學加網是華南地區最大、最專業的文旅、園區、城市更新的企業家和高管的學習和社交平臺。土地財政的由來一直說法不一，土地財政的利弊從一開始至今也一直爭論不休，甚至於土地財政概念是否存在都在爭論之中。由於對地方及中央財力的巨大貢獻，國土自然資源部門一直對土地財政概念心照不宣。作為學加網學術委員會土地問題首席顧問、清華大學特聘講師，崔元星老師從自身多年從業經驗以及專業視角來進行解讀與分享。
為了捍衛自己的尊嚴，財政與稅務部門一直對土地財政概念有牴觸情緒，一提到房價，人們自然聯想到占房價主要部分的地價。
一看到中央及各地出臺的打擊黑中介、調整按揭首付比例或利率、甚至把是否結婚或是否買社保作為買房資格等神仙打架似的房地產調控政策，人們不免感覺有些欲蓋彌彰。
時至今日，我們還在經歷著房產市場的跌宕起伏、屢次調控後的房價依然堅挺與何時出手買房的靈魂拷問！重新捋一捋看似宏觀的土地財政的由來，也許可以找出與我們息息相關的房價的關係。
一、土地財政的由來
分稅制：
1994年起，國稅與地稅分家，中央財力大增，地方政府逐漸力不從心。
土地儲備：
1996年，為了解決“國有企業脫困、土地資產流失”等問題，上海成立了我國第一家土地儲備機構——上海市土地發展中心，標誌著我國土地儲備制度的誕生。
隨後，杭州、武漢、青島、南通等地紛紛成立土地儲備機構，雖然各地各階段土地儲備的模式有所不同，但總體上都可分為徵收、儲備、供應三個環節。儲備環節的出現，為地方政府謀求以地生財提供了可能。
土地出讓金：
地方政府自主出讓土地為各地政府建立了非稅收入渠道，並有了一定的積蓄，尤其是2004年實行經營性用地必須招拍掛以來，土地出讓金佔地方政府可支配收入的比重在逐年增長。
2010年至今，全國土地出讓金年收入在3-4.2萬億元之間，各地政府一邊忙著向上要新增用地指標，一邊忙著向下拆舊解放存量用地。
政府銀行融資：
2008年11月5日，4萬億救市刺激，2010年底，全國共出現地方政府融資平臺1萬餘家，貸款總額逾10萬億元，2010年6月10日出臺國發[2010]19號緊急清理融資平臺。
政府債券：
地方政府債券最早出現在新中國成立初期，1981年恢復國債後地方債券消失，1993年地方國債被國務院明確“叫停”，1995年1月1日起施行的《預算法》第28條明確規定地方政府不得發債。
2009年，為了應對全球經濟危機及四川賑災，中央為地方6省區代發2000億地方債，初期遭遇零交易尷尬。
2011年11月，首次允許上海市、浙江省、廣東省、深圳市4地開展地方政府自行發債試點，至2014年，試點擴容到10地，市場反響火爆。
地方自行發債能否在全國、尤其是西部欠發達地區推行，一直遭遇尷尬！地方自行發債能否降低地方政府對土地財政的依賴、直至徹底消滅土地財政，更值得期待！
二、土地財政的構成及規模
狹義的土地財政僅是指土地出讓金，廣義的土地財政應該包括土地出讓金＋土地和房地產相關稅費。考慮到土地和房地產業的拉動作用，更廣義的土地財政還應該包含土地和房地產關聯產業稅費。
全國土地出讓金總額每年在4.2萬億左右，平均佔地方政府可支配收入的50%以上，各地差異較大，北京、杭州、重慶等已進入土地出讓金兩千億元俱樂部，所佔地方政府可支配收入的比重也較高。
以深圳為代表的高科技高附加值產業密集的城市因稅費來源充足，賣地收入比重很低，一直在20%以下。拉薩、甘孜等西部貧困地區因依靠財政轉移支付、對口支援和中央補貼等，賣地收入比重極低。
遵義、常德、徐州等有酒廠與菸廠的高稅收收入地區的賣地收入比重也相對較低。土地相關稅費包括印花稅、勘察制證等費用，費用規模較小，可忽略不計。
房地產相關稅費包含房地產一級、二級、三級市場稅費。僅以一級市場為例：
房地產相關稅費=全國房地產年交易額×綜合稅率
2018年全國房地產銷售總額約15萬億元，包括房產交易稅、所得稅、土增稅、契稅、土地使用稅、耕地佔用稅、城建配套費、教育附加費等按20%綜合稅率估算，全年房地產直接稅費收入3萬億元，營改增及國地稅合併後，綜合稅率基本不變。
土地與房地產關聯產業稅費是個無法測算的龐大數據，可暫不考慮。也就是說，在不考慮其他因素的情況下，全國土地財政規模約7.2萬億元。這個規模是個怎樣的水平呢？
學加網崔元星老師告訴我們拿菸草稅利和財政支出來和土地財政作比較：2018年全國菸草稅利1.1萬億元，其貢獻率大約是土地財政的15%，2018年全國財政支出22萬億元，約有三分之一依靠土地財政。
三、土地財政升級版
正因為土地與房地產業的巨大斂財作用，使得中國經濟染上了兩個過度依賴的“毒癮”：中央政府過度依賴房地產對宏觀經濟的支撐作用，地方政府過度依賴土地財政對區域經濟的支柱作用。
如今，隨著區域經濟發展加速和土地資源的日趨緊張，在原有靠出讓土地直接收益與土地房產稅費間接收益基礎上，又派生出土地財政升級版：
一是耕地佔補平衡指標交易收入。拿廣東來說，官方的標價是一畝耕地指標25萬元左右，所以，造水田是一筆巨大的金山，不管你是實際投資來“造”，還是“造”數據表格。
二是城鄉建設用地增減掛鉤指標交易收入。這個指標的價格差異巨大，收益也巨大，復墾一畝村集體閒置地的成本預計需要數萬元，一畝城鄉建設用地增減掛鉤指標的公開交易價格在50萬元左右，如果拿到縣城或市裡開發，一畝地的價值估計有百萬或千萬元，如果拿到一線城市的中心區域，每畝過億的價值也不足為奇。這個交易的區域跨度越大，價差越大。
2018年3月26日，國務院辦公廳出臺《關於印發跨省域補充耕地國家統籌管理辦法和城鄉建設用地增減掛鉤節餘指標跨省域調劑管理辦法的通知》（國辦發〔2018〕16號），地票、地券等用地指標異地交換制度應運而生，指標跨省既是區域經濟發展的重大機遇，也蘊藏著巨大的危機！
舉個個案，比如相對不發達的粵北地區的韶關某個縣，向市裡或省裡上交一畝城鄉建設用地增減掛鉤節餘指標可以收入50萬元，而縣裡的經營性建設用地掛牌價才每畝20萬元出頭，
所以，乾脆不用自己發展經濟，賣指標就夠了，長期以往，就把自己的縣域全部搞成“綠水青山”的保護區了。
四、未來的路
土地財政從產生之初就一直遭受質疑。但有一點是業內外基本達成的共識，房價暴漲的根源是“土地財政”，土地財政的根源是“中央與地方政府的財權之爭”。
另有一點是肯定的，土地財政功大於過！還有一點是肯定的，土地財政就像是上癮的毒藥。想消除地方政府對土地財政的依賴性，比戒毒還難！
最後學加網崔元星老師總結：無論是土地財政的初始版，還是令人眼花繚亂的升級版，從長遠來看，都是不可取的，都是短視的。土地財政的死結究竟如何來解？只能有待更智慧的後人。
作為華南地區文旅、園區、三舊改造教育領先品牌，學加網（學加教育）一直專注於專業領域的課題研究，崔元星老師作為學加網專家團成員，未來會持續關注土地應用領域相關課題，也會持續對話題、現象、新政等進行及時解讀與分享。
