文/周少來（中國社會科學院政治學研究所“政治發展與國家治理”項目首席研究員、博導 ）
鄉村振興，是當前中國經濟社會發展的重中之重，是實現全面建成社會主義現代化強國的戰略之舉。“多予少取放活”是我國實行鄉村振興戰略的根本原則和處理“三農問題”的重要方法，自1998年被黨中央提出以來，在推動農業農村優先發展和新農村建設方面，發揮了巨大的歷史性作用。自黨的十九大提出“鄉村振興戰略”部署以來，鄉村振興的國內和國際環境發生了巨大的變化，“城鄉二元體系”的制度性結構也在不斷改革中調整轉換，新型城鎮化與鄉村振興雙向互動的良性格局日趨形成。因此，“多予少取放活”的發展原則，也亟待緊跟新時代發展趨勢加以轉型升級。
那麼，從農村土地制度改革進程來觀察，我國農村地區在“多予少取放活”的主題內容和轉型升級的方式上，有什麼新的創新和新的作為？根據我們在全國多個地方的實證調研，可以發現和總結什麼樣的經驗規律？可以對比總結出什麼樣的發展結論？筆者將通過本文進行深入分析，以期推動鄉村振興再開新局。
01 “多予”：從財政性扶持到政策性支持
“多予少取放活”，自1998年黨中央在《中共中央關於農業和農村工作若干重大問題的決定》中提出以來，一直就是指導農業農村發展的根本性原則，並在其後的歷次黨中央關於農業農村發展的重要文件中反覆加以強調。2019年6月24日，中共中央政治局召開會議審議《中國共產黨農村工作條例》，再次強調堅持“多予少取放活”原則，推動城鄉融合一體發展。針對農業和農村工作，黨中央和國務院提出和推行了一系列重大的財政性扶持政策，僅從2013年到2018年的五年間，中央對扶貧脫貧的財政支出就達2800億。這些重大的財政性扶持，極大地改變了中國農村落後的生產生活條件，使整個鄉村的公共設施和公共服務得以極大改善。然而，在當前城鄉結構急劇變化的發展趨勢下，為了推動鄉村振興的可持續發展，也需要在“多予”方面加以轉型升級，從主要關注“財政性扶持”，提升到更多關注“政策性支持”，這主要體現在以下方面：
——多予政策。多年來，我國農業農村優先發展，主要體現為財政性扶持，其實現方式也多是給錢給物、修路搭橋、建房通電、移民搬遷、獎補農業等。但經歷過這麼多的財政性扶持，農村長期可持續發展的結構性制約卻依然存在，主要體現為“人多地少”的結構性矛盾難以克服，農村產業現有的發展程度不足以支撐農業人口高質量生活，農民青壯年大量外出打工，農民工資性收入和財產性收入增長緩慢，農村公共支出和社會事業的發展遠遠滯後於城市。因此，這就需要儘快打破城鄉二元分割的一系列制度體系，加快推進農業人口的城鎮化轉移。而要從根本上消除城鄉二元結構，就必須儘快消除城鄉資源雙向自由流動的各種制度約束，但這是僅有“給錢給物”性財政性扶持無法根本解決的，亟待從宏觀體制機制、制度結構上加以深化改革。
例如，消除農民市民化的制度性障礙，加快推進“以人為本”的城鎮化進程，緩解農村“人多地少”的根本性緊張矛盾；如推進農村承包土地所有權、承包權、經營權“三權分置”的改革力度，賦予農民更多的土地權利，促進農業規模化、高效化發展；再例如儘快出臺農民宅基地及房產製度改革，落實宅基地所有權、資格權和使用權“三權分置”改革力度和“確權頒證”，推動區域內宅基地及其農民房產的市場化流傳，賦予農民更多的財產性權利，增加農民融入城鎮化的資金保障。而在農村空心化、農民城鎮化的未來發展大勢下，要解決以上結構性、制度性問題，就必須通過深化制度改革，從政策上支持城鄉要素自由雙向流動，支持城鄉土地市場化平等交易，支持農業生產規模化發展。這就亟待中央從頂層設計的戰略高度，不斷深化宏觀經濟體制的改革和城鄉土地制度、戶籍制度等方面的改革，推動農業農村優先發展的戰略從制度上落到實處，從財政性扶持轉型升級到政策性扶持，進一步釋放城鄉融合發展的最大制度活力。
——多予產業。農村產業興旺，是農村農業現代化的基礎和保障。只有強大和可持續的農村產業，才能吸引更多的優秀人才紮根農村。當前開展的農村“三大革命”（農村垃圾、汙水、廁所革命）雖然極大地提高農民的生活質量和生活環境，但是，我們在全國各地的調研中發現，“美麗鄉村”的“空心化現象”依然在一些地方普遍存在。農村衰落、農民減少這是難以逆轉的城鎮化大勢，其根本的原因還是農村產業無法支撐眾多的農村人口生存和生活。
2018年，我國第一產業佔國內生產總值的比重僅為7.2%，而我國農村常駐人口占全國人口之比高達40.42%，如此的比值差距顯而易見，單憑農業產業根本無法支撐農村人口的生產生活。因此，要實現鄉村振興，一方面，要加快農村人口的城鎮化轉移和市民化融入；另一方面，必須加快農村產業的轉型升級，推動農村產業規模化、高產值發展。但僅靠一鄉一鎮、一家一戶的新農村建設，根本無法實現農村產業升級所需的高投入和高成本。這就需要國家在支持農村產業政策的轉型升級過程中，在農民減少、農地集中的條件下，從城市資本自由下鄉、農村金融多渠道融資、農村產業政策性扶植等方面，加大政策性和制度性支持的力度。如在尊重農民自主意願、並有制度化程序保障的情況下，加快農村承包地的流轉經營的制度支持，加快宅基地閒置的推出整理和復墾流轉，加大國有企業扶持農村產業發展的各項政策優惠等。
——多予人才。農村人才是與農村產業發展緊密相關的，吸引更多的各種人才進入農村，農村產業的發展才有主體性力量；而只有農村產業發展了，才能吸引更多人才紮根農村，這是環環相扣的良性循環。人依靠產業而生活，產業依靠人而經營，而其根本活力還是“人的因素”。因此，破除農村留不住人才、農村空心化嚴重的根本之道，還是需要在政策性支持上深化改革：一是暢通城市人才下鄉的體制機制，一方面農村新一代農民工不斷進城打工，另一方面城市退休人員和中產階層嚮往鄉村生活。這就說明，需要破除城市人才在農村承包土地、購買宅基地及其住房、在鄉村醫療養老等方面的制度障礙，允許城市人才下鄉創業或長期居住養老。二是需要培育鄉村本土化人才，只有長期居住鄉村、有可靠產業支撐的本土化人才，才是振興鄉村的主體力量。多年來推行的大學生村官、大學生志願者等外來人才很難長期紮根農村，實踐效果也不盡人意。全國各地在鄉村振興中也努力破解這一困境，如四川南江縣、成都天府新區創新的“村政學院”就是長期培育鄉村本土化人才的可持續制度化機制，他們嘗試從鄉村的退伍軍人、致富能手、返鄉老闆等本土化人才中，加以選拔人才，推送進入村政學院培育提升，實現了鄉村人才的可持續生成機制。三是需要培養一支具有穩定性且素質過硬的鄉鎮幹部隊伍，鄉鎮幹部是國家政權在基層社會的一線政府，是鄉村振興的組織化主導力量，其作用的發揮在鄉村振興中十分重要。但鄉鎮幹部隊伍的狀況十分堪憂，幹部待遇低、工作負擔重、責任壓力大，致使鄉鎮幹部隊伍不穩定、不敢擔當作為的趨向較為凸出，也亟需通過政策性激勵和制度性改革，減輕基層幹部“責、權、利”嚴重失衡的困局，進一步穩定和優化鄉鎮幹部的隊伍和素質。
02 “少取”：從稅費性少取到資源性少取
從農村中不斷汲取各種稅費，支持工業化和城市化原始積累，這是後發現代化國家的通例，當代中國的現代化推進也不例外。改革開放前，通過對農村土地和生產經營制度的社會主義改造，農村土地實行集體所有、集體經營的制度體系，加上戶籍制度和統購統銷制度的多重製度約束，中國的工業化和城市化發展，從農村中汲取了大量的農副產品和稅費資金，極大地支持了中國工業化和現代化進程的初步積累和體系建設，這是中國農民對現代化發展的基礎性貢獻。
改革開放後，從農村土地承包開始的改革進程，一路擴張推進，農村土地集體所有，但承包經營權落實到每家每戶，極大地解放了農村的生產力，同時也解放了農村的勞動力。廣大農民在解決了溫飽問題的同時，也逐步自由地進入各類城市打工賺錢，農村的面貌也逐漸發生著巨大的變化。但因為當時所處的現代化發展階段所限，國家徵購各種農業稅的制度還在繼續汲取農村資源，加上農村勞動力的進城轉移，農村的人才、資金進一步被“虹吸”到各級各類城市，農村和農業的衰落和衰敗一度顯現。同時，縣、鄉基層政府通過“三提五統”（“三提五統”是指農戶上交給村級組織的三項提留和上交給鄉鎮級組織的五項統籌，所謂“三提”是指農戶上交給村級組織的三種提留費用，包括公積金、公益金和行政管理費，“五統”是指農戶上交給鄉鎮級政府的五項統籌，包括教育附加費、計劃生育費、民兵訓練費、鄉村道路建設費和優撫費。）也在加大農民的各種負擔。二十世紀九十年後期，農民的稅費負擔達到歷史性的高峰，農村社會的秩序和穩定受到了極大的挑戰，這便是1998年黨中央提出“多予少取放活”政策的歷史背景。其後黨中央和國務院多次反覆強調這一根本原則，嚴格控制和減少各種農民稅費負擔，直到2006年在全國範圍內全面取消各種、各類對農民汲取的稅費徵收。
各種稅費負擔的全面取消使中國農村的發展進入了“後稅費時代”，農民的生產積極性得以極大調動，生產生活的條件得以極大地改善和提升，農民進城打工的各種制度性限制也逐漸鬆解。同時，中央及各級地方政府也加大對農村的投入和財政補貼，種糧直補、化肥補貼、生豬補貼、農機補貼、合作社補貼等，各種各樣的直接“明補”都不斷地推行。對農村和農民的“多予少取”政策，也進入了歷史上的最好時期，農民的各種“獲得感”也在不斷地充實和提升。
但在中國工業化和城市化進程不斷推進的快速發展時期，農村人多地少、農業產業收入低效的結構性矛盾始終存在，農民工進入各級城鎮打工也處於2億之多的歷史高峰。隨著中國城鎮化進程的加快提速，各類城市、城鎮攤大餅式的擴張也持續處於瘋狂推進階段，由此導致對農村土地的持續強烈的徵收需求。一些地方政府對農村的汲取方式，也就從“稅費性汲取”日益轉入“資源型汲取”，農村的各種土地資源、水資源、林木資源等，不斷地通過各種制度性和非制度性渠道被源源不斷地“汲入城市”。例如，在土地資源汲取方面，城鄉二元的土地制度和土地市場，城市土地屬於國有土地，農村土地屬於集體所有。各類城市建設用地，只能通過拍賣租用國有土地，農村集體土地不能進入城市土地拍賣市場。也就是說，只有一條制度性渠道：農村集體土地——國家徵收——招拍掛市場——城市建設用地，在此土地屬性和用途的轉換過程中，徵收農村土地的低價和拍賣城市土地的高價，其中巨大的土地級差收益，被地方政府和開發商所壟斷。而農民的土地權益和土地收益被嚴重忽略和漠視，每年幾萬億的土地級差收益，各地農民並沒有得到多少（從農民手中徵地補助往往只有幾萬元到十幾萬元，而拍賣給開發商就高達幾十萬元到幾百萬元）。中國農民依然對中國的現代化進程默默地作出巨大的貢獻。
當然，中國特色的社會主義土地制度體系，具有最大程度發揮土地資源潛能的制度績效，也是改革開放以來中國工業化和城市化快速發展的資源保障，顯示了社會主義公有制土地制度的優勢。同時，近幾年來，黨中央和國務院也在努力推進城鄉土地制度改革的試點和經驗推廣，如2015年以來的“三塊地”（農用地、農村集體經營性建設用地、宅基地）改革的不斷深化，農村集體經營性建設用地的“平等入市”等，都極大地釋放了農村土地資源的發展潛力，極大地保證了農民財產性收人的增長，也受到廣大農民的普遍歡迎和支持，這將在城鄉融合一體化進程中發揮長久的制度和資源優勢。
在未來的鄉村振興中，亟待通過制度性深化改革，進一步建立完善城鄉統一的土地交易市場、城鄉統一的水資源交易平臺，真正實現城鄉“同地、同權、同價”，賦予廣大農民更多更重要的財產權和發展權，切實保護更多農民的公民權利，這才是真正根本有效的“多予少取”，也是未來城鄉融合發展和鄉村振興的根本制度之路。
03 “放活”：從管控型放活到自治型放活
改革開放以來，隨著中國的工業化和城市化進程的加快，當代中國的城鄉結構也發生了歷史性的鉅變，城鄉雙向自由流動的趨勢不斷加強。但城鄉二元分割的基本制度格局，還未從根本上得到改變，如城鄉二元的土地制度、城鄉二元的戶籍制度、城鄉二元的福利制度、城鄉二元的公共服務體系等，國家對農村的放活，也基本上是農民自主生產的自由和進出城市打工的自由。
但由於各種制度性的限制和約束，2億之多的農民工還是長期處於“進退兩難”的境地：“城市留不下、農村呆不住”。城市的高房價、高消費和高成本，使廣大農民工無法真正融入城市，但農村產業的單一和低效，規模化農業的土地制約，農村生活的無穩定收入保障等，也使農民根本無法在農村安心生產和生活，廣大農民工依然處於“城鄉漂流”的不穩定狀態的“尷尬困局”。也使各級政府對農村和農民的“放活”依舊是某種“管控型放活”，亟需通過制度性改革，促進農村和農民真正走向“自治型放活”。
——放活城鄉要素的雙向自由流動，農村要真正減少人口數量，推動土地集約化規模化經營，提高農業產業收益，就需要大量的農民逐步真正一體化融入城市生活，而農民真正融入城市，就需要土地制度和戶籍制度等方面的改革放活；同時，鄉村振興的推進，也需要城市的人才、資本和技術能夠快速地進入農村投資和創業。這都需要儘快建立城鄉統一的土地交易市場、城鄉統一的遷移和居住制度、城鄉統一的公共服務體系，真正建立城鄉要素雙向自由流動的法律制度和政策依據。
——放活村民自治的基層民主力量，農村真正的振興，只能是各地農民自主自治的振興。如果城鄉人才能夠自由流動，真正熱愛田園生活的各種人士能夠紮根農村，其積極性和自主性將得到充分發揮，鄉村振興才能夠得到可持續的主體性支持。因此，當前亟需改革各級政府大包大攬的局面，逆轉村民自治行政化日益嚴重的趨勢，健全落實各種村民自治的制度體系，發揮基層民主的組織化作用，釋放基層民主自治的長久活力，讓基層民主自治真正成為基層治理現代化的堅強基礎。
——放活鄉村社會組織的組織化功能，在城鎮化加快和人口流動日益強化的趨勢下，農村社會的一些社會化問題日益凸顯，如日益嚴重的農村養老問題、日益凸顯的農村留守兒童問題、農村社會秩序和禮俗的衰落問題等。在這種農村社會結構分化和城鄉流動性不斷加深的趨勢下，黨的基層組織和鄉村幹部根本不可能做到大包大攬，其管控型治理也不可能長期維持。這就要極大推進鄉村社會組織的培育和成長，特別是公共服務類專業組織的培育，使其在農村教育、農村養老和農村文化、農村糾紛化解等方面發揮更大的自組織作用。
——放活鄉村幹部創新作為的自主空間，鄉鎮政府和村莊兩委，是鄉村振興的最大組織化力量，也是農村權力和資源的協調和配置中心，其幹部隊伍的穩定及其作用的發揮，是鄉村振興中的關鍵組織力量。但在目前的鄉村治理中，層層加碼、層層追責的壓力型體制，使基層幹部不堪其負，更使村民自治的村兩委幹部日益成為行政化的附屬和“跑腿”。廣大鄉鎮和村級幹部在各種形式主義的填報材料、應付檢查、考核評比中艱難負重前行，其改革創新的自主性和積極性根本無從施展。亟需通過行政體制的改革、幹部考核體系的改革和鄉村民主自治的加強，通過制度化激勵機制，擴大廣大鄉村幹部的自主創新空間和創新活力。
綜上所述，“多予少取放活”是中國鄉村振興的根本原則，也是鄉村治理現代化的根本方向，在新型城鎮化與鄉村振興互動共進的發展大勢下，“多予少取放活”也就有了不斷更新的主題內容和時代蘊含。只有通過全面創新的體制改革，從體制性、制度性政策層面上，切實推進落實“多予少取放活”，充分推動城鄉要素的雙向自由流動，才能在廣大鄉村真正實現“一核三治”（黨的領導是核心，自治、法治、德治三治融合），才能真正構建城鄉互動協調發展的良性制度格局，也只有這樣，才能長久奠定基層治理現代化的制度基礎。
