織群眾發展生產凝聚人心、維繫權威、履行管理職責、展現村社公共性的重要手段。
第二，支持和鼓勵市場經濟條件下重新探索集體化的道路。如今的分田單幹看似“覆水難收”狀態，但各地普遍存在的“分”有餘而“統”不足，甚至只有“分”而沒有“統”的弊端卻已充分顯現出陳舊性與落後性。從宏觀上看，農業現代化的發展與廣大農民群眾對美好幸福生活的追求，越來越強烈地要求調整生產關係。農民群眾歷來就是政治塑造的對象，他們需要先進文化與創新思潮的引領，才能從自發走向自覺，去努力改變自已的命運，從而推動歷史的進步。因此，國家應該大力宣傳那些市場經濟條件下集體化的典型案例，不斷灌輸集體主義思想意識，在強勁的“集結號”聲中，讓大家擰成一根繩，攢成一股勁，心往一處想、汗往一處流，戰天鬥地搞生產、昂首闊步闖市場。
第三，堅定不移地發展壯大村社集體經濟力量。要把農民重新組織起來，有效推進治理體系與治理能力現代化，村集體組織必須擁有一定的經濟實力，能夠為農民群眾辦好事辦實事。否則，“村兩委”的凝聚力、戰鬥力和權威性就無從談起。發展壯大集體經濟可以從3個方面探索。一 是由國家建立專門的土地回收基金，以合理的價格將那些已經離開農村和不願種田的農民的承包地進行有償回收，並以股權的形式由村級集體組織經營管理，待經濟發展到一定程度時再由集體經濟組織回購。二是支持鼓勵以自然村為單位創建經濟合作組織，採取資源變資產、資金變股金、農民變股民的辦法，將資產讓集體經濟組織統一經營管理。走通這條路的關鍵在於：必須善於運用開放原則和市場手段，面向社會去獲取優秀的經營管理人才，而不是從本村幹部群眾的“矮子中拔將軍”來執掌帥印。三是健全完善一個由政府主導，以村委會為紐帶的農村社會化服務體系，通過快節奏、低成本、高效率的產前、產中、產後各環節的優質服務，把分散的個體農戶緊密團結在自己的周圍，使之成為農民群眾生產生活不可或缺的組織結構。這樣不僅能提升農村的組織化程度，實現小農戶與大社會的有機融合，而且還可以在促進一二三產業融合過程中，不斷髮展壯大集體經濟的“塊頭”與力量。
作者系湖北省社會科學院研究員
鄉村發現轉自：《湖北民族大學學報》（哲學社會科學版）2020年第1期
