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趙劍治、歐陽喆：戰後日本對外援助的動態演進及其援助戰略分析 ——基於歐美的比較視角
作者：趙劍治，復旦大學國際關係與公共事務學院講師；歐陽喆，復旦大學國際關係與公共事務學院碩士研究生
內容提要：國際發展援助模式的比較和演進一直是國際政治經濟學領域的重要研究課題。同樣重要的是對不同路徑選取背後的戰略考量。隨著中國對外援助的迅速增加，如何借鑑他國經驗和教訓來優化中國對外援助正變得日益重要。日本的對外援助一直是國際學界和政策界關注的重要議題，這不僅是因為其在提供國際發展援助上的長期巨大體量，更在於其雖在意識形態和地緣政治範疇屬於西方陣營，卻具有不同於歐美且相對獨立的國際發展援助政策，因而日本對外援助是一個有價值的參考系。文章基於日本近60年來的國際發展援助數據，採用比較分析框架，對日本二戰後對外援助的動態演進進行了翔實的數據分析。文章認為，日本對外援助數據顯示出其具有三個明顯不同的階段，而這三個階段與其1954年加入“科倫坡計劃”以來經歷的探索發展期、謀求政治大國期、獨立風格成型期高度契合。文章通過探討其不斷演進背後的戰略考量，有助於理解日本戰後國際發展援助的動態路徑演變及其背後國際形勢和日本國內發展之間的內在邏輯，對優化中國對外援助提供了重要的研究基礎。
導 論
二戰結束後不久，日本即開始了對外援助。作為一個被國際社會限制不能採用軍事手段的國家，對外援助成為日本重要的外交武器。時至２０１８年，日本依然是世界上至關重要的援助大國，是亞洲第一個加入經濟合作與發展組織(Organization for Economic Cooperation and Development, OECD)的經濟體,也是亞洲第一個加入OECD 開發援助委員會(DevelopmentAssistance Committee, DAC)的經濟體。在一個主要由歐美國家組成的國際援助組織裡，日本的地位舉足輕重。1989年,日本成為DAC中提供政府開發援助(Official Development Assistance, ODA)最多的國家,遠超歐美各國並維持這一地位幾近十年｡戰後日本開始提供對外援助的60多年裡，其對外援助可以分為哪幾個階段？每個階段在援助的地區和援助的領域上的分佈有什麼特點？與歐美等其他國家相比，其援助有什麼不同？影響日本從援助的上一個階段進入下一個階段的國際和國內動因是什麼？日本提供對外援助背後的利益考量、援助理念和約束條件是什麼？呈現出什麼樣的對外風格和政策特點？對這些問題的深入探討，將有助於明晰日本戰後對外援助演進背後的戰略考量，釐清該戰略演進和國際形勢的變化與日本國內發展之間的內在邏輯。
隨著中國經濟的不斷髮展以及中國與世界其他國家和地區的聯繫不斷加深，對外援助已成為中國與受援助國家和地區重要的外交媒介，對外援助在中國國家戰略中的地位不斷提高。中國一直以發展中國家的身份定位對其他國家和地區提供對外援助，強調“南南合作”的對外援助框架，在援助理念上一直強調對外援助“不附帶任何政治條件，不干涉受援國內政，充分尊重受援國自主選擇發展道路和模式的權利”的原則。中國的對外援助實踐在國際上既有友好的讚揚也有尖銳的批評，而這一切都與日本對外援助的發展在歷史上有驚人的相似。因此，深度分析和解剖日本對外援助的發展歷程，總結其經驗和教訓，對中國優化對外援助具有重要的意義。
國外學界對於日本對外援助的研究比較豐富，而國內學者在此方面的探討較少。綜合來看，國內外相關研究存在的不足主要表現在：一是在日本對外援助的戰略分析方面，歷史梳理不夠細緻；二是在探討日本對外援助的論據使用上，缺乏對現有翔實援助數據的充分使用和系統展示。本文將以1992年和2015年日本發佈的《政府開發援助大綱》和《開發合作大綱》兩大ODA綱領性文件為界，結合日本相應階段對外援助的戰略特點,將日本戰後對外援助的發展分為探索發展期､謀求政治大國期､獨立風格成型期三大時期,並通過對1960年以來日本､美國和西歐國家的對外援助數據的系統展示和比較,來呈現日本各個階段對外援助的特點｡
本文的創新和貢獻在於，通過數據支撐，對日本戰後對外援助的發展進行了系統的歷史梳理和分析，並通過與歐美等國對外援助的比較，總結了日本對外援助的突出特點。本文的主要結論是，其可以區分為三個明顯不同的階段，每個階段都有著相應的高度契合的援助戰略主題：探索發展期、謀求政治大國期、獨立風格成型期；儘管日本是OECD DAC體系中的重要援助大國,日本的對外援助在實踐中卻與以歐美主導的DAC理念不完全相符———日本一直有其基於自身援助戰略的理念和特點；日本在其對外援助的動態演進中，也一直有三個貫穿始終的突出特點：地域上以東南亞為大本營，目標上從不放棄經濟利益，外交上服務於政治大國的理想。本文為研究對外援助提供了一定的新視野、新論據和新方法，對於把握日本對外援助的戰略意圖和預測日本未來對外援助發展的走勢，都具有比較重要的參考價值。
本文主要分為六部分。導論部分概述本文的基本研究框架，第二部分總結國內外學者關於日本對外援助的研究成果和不足，第三至五部分基於歷史分析和數據展示，系統梳理日本對外援助相對於歐美動態演進的三個階段，最後對日本對外援助政策進行簡單評價並總結全文。二、國內外研究概述
1954年，日本加入“科倫坡計劃”成為國際援助國。此後，伴隨著戰後重建和經濟騰飛，日本的對外援助也開始蓬勃發展，於1989年成為了世界第一大援助國，並維持這一地位幾近十年。作為一個非歐美的OECD DAC援助大國，又對中國提供過長期援助，日本對外援助的實踐引起了海內外的廣泛關注。目前，除了整體介紹日本對外援助的綜合性專著外，對日本對外援助的討論主要集中於以下幾個方面。
（一）國家利益視角
從國際關係的視角考慮，國家利益一直是審視對外援助的核心要素。正如現實主義大師漢斯·摩根索所指出的那樣，儘管一國對外援助的形式多種多樣，但歸根結底，所有形式的援助都是政治性的，本質上都是為了維護和促進國家利益。在考量日本的對外援助時，國家利益也必然是重要的視角。
林曉光認為，對外援助是日本政府“揚長避短的戰略選擇”。日本作為戰敗國，受和平憲法的限制，無法將軍事作為外交武器，為維護和擴大本國的國家利益，經濟外交因此成了日本的必然選擇。朱鳳嵐指出，由於在戰後不能採用軍事手段，日本對外援助不僅是實現其國家戰略不得不使用的特殊經濟手段，更是其獲取國家利益的重要工具，日本對對外援助的大幅支出是因為對外援助的“產出”要遠高於“投入”。丹尼斯·亞蘇莫通過梳理日本對外援助的歷史後指出，在20世紀80年代,對外援助從日本眾多政策中脫穎而出,成為維護其國家利益的外交政策的核心。與軍事或貿易相比，對外援助作為日本可以自主掌控的外交工具不易激起與他國（尤其是美國）的摩擦或衝突，在實踐中有效地實現了日本的外交目標，獲得了國際和國內的廣泛支持，提高了其國際地位，且向日本展示了一條理想的、非軍事的、積極有為的通往國際大國的可行路徑，這些因素極其契合日本的國家利益，共同促進日本成為自我強化式的援助大國。
經濟利益一直是日本對外援助的重要目標，這在其對外援助初期表現得尤為明顯。日本通過對外援助進軍受援國市場，推動當地基礎設施建設，進而推動日本對外投資和貿易的發展，從而推動了其經濟的發展。經濟利益是日本對外援助的重要動力，這在學界已經達成共識，甚至在早期的日本對外援助研究中，約翰·懷特認為對外援助中基本不存在非經濟因素的動機。
政治與安全利益是日本對外援助的另一大目標。威廉·布魯克斯和羅伯特·奧爾指出，日本不能使用軍事力量卻承受著世界軍事動盪對本國政治與安全的威脅，通過巧妙地使用對外援助來保障對日本具有政治與安全意義的國家和地區的和平與穩定，對日本具有重大的意義。五十嵐武士認為，日本對外援助逐漸轉向政治與意識形態利益，反映了日本有意維護西方國家主導的國際秩序的意圖。丹尼斯·亞蘇莫指出，自20世紀70年代末至80年代初以後，日本對外援助在實踐上趨於政治化，不再侷限於經濟與商業利益。這種政治化還蔓延到安全領域，反映在日本的“全面安全保障”(comprehensive security)的主張，即通過對外援助來全面保障日本的經濟與軍事安全。
（二）援助理念視角
援助理念(aid philosophy)是一個國家實行對外援助的準則。這些準則反映了一國對外援助的視角和對外援助的邏輯。如前所述，學界對於國家利益的探討是理解日本對外援助的重要視角。然而，國家利益具有不同的側面，隨著歷史的推進，國家利益的側重點也在不斷演進，這與國際形勢和國內自身發展情況密切相關。因此，對國家利益的考察離不開對歷史情境的分析。但大多數現有的研究僅將歷史情境作為背景介紹一筆帶過，缺乏對特定具體歷史情境下的國際形勢和國內發展情況的分析，缺乏特定歷史情景是如何影響日本對外援助的分析，同時對國家利益考量的機理也缺乏足夠的分析。
艾瑪·馬德斯利區分了以DAC為代表的傳統西方發達國家和新興國家的兩種援助理念。前者強調對外援助的慈善性質和道德義務，認為發達國家應當提供不求回報、單方面的轉移支付來幫助不發達國家。後者則強調與同屬第三世界國家的受援國建立一種平等的夥伴關係，尋求合作共贏的機會。服部智久認為，發達國家對發展中國家看似不求回報、單方面資源輸出的援助並非是無償的，發達國家這種贈予式的援助事實上給予其凌駕於發展中國家之上的某種道德優越性，使得受援助的發展中國家有某種至少在意識形態和政治立場上要依附於發達國家作為報答的義務。福田咲子和志賀博明通過援引服部智久關於對外援助的道德性質的論述，分析了援助國和受援國之間這種由於援助產生的互動關係對於對外援助的影響，並通過研究日本對外援助的發展過程後提出，儘管日本屬於歐美陣營且是DAC的重要成員,但在努力遵循DAC規範的過程中並非完全認同其理念,其強調受援國的自主性和與受援國的經濟合作和共同發展,日本的援助理念更接近新興國家的對外援助理念｡一些日本學者的論述也體現了這一援助理念。久保田勇夫認為，日本對外援助既是出於人道主義關懷，又可以從中獲得經濟回報並提升日本國際形象。西川吉光則從另一個角度指出，日本的繁榮依賴於國際的繁榮與穩定，因此，對發展中國家的援助也是對日本自身的幫助。歐美一些學者的研究從另一個角度表達了類似的觀點。對於日本對外援助過於關注地緣經濟利益和較差的援助質量，歐美國家一直批評較多，在1989年日本成為世界上最大的援助國後，這些批評更達到了一個頂峰。在各種考量下，日本提出要提高援助質量，更加強調對人的關懷，並在1992年首次頒佈的《政府開發援助大綱》中明確提出了這一點。通過分別考量日本對各國的援助概況以及對菲律賓的一個鄉村生活改善計劃後，史蒂夫·霍克和張光以及亨利·斯徹文思指出，儘管日本政府提出要不斷提高援助質量，但實際上作為並不多，日本對外援助中的經濟考量仍然佔相當大的比重。這反映了日本在援助理念上儘管表示要遵循ＤＡＣ的規範，但在實際上仍然強調對外援助的經濟互利。
援助理唸作為對外援助原則標準與方式方法的宣傳，對內契合國家對外援助戰略的內在邏輯，對外可以為對外援助的實踐爭取國際支持與合法性。現有對日本對外援助理唸的研究大多集中於考察日本對外援助的質量，側重考量經濟利益與道德幫扶兩方面孰輕孰重。現有研究較少從日本援助理唸的角度進行分析，即沒有分析作為西方盟友一員的日本是如何一方面在西方語言體系下宣揚其援助理念，另一方面又為其援助戰略獨立發聲及複雜互動。
（三）援助特點視角
日本對外援助自身有很多特點，許多學者從這些特點出發分析了日本的對外援助。
首先，日本的對外援助與經濟發展聯繫緊密。日本的對外援助、貿易與投資三者齊頭並進，共同促進了日本經濟的發展，這種模式被稱為“三位一體”(trinity approach)，已被日本官方認可並被學術界廣泛討論。
其次，日本對外援助的國內機制也受到關注。霍克和張提出，日本在提高援助質量和追求援助的經濟利益這兩大目標上相互“齟齬”的事實反映了其國內不同機構之間的博弈。外務省希望提高日本的國際地位，因而主張提高援助質量；而通產省主要代表日本商界的利益，強調對外援助的經濟目標。堅田緒裡繼承了這一觀點，並認為國內民眾的意願和國際社會的壓力使得這一博弈變得更加複雜。平田慶子還考察了日本大藏省（現日本財務省）、日本國際合作署、日本海外經濟協力基金以及非政府組織（NGO）等機構在日本對外援助方面的影響。
再次，日本在國際援助方面取得的突出成就，也引起了部分學者的思考。自1993年日本成功舉辦第一屆東京非洲發展國際會議以來，日本在非洲發展議題上就一直髮揮著重要的作用。松尾渡邊通過對第四屆東京非洲發展國際會議的分析指出，該會議的成功舉辦表明了日本的對外援助從過往的遵循國際慣例變得越來越有自主性和靈活性，日本對非洲的大力援助有利於加強日本與非洲國家的聯繫，有助於贏得非洲國家在國際舞臺上的政治支持並拓展與非洲國家的商業合作機會。石川滋等日本學者則認為，在目前普遍貧窮和落後的情況下，日本自身從發展中國家步入發達國家的經驗對於廣大非洲國傢俱有較大的借鑑意義，值得向非洲推廣。日本也是關注全球環境問題的重要主導國家。穆尼爾·侯賽因·摩尼指出，全球環境問題是國際社會一直關注的重要話題，也是聯合國的重要議題，但是之前並沒有出現主動承擔領導責任的國家。日本作為世界上最大的援助國之一，長期致力於援助國際環境項目，又在其國內改善環境方面取得了突出的成績，這些因素使日本站出來為世界環境問題發聲，並獲得了國際社會較大規模的支持與好評，成為該議題上的主導國家。
最後，援助特點是援助戰略外在的表徵。“三位一體”的模式體現了日本對外援助中經濟利益的分量，以外務省與通產省為代表的關於日本對外援助的分歧體現了不同時期日本對外援助在經濟利益和政治利益之間的競爭，日本在全球氣候變化問題上的突出表現則反映了其追尋國際大國地位的姿態。本文將把日本對外援助的特點與援助戰略結合起來，將援助特點作為日本實現其援助戰略的各個層次的外在反映，使之歸於一個整體的框架。
（四）日本對外援助戰略的分析框架
綜上所述，雖然現有的日本對外援助研究取得了一定成果，但仍有待改進。
第一，在對日本對外援助戰略的探討上，歷史情境的分析有待進一步梳理。首先，在日本６０多年的對外援助實踐中，援助戰略已發生了較大的演進，雖然現有研究也有提及這一演進過程，但是在論述或論證上缺乏系統性的分析框架，往往以特定時點的特定事件作為簡單證據。其次，日本對外援助戰略的演進是一個歷史進程，在這一進程中，國際政治經濟形勢和日本國內的發展狀況都會對其演進發揮重大的約束和塑造作用，進而顯現在日本對國家利益的界定、援助理唸的表達以及援助特點等方面，但現有研究缺少對歷史情境脈絡的系統性梳理，對國際形勢和日本國內發展狀況這兩個關鍵影響變量也缺乏持續考察。
第二，在論據的使用上，現有研究缺乏對目前翔實數據的充分利用。日本對外援助戰略演進過程的一個直接反映是援助數據和指標的變化。自加入ＤＡＣ以來，日本對外援助留下了翔實的記錄和數據，真實地體現了日本援助的分佈、援助重點、援助質量的變化，反映了日本對外援助戰略的演進過程。但現有研究暫無對這一系列數據進行連貫而系統的展示分析。因此，本文提出了一個對日本對外援助戰略演進過程的分析框架，將日本對外援助戰略演進的系統過程進行整合（見圖１）。
圖１ 日本對外援助戰略演進分析框架
基於上述框架，以日本政府提出的1992年的《政府開發援助大綱》和2015年的《開發合作大綱》兩大官方發展援助綱領性政策文件為界，本文將日本戰後複雜的對外援助歷史分為三個階段：第一階段為日本對外援助的探索發展期(1954~1991)，第二階段為日本對外援助的謀求政治大國期(1992~2014)，第三階段為日本對外援助的獨立風格成型期(2015~)。
日本對外援助的探索發展期(1954~1991)
（一）探索發展期的歷史背景與援助戰略分析
第一階段是日本對外援助的探索發展期。日本在戰後不久即以受援國和援助國的雙重身份加入了歐美陣營的對外援助體系，並開始對外提供國際援助。在這一時期，儘管日本對外援助的發端並非完全自願，但對外援助卻在發展中逐漸成為其對外政策的核心要素。在該時期，日本的對外援助政策經歷了一系列的變化並取得了巨大的成績，也為後來日本對外援助政策的定型積累了豐富的實踐經驗和制度遺產。在探索發展期內，大抵以1973年為界，又可以分為不同目標的兩個時段。
１．以經濟發展為目標(1954~1972)
從當時的國際形勢來看，冷戰是日本提供對外援助的開始，也是日本重建得以擁有對外援助能力的時代大背景。二戰結束後，美蘇冷戰形勢日趨嚴峻，尤其是朝鮮戰爭的爆發使亞太地區的形勢變得更為緊張，這促使美國決定改變其亞太策略尤其是改變其之前削弱日本、防止日本東山再起的對日政策。美國迅速開始和日本協商，於1951年與日本簽訂了《舊金山協議》，從此結束了美國對日本的佔領；同時簽訂了《日美安全條約》，雙方成為盟友，由此，日本成為美國全球戰略的重要組成部分。日本也被美國賦予厚望，以期成為美國遏制蘇聯勢力範圍進一步向東南亞地區擴展的橋頭堡。《舊金山協議》約定，日本必須向其二戰時期侵略的東南亞國家和地區支付賠償。1954年，日本又加入了英國領導的援助南亞和東南亞發展的“科倫坡計劃”，這標誌著日本正式加入歐美陣營的國際援助體系。同年，日本與緬甸簽訂《日緬和平條約》和《日緬賠償及經濟合作協定》，日本對外援助的實踐從此拉開了帷幕。日本佔領時期的歷史背景和美蘇冷戰的時代背景決定了日本對外援助的發軔，也決定了日本對外援助的開端主要集中在東南亞地區。
從日本國內發展狀況來說，二戰結束後，日本國內百廢待興，經濟形勢嚴峻，美國佔領時期的削弱政策更使當時的日本經濟雪上加霜。二戰前，作為一個資源缺乏的工業強國，日本的經濟發展與東南亞密不可分。一方面，東南亞是日本最重要的原材料來源地；另一方面，東南亞也是日本重要的商品出口市場。二戰中日本對東南亞的侵略和掠奪切斷了戰後日本與東南亞國家的外交關係和政經往來，使日本陷入了兩難境地——一方面國內工業衰退，另一方面又缺乏國外原材料供應與商品銷售市場。
面對這樣的國內外形勢，日本確定了優先發展經濟以恢復國家“元氣”和實力的發展戰略。一方面，由於日本“和平憲法”以及《舊金山協議》、《日美安全條約》的限定，決定了當時的日本不可能再走軍事擴張的道路，繼續擴充、發展軍事。另一方面，日本國內經濟亟待復興和發展，而與美國化敵為友後，日本經濟復興迎來了歷史機遇，美國提供了包括朝鮮戰爭訂單等在內的一系列有利於日本經濟恢復和發展的援助。放棄軍事化國家的戰略，綜合利用國內外政策和約束，大力發展經濟，成為日本戰後各屆政府的一致戰略選擇。
在這種情況下，由《舊金山協議》發端的日本並非全然自願的對外援助，事後被證明有效地促進了日本經濟的復興和發展，充分契合了日本該時期優先發展經濟的國家利益和戰略，對外援助逐漸被日本政府放在了更為核心的位置。在這一時期，日本在其官方表述中把這種援助稱為“經濟合作”，而非“國際援助”，這種援助理唸的表達，一方面固然包含著援助的“賠償”責任，另一方面也暗示了日本政府認可這種援助對於經濟發展的促進作用。對外援助對日本經濟發展的促進作用主要體現在如下幾個方面。
第一，通過對緬甸等東南亞國家提供對外援助，日本重新建立了與東南亞國家的聯繫，打開了東南亞原材料和商品市場的大門。第二，日本的對外援助通常附加一系列有利於本國經濟發展的特殊條件，這也是日本對外援助在這一時期的鮮明特點。一方面，在《舊金山協議》第14條中提及，日本支付“賠償”應當以提供“生產”等服務方式而非直接提供貨幣的方式進行，且同盟國應考慮提供給日本用於生產所需的原材料。這種安排事實上有利於日本保留外匯，鼓勵國內發展工業生產，並促進了日本的出口貿易，增強了日本企業的國際競爭力，打開了國際市場。另一方面，日本在這一時期的對外援助絕大多數是以貸款而非贈予的方式進行，這些貸款基本上都包含了附加條件，即這些貸款只能被用於購買日本的商品和服務。這無異於“將錢從一個口袋裡掏出來又放回另一個口袋”，同時極大地促進了日本的對外貿易和投資，而這正是日本經濟復興戰略的重點。這一時期的對外援助極大地促進了日本的對外貿易、對外投資以及經濟增長，被日本官方總結為對外援助的“日本模式”(Japan ODA Model)。日本首先與受援國簽訂賠償或經濟合作協定，並承諾為受援國修建道路、發電廠、港口等基礎設施（大多數以日元貸款的方式），受援國也因此有極大的動力來為日本企業提供較好的投資環境。與此同時，隨著硬件和軟件基礎設施的改善，日本國內的私營部門也更有動力通過與ODA的合作途徑或自行進入的方式前往這些國家投資私營部門，這反過來更進一步促進了日本的貿易與經濟發展。積攢了大量貿易盈餘的日本又更傾向於進一步加大對外援助和原材料進口的力度，從而形成了“援助貸款—投資—貿易”的良性循環。正是在探索和發展這種援助戰略的“日本模式”的實踐中，對外援助對日本經濟發展的重要作用逐漸顯現出來，因而成為日本對外政策中越來越經常使用的工具，也逐漸成為日本實現國家戰略的重要武器。
2.援助目標多元化(1973~1991)
1973~1974年間，日本經歷的幾大危機促使其開始反思之前的援助政策，1973年及之後的一些新情況和新形勢也促成了日本對外援助戰略的轉變。隨著經濟和貿易的不斷髮展，日本與世界其他國家和地區的經貿往來日益增多，儘管經濟發展目標依然是日本對外援助的重點，但其他諸如經濟安全、提高國際政治地位等目標也在日本的對外援助中開始顯現。
首先是1973年的“石油危機”對日本經濟產生了巨大的負面影響｡1973年10月第四次中東戰爭爆發，石油輸出國組織(OPEC)國家對美日等支持以色列的西方國家實行石油禁運。作為一個對石油等自然資源進口極度依賴的國家，“石油危機”使得日本經濟和社會遭受了巨大的衝擊。日本開始意識到美國並不能保障其石油安全，認識到自身的經濟繁榮和經濟安全嚴重依賴能源這一事實。日本開始考慮如何與產油國建立良好關係，“能源外交”開始顯現。由此，大量的日本對外援助開始流向中東地區，也開始流向非洲和拉美等資源豐富的第三世界國家和地區，日本的對外援助開始走向全球化。
其次是1974年，時任日本首相田中角榮訪問泰國和印尼時遭遇了規模巨大的遊行示威。日本的對外援助曾長期聚焦於東南亞地區，理當與東南亞各國之間建立信任和友好關係，但事實上並未贏得東南亞各受援國民眾的信任。遊行示威使日本對自身的對外援助信念遭受重大打擊，其對外援助中因過於明顯的追求經濟利益和附加各項條件的貸款政策，反而激發了受援國和地區對日本更深的不滿。反思之後，日本在隨後的東南亞援助上開始放寬條件，除了經濟目標之外，也開始重視對外援助在外交和政治方面的重大意義，著重改善日本與受援國之間的關係，改善日本的國際形象。20世紀70年代中期，由於日本與非洲的貿易迅速增長，日本積累了大量的貿易盈餘，僅1975年一年，日本對非洲的貿易盈餘就達到了10.2億美元，引起了許多非洲國家的不滿及貿易摩擦，一些非洲國家開始採取對日本的制裁政策。日本通過提供日元貸款作為援助方式緩解了與非洲的貿易摩擦問題，也因此開啟了日本對非援助的大門。這也為日本通過對外援助方式解決國際矛盾和達成政治經濟目的提供了實踐經驗和新思路。
再次，從國際形勢來看，20世紀70年代，美蘇冷戰形勢發生了較大變化，形成了“蘇攻美守”的局勢，美國開始面臨來自蘇聯的巨大戰略壓力。在這種情況下，美國開始要求日本配合其全球的冷戰戰略，承擔“戰略配合”的責任，向對冷戰具有重大戰略意義的國家和地區（如土耳其、巴基斯坦和埃及）提供對外援助。另外，日本對外貿易積累了的大量貿易盈餘，也容易與許多國家尤其是美國形成貿易摩擦。以美國為首的西方主要援助國對日本施壓，要求日本增加對外援助額，以便使貿易盈餘向發展中國家還流。日本與美國維持盟友關係的同時也開始與其產生利益分歧，日本面臨重新審視日美關係的局面。
最後，從國內自身的發展狀況來看，經過戰後20多年的建設，日本經濟得到了飛速發展，進入80年代，日本已經成為世界上舉足輕重的經濟大國。此時，日本已不滿足於僅僅是經濟大國，希望成為政治大國的意識開始復甦。
在這樣的背景下，一方面，日本仍然重視經濟發展的目標，另一方面，日本也開始更多地重視其在國際社會中的地位，外交利益和政治利益在其國家戰略中的地位越來越凸顯。反映在對外援助上，日本開始反思其之前的對外援助政策，開始構建諸如“綜合安全保障”或“綜合經濟合作”等新的援助理念和援助戰略。儘管這些援助理念在當時仍處於討論之中，但背後的某些共識是一致的：日本是一個非軍備國家，不太可能用武力威脅等方式解決國際衝突與摩擦；而且日本是一個資源小國，經濟發展嚴重依賴與其他國家的貿易。雖然日本不必過於擔憂對本土的直接軍事威脅，但資源對於日本的經濟安全至關重要，這有賴於一個有序、安全的國際和外交環境，因此，通過對外援助來解決國際紛爭是防患於未然、保障日本經濟安全的不二選擇。與此同時，隨著經濟實力的增長，日本成為政治大國的願望開始顯現和膨脹，並開始謀求建立更良好的國際形象。在諸多非軍事手段中，對外援助成為日本謀求更高國際地位的最優選擇，也被廣泛認可為日本外交工具的核心。
反映在對外援助的實踐上，這一時期的日本對外援助主要有如下幾個特點。
第一，對外援助開始國際化，越來越多的援助開始流向中東和非洲等地區，是日本“能源外交”的體現。一方面，日本尋求包括非洲國家在內的廣大發展中國家的支持，以提高自身的國際地位；另一方面，日本積極配合美國的“戰略”，以期提高日本在美國西方盟友中的地位和自身在國際上的大國形象。第二，由於日本經濟迅猛增長，國際社會尤其是西方國家要求日本承擔更多的國際責任，提供更多的對外援助，日本對外援助的數額大幅增加。一方面，美國等西方援助國要求日本提供更多的對外援助，督促其將貿易盈餘向發展中國家還流；另一方面，日本自身也願意承擔更多的國際責任以樹立良好的國際形象。事實上，從1978年起,日本開始連續制定了五個ODA中期目標條款，以不斷推動日本對外援助額的增長。第三，日本之前的對外援助偏重經濟目標，主要投向經濟生產部門和經濟基礎設施部門，援助主要以日元貸款方式進行，附加條件較多，援助質量較差，受到國際社會和受援國指責也較多。在這一時期，日本開始著力改善援助質量，逐步提高對醫療、教育等社會基礎設施部門的援助比例，逐步提高贈予在援助總額中的比例。
（二）探索發展期的援助演進與歐美的比較
從日本的援助和貿易、投資數據來看，從1960年到1991年,尤其是在1985年《廣場協定》日元匯率大漲之後，日本對外援助經歷了飛速的發展。儘管在兩次石油危機和1990年經濟泡沫破裂時，日本的淨出口額和外匯儲備有所下降，但整體上保持較高的上漲勢頭，反映日本出口競爭力的出口額也幾乎一直維持長期平穩、較快的發展。此外，日本對外直接投資(FDI)也經歷了較快的發展（見圖２）。可見，日本對外援助、對外貿易和對外投資在這一階段依然飛速發展，對外援助的增長與日本促進貿易和對外投資並行不悖。
圖２ 日本的對外援助、貿易、投資概況（１９６０～１９９１）
數據來源：世界銀行ＷＤＩ數據庫和國際貨幣基金組織國際金融統計數據庫
從日本對外援助的地區分佈來看，總體而言，日本的對外援助主要聚集在東南亞，尤其在1972年及之前，日本的對外援助幾乎全部集中於東南亞。1973年之後，日本對中東地區的援助有一個大幅度的增長。事實上,整個20世紀60年代，日本對中東地區的ODA每年都不到50萬美元，而到1977年,日本對中東的援助躥升到1.1億美元，佔到當年日本ODA的12.4%，這生動展現了日本當時“能源外交”的情景。此外,自1973年之後，非洲､南美洲和其他發展中國家都開始在日本ODA中得到較為穩定的援助，尤其是非洲，自70年代中期之後維持在15%及以上的較高比例(見圖3)。
圖3 日本ODA地區分佈(1960~1991)
數據來源:OECD DAC數據庫,http://stats.oecd.org/qwids/｡
與同時期的歐美對外援助比較來看，受這一時期美國對外援助服務於遏制戰略的影響，亞洲是其對外援助的重點，但也在世界其他地區有所分佈（見圖４）。1974年之前，美國在亞洲的對外援助也主要分佈於東南亞。此後，隨著冷戰形勢的變化，美國在東南亞的援助大大減少，對南美洲的援助也大幅減少，而對中東、非洲和其他發展中國家的援助則大大增加。總體而言，儘管美國的對外援助分佈較為廣泛，但在結構上日本與其仍有較大的相似。這也從側面反映了這一時期的日本對外援助的特點：受美國影響極大，且承擔了對美“戰略協調”的援助義務。
圖4 美國ODA地區分佈(1960~1991)數據來源:同圖3｡
西歐國家的對外援助同樣分散於世界各地，不過，亞洲只是西歐援助的次重點。其重點則在與西歐各國有著宗主—殖民地歷史關係、地緣更為接近而且自1960年迎來大範圍獨立的非洲（見圖５）。總體而言，在這一階段，西歐在世界各地的援助結構比較穩定，變化相對較少。
圖5 OECD西歐國家ODA地區分佈(1960~1991)數據來源:同圖3｡
從援助的區域分佈這一點來看，與歐美相比較，這一時期的日本對外援助體現出明顯的以亞洲為中心、並逐步全球化的特徵。
從援助的部門分佈來看，日本在這一時期的援助體現出了明顯的以經濟建設援助為中心的特點（見圖6）。絕大多數的援助進入了經濟基礎設施與服務部門（如公路、能源供給等）和生產部門（如農林漁業和工業生產），且在經濟類援助中，對於經濟基礎設施和服務的援助大體上要多於對生產部門的援助。而體現所謂援助質量的社會基礎設施與服務部門（如教育、醫療、衛生等）則比較少。事實上，直到進入20世紀70年代，日本才開始有實質性的、穩定的社會基礎設施與服務部門援助，而直到1978年之後，社會基礎設施與服務部門才得到了較為穩定的保證,維持在所有部門可分配援助
(Sector Allocable ODA)的10%及以上的水平。
圖６ 日本部門可分配援助分佈（１９６７～１９９１）數據來源：同圖３。
與同時期的歐美比較而言，以1970年為界，之前美國的援助也主要聚集在經濟類部門，社會部門較少，但是美國對於經濟基礎設施和服務的援助較少，經濟類援助主要集中在對生產部門的援助上（見圖７和圖８）。1970年之後，對社會基礎設施與服務部門的援助迅猛增長，並維持在超過50％的較高水平。西歐各國的對外援助與美國有相似之處，同樣以1970年為界，1970年之後對於社會基礎設施與服務的援助開始大大增加。西歐對於經濟基礎設施與服務部門的援助和對生產部門的援助大抵相當，而對社會基礎設施與服務部門的援助最後穩定在40%左右的較高水平。
圖7 美國部門可分配援助分佈(1967~1991)數據來源:同圖3｡
圖8 OECD西歐國家部門可分配援助分佈(1967~1991)數據來源:同圖3｡
從貸款佔對外援助的比例來看，日本在提供對外援助時貸款所佔的比例要大大高於美國和西歐的水平，這也為日本的西方盟友指責日本援助質量較差提供了另一個證據。從日本自身的演變來說，70年代的貸款比例水平要顯著高於80年代，80年代的貸款比例長期維持在50％以下（見圖9），這也反映了日本為符合西方援助標準而改善自身的援助質量的努力。
圖9 日美歐貸款佔對外援助比例(1967~1991)數據來源:同圖3｡
另外還有一個指標——人道主義援助水平——可以體現日本這一時期援助結構的特點。歐美國家普遍強調人道主義援助的意義，這一方面與當時的冷戰意識形態有關，另一方面也體現了歐美國家基於ＯＥＣＤ標準導向的援助體系的評價標準。在歐美國家的援助體系中，人道主義援助在援助總量中的比例一般較高，美國的人道主義援助一般維持在2%及以上,尤其在海灣戰爭期間一度接近8%，這也體現了歐美國家的國際發展援助與外交政策之間的緊密關係。而日本除了在1990年海灣戰爭中人道主義援助佔到2.39%以外(但仍遠低於歐美國家），在這一時期的其餘年份均維持在極低的平均為0.2%的水平(見圖10)。
圖10 日美歐人道主義援助比例(1967~1991)
日本對外援助的謀求政治大國期(1992~2014)
（一）謀求政治大國期的歷史背景與援助戰略分析
經過30多年的探索與發展，伴隨20世紀80年代末90年代初發生的一系列影響國際、國內形勢的事件，結合當時的國家利益與戰略，日本政府於1992年推出了其首個《政府開發援助大綱》，這標誌著作為其外交工具核心的對外援助已具有正式的、制度化的援助理念、綱領和框架。2003年日本政府對該大綱進行了修訂，使之在後來的世界形勢和國內環境下更符合日本的國家戰略。概言之，這一時期的日本對外援助主要服務於日本謀求成為一個政治大國的目標，無論是國際政治格局的變遷還是自身的發展狀況都有利於日本實現這一目標。
從當時的國際形勢來看，隨著1991年蘇聯解體，冷戰宣告結束，這正是日本有望成為政治大國的絕佳歷史契機。首先，冷戰結束，兩極格局瓦解，國際政治權勢出現了巨大的權力真空，從而為日本等美國西方盟友發揮更大的戰略作用提供了可能。其次，冷戰結束也同時意味著日本受制於傳統兩極對立的諸多約束的放鬆，如“對美協調”戰略義務的暫時結束，以及來自蘇聯的巨大戰略和安全壓力的終止。日本由此獲得了更多獨立自主的戰略空間，並有望在國際上獲得獨立的、符合其經濟實力的政治地位。
另外，不得不提的是，事實上，由於日本經濟實力的增長和日本國內以及國際上對日本未來發展的預期，日本被認為將成為另一個在權勢方面不斷追趕美國的大國，未來極有可能形成美日歐“三極”的格局。這在冷戰結束後更為明顯。同時，由於日本權勢追逐和自我期許的日益膨脹，美日之間在冷戰後期不斷浮現的矛盾進一步釋放，日本開始不斷面臨來自美國的戰略打壓。這一形勢隨著90年代日本經濟長期低迷以及中國等新興發展中國家的崛起而有所改變，此時日本對美國的威脅相對減小，美日之間的矛盾得以緩和。總體而言，相較於前一時期，日本在冷戰結束後獲得了更多的戰略自主空間，國際形勢也為日本成為政治大國提供了更大的可能。
從日本國內的發展來看，儘管成為政治大國的願望從20世紀80年代就開始浮現，但直到冷戰結束後才逐漸形成正式、明確的戰略目標，這部分歸因於日本長期高速的經濟發展。二戰後，經過長期的高速經濟增長，日本成為世界第二大經濟體（截至2009年）。1985年，長期的貿易盈餘讓日本成為世界第一大債權國。1987年，日本人均國民生產總值(GNP)超過美國。
1988年，日本外匯儲備成為世界第一。1989年，日本超過美國成為世界第一大援助國。此時，日本在經濟上尤其是在國際援助上，已經成為國際社會的“領頭羊”。日本經濟的長期成長和突出成績使日本國內的大國意識不斷膨脹，在各個領域內和美國競爭並試圖成為政治大國是日本社會的普遍呼聲；追求在國際舞臺上發揮更大的政治作用逐漸成為日本國家戰略的核心議程。因此，謀求政治大國地位成為日本這一時期的戰略主題和國家利益核心之一。
1993年在第48屆聯合國大會上，日本正式提出了希望成為聯合國常任理事國的願望，並開始了其長期的謀求成為政治大國的外交努力。對外援助作為日本對外政策的核心工具，日本該如何利用好這一工具發揮其國際第一大援助國的影響力，並以此服務於其國家戰略目的，成為這一時期日本亟待解決的問題。
1992年,日本發佈首份《政府開發援助大綱》｡作為對外援助的綱領性指導文件,日本政府系統闡述了其對外援助的理念､原則､重點和標準｡在1992年的ODA大綱中,日本政府提出了對外援助的“四原則”:(1)協調環境保護與發展;(2)杜絕任何將ODA用於軍事目的或加劇國際衝突的行為;(3)密切關注受援國的軍事開支､大規模殺傷性武器和導彈､武器進出口等狀況;(4)密切關注受援國推動民主化､經濟市場化和保護人權與自由的狀況｡可見,日本政府已經走出了僅僅關注經濟利益的ODA時代,將政治､安全和意識形態等因素放在了對外援助的更重要位置｡相比於1992年的大綱,2003年的修訂版ODA大綱更為細緻地陳述了世界和平(非軍備國家)和貿易(資源小國)對於日本安全和繁榮的重要作用,並樹立了日本作為和平國家將運用ODA促進世界和平､與發展中國家共同發展的理念｡此外,新ODA大綱還數次提到了ODA對於提高日本國際地位的重要作用，值得注意的是，2003年的修訂版ODA大綱將人道主義､保護個人安全和權利置於一個尤為重要的地位。
隨著日本提出成為政治大國的目標，並認可ODA對於實現這一目標的重大作用，在新的國際形勢和國內環境下，雖仍然受美國較大的影響，但日本已逐漸形成了自己的援助理念，尤其是如何在國際援助領域發揮領導作用、如何在國際援助中增強日本的政治影響力並提高國際政治地位，日本已經形成了獨特的援助特點。
第一，維持以東南亞為主的援助結構，同時兼顧世界其他地區需要援助的國家。在１９９２年和２００３年修訂的ODA大綱中，日本認可東南亞國家尤其是東盟國家對於日本穩定與繁榮的重大意義，並明確提出將東南亞地區作為對外援助的重點。與此同時，對於世界其他地區，日本提出將給予有重點的關注。
第二，援助重點以“調結構”為主而非“增數量”。一方面，日本已經成為最大的援助國，再著力擴大援助額的意義不大，而且國際上對於日本援助質量較差的批評此起彼伏，這一問題在日本成為最大援助國後變得更加突出。另一方面，１９９０年日本經濟泡沫破滅後，其經濟發展狀況開始走下坡路，財政壓力陡增，繼續維持高增長的對外援助額並不現實。在此背景下，通過不斷擴大對外援助額的方式來提高日本國際地位的做法並不合適。因此，日本將對外援助的經濟目標適當收回，加入更多的政治和道義因素，改善援助結構，提高援助質量，展現日本的國際形象和道德風範，這些對進一步提高日本的國際地位具有更重要的意義。
第三，在解決世界性問題中發揮領導作用。如在一些關乎全球利益又無明確領導國家的問題領域，日本發揮了積極作用，有效提高了日本在國際社會的影響力和地位。環境領域是日本世界問題上發揮領導作用最為典型的例子。在1992年的ODA大綱中,日本將環境保護問題放在了“四原則”之首,可見日本在外交政策上對於環境問題的關注｡1997年在日本簽訂的《京都協定書》是其在國際上取得的重大成績,日本迄今仍是國際上全球變暖､氣候變化等環境問題領域的主導國家｡非洲問題是日本對外援助發揮領導作用的又一大重點｡1993年，日本成功組織了第一屆東京非洲發展國際會議，迄今為止該會議已成功舉辦了六屆。通過這些會議和相應行動，日本加深了與非洲各國的夥伴關係並提高了自身的國際地位。此外，日本還在公共衛生與醫療、性別歧視等世界性議題上做出了嘗試和努力。
第四，聚焦聯合國外交。日本已經明確提出希望成為安理會常任理事國的願望，聯合國外交也成為日本對外援助的重中之重。無論是在聯合國中積極發聲，還是大力援助聯合國維和部隊，日本都不遺餘力。日本對發展中國家的大力援助也成為其在聯合國內獲得廣泛支持的重要保障。自２０１５年底成功當選２０１６～２０１７聯合國安理會非常任理事國，日本已經是第１１次當選，創聯合國一國當選次數的歷史新高，足見日本對聯合國外交的重視和尋求更多國際支持的外交成果。
（二）謀求政治大國期的援助演進與歐美比較
從日本1992~2014年的援助和經濟相關數據來看,整體而言,對外援助額基本維持在一個比較穩定的規模,比較好地與日本的財政收入變化情況相匹配｡這反映了隨著經濟增速放緩､財政收入壓力增大,日本的對外援助變革由“增量”轉為“調結構”｡具體而言,以2003年為界,在此之前,日本的對外援助額在經歷了最後一個關於擴大對外援助額的中期目標條款(1993~1997)的增長後開始下滑,而同時期對外貿易和對外投資也維持在比較穩定的水平｡2003年後,日本的對外援助額又開始上漲,而對外貿易和對外投資,除了金融危機後的2009年,也都開始增長(見圖11)｡
圖11 日本的對外援助､貿易､投資概況(1992~2014)數據來源:同圖2｡
從日本對外援助的地區分佈來看,以ODA大綱修改後的2004年為界｡2004年之前,日本的ODA仍然主要集中於東南亞地區｡自2004年之後,對中東和非洲的對外援助開始增加,在一些年份對非洲或中東的援助甚至已經超過了對東南亞的援助｡可以看出,自2004年之後,日本的對外援助在區域分佈上更為分散了(見圖12)｡
圖12 日本部門可分配援助分佈(1992~2014)
與同時期的歐美對外援助比較來看,美國這一時期的對外援助重點仍是非洲和中東,也有相當一部分的援助流向其他發展中國家(見圖13)｡
從援助的區域分佈來看,日本的對外援助儘管仍以東南亞為主,但是也逐漸像歐美一樣,把非洲擺在了一個越來越重要的位置｡西歐的對外援助仍集中於非洲,也逐步增加了對其他發展中國家的援助,對東南亞的對外援助基本維持在10%~15%左右(見圖14)｡
圖13 美國ODA地區分佈(1992~2014)
圖14 OECD西歐國家ODA地區分佈(1992~2014)
從援助的部門分佈來看,日本在這一時期仍然維持著高比例的經濟基礎設施和服務方面的援助支出,契合了日本在2003年修改版ODA大綱中明確提出的強調發展中國家發展應當“自助”(self-help)的理念,符合經濟基礎設施建設的援助邏輯和特點｡但與上一時期相比,日本在生產部門的援助大為減少,而在社會基礎設施和服務方面的援助則大為增加,這也反映了日本在人權保護和提高援助質量方面的努力(見圖15)｡
圖15 按部門分佈的日本援助(1992~2014)
與同時期的歐美比較而言,歐美對社會基礎設施和服務的支出仍佔大頭,美國對這一部門的支出平均在60%以上,而西歐則保持在平均50%左右｡這也反映了在歐美的價值觀體系和意識形態下對人權保護的強調和對高援助質量的理解｡可以看到,日本在這一時期的援助結構一方面反映了其對自身的援助理唸的堅持,另一方面也在向歐美的援助理念靠攏,提高援助質量,展現良好的國際形象(見圖16､圖17)｡
圖16 美國部門可分配援助分佈(1992~2014)
圖17 OECD西歐國家部門可分配援助分佈(1992~2014)
從對外援助中貸款所佔的比例來看,自1992年以後,日本對外援助中貸款比例儘管仍維持較高水平,但總體呈現下降的趨勢,直到2006年之後才有所回升(見圖18)｡這從另一個側面反映了日本改善援助質量的努力｡與同時期的歐美相比,歐美仍以大規模的贈予而非貸款為主,以DAC的標準而言,日本對外援助的質量仍然受到質疑｡
圖18 日美歐貸款佔對外援助比例(1992~2014)
從人道主義援助水平的比較來看,歐美仍然維持著較高比例的人道主義援助,尤其是美國｡1999年科索沃戰爭中,美國的人道主義援助比例達到歷史最高值,即25.83%,而自2000年後一直到2014年都處於整體上升的狀態｡西歐的人道主義援助比例比較穩定,維持在6%左右｡日本的人道主義援助比例也有明顯的增長｡自1992年日本發佈ODA大綱後,儘管在“四原則”中也明確對人權的關注,但事實上日本的人道主義援助,除1999年科索沃戰爭期間以外,仍然維持著極低的水平｡一直到2003年日本修訂了ODA大綱,更明確地提出對人權的保護之後,自2004年起,日本開始加大對人道主義援助的支出,並且已經接近西歐的水平(見圖19)｡
圖19 日美歐人道主義援助比例(1992~2014)
日本對外援助的獨立風格成型期(2015~)
2015年是日本自1955年首次實際提供對外援助60週年｡經過對其過往ODA歷史的回顧和反思,日本政府於2015年提出了新的ODA大綱，並命名為《開發合作大綱》。與之前版本的名字《政府開發援助大綱》相比，名字裡既少了“政府”二字又將“援助”改為了“合作”，從中也可窺測出新時期日本對外援助的理念。概言之，與之前的兩大時期相比，這一時期日本對外援助最大的特點是，旗幟鮮明地提出了自己不同於歐美對外援助價值觀的獨特理念，展示出一系列新特點。
從國際形勢來看，日本經歷了戰後長期的和平年代，世界格局又發生了較大的變化。首先，國際權勢均衡發生了較大的變化，新興國家尤其是中國的崛起使得全球治理的領導體系進一步多元化。其次，科技進步和全球經貿往來帶來的全球化不斷加深，使得各國之間的相互依賴變得愈加密切，也使得眾多非國家實體在全球事務中發揮越來越重要的作用，如私營資本、ＮＧＯ等。再次，非傳統安全問題越來越成為威脅國際和平與穩定的主要因素。環境問題與氣候變化、傳染性疾病、國際恐怖主義與跨國犯罪、網絡安全、脆弱國家崩潰的難民問題等，都成為國際社會不斷面臨的新挑戰，甚至由於國家間相互依賴的加深，一些不斷強大的新興國家內部的政治不穩定或經濟崩潰都會傳導到其他國家，從而帶來世界經濟的動盪。日本愈益將世界其他國家和地區的穩定與發展與自身的安全與繁榮聯繫起來。
從日本國內自身的發展來看，儘管不斷面臨來自中國等新興國家的衝擊，但經過長期穩定而和平的發展，日本已經成為世界上舉足輕重的國家，尤其是在人力資本積累、科學技術、工業發展、發展與環保的協調方面，以及超越中等收入陷阱、應對人口老齡化等問題上，日本都走在世界的前列。儘管成為聯合國安理會常任理事國的目標仍未實現，但日本在全球氣候變化、亞洲開發銀行等議題上發揮了越來越重要的政治作用。日本仍然努力在國際社會中發揮更加重要的作用，並將其視為重要的國家利益。
2013年，日本政府通過了《國家安全戰略》，系統闡釋了日本在新的國際環境下的應對之策。日本認為，維護自身國家安全的核心在於創造穩定而可預期的國際環境，並將危險防患於未然。因此，日本的戰略應當是以國際合作為原則，發揮前瞻式的作用以促進國際社會的和平穩定與繁榮，以期創造對日本有利的國際秩序和安全環境。日本將自身定位為“前瞻式的和平促進者”(Proactive Contributor to Peace)，在這種自我期許下，日本也自認為應該在國際社會中發揮更主動的作用。
2015年，在遵照《國家安全戰略》的前提下，日本政府發佈了《開發合作大綱》。作為新時代下日本對外援助的綱領，新ODA大綱呈現了日本援助戰略選擇中運用對外援助工具的嶄新特點。
第一，日本樹立了自身對外援助能力和理念的自信，並意圖推廣自己的理念併發揮領導作用。在新的ODA大綱裡，日本政府開篇不久即指出“日本多年紮實的（為實現世界和平與繁榮的對外援助的）努力贏得了國際社會的尊重與信心，國際社會也期待日本更進一步發揮與其國家實力相符的更積極主動的作用以促進國際社會的和平、穩定與繁榮”。並強調日本將承擔一個“負責任的大國”的責任和義務。可以說，在日本政府自己的認知和闡述裡，日本已經基本完成了上一時期的目標併成長為一個政治上有影響力的大國（儘管迄今仍未成為聯合國安理會常任理事國）。事實上，日本不僅對自己的政治地位有了足夠的自信，也對自己的“軟實力”有了更大的自信。日本認為，其自身成長為發達國家的經歷及獨特的價值觀與文化也被國際社會廣泛認可，並考慮將包括語言在內的日本“軟文化”加入到對外援助的努力中去。此外，日本還提出將推動“日本自身的政策進入國際對外援助的理念與未來發展趨勢中去”，甚至進一步“在國際組織和整個國際社會中發揮領導作用並塑造國際規範”。
第二，日本明確肯定對外援助對日本國家利益的作用，並從國家利益的角度規劃對外援助
第三，日本打破對外援助的傳統慣例，嘗試新的實踐。首先，正如日本將ODA大綱中“政府”二字去掉所意味的那樣，日本僅將政府對外援助視為對外援助體系中的一部分。日本政府將以政府的ODA為槓桿，充分調動受援國地方政府、私營部門和非政府組織等各個層次，以及各個部門的多方資源共同協力服務發展的目標。其次，儘管東南亞地區依然是日本援助的重點，但是在表述上日本淡化了對東南亞地區的強調，而更加突出對外援助的全球視野。再次，儘管按照國際慣例，一旦受援國發展成“中等收入國家”，國際社會對它們的援助也將終止，然而日本並沒有遵守這種慣例。然後，日本強調了對區域發展的重視，打破了援助只針對具體國家的侷限。日本提出對外援助將關注那些跨國境的、區域整體的事務。最後，也是最為引人注目的一點，儘管日本仍然聲稱ODA只服務於非軍事目的，但在新的ODA大綱中，日本也指明，如果受援國的軍隊是服務於非軍事目標，日本政府也可以酌情對軍隊給予援助。這些對新實踐的嘗試，一方面暗示了日本對外援助未來的發展方向，另一方面也展示了日本對自身援助理唸的充分自信，自信有能力獨立主張，不再一味視歐美標準的對外援助為國際慣例。
第四，日本重新重視傳統的所謂“日本模式”的重要作用。正如日本將ODA大綱中的“援助”重新改為“合作”所暗示的那樣，日本將自己從一個援助的單向提供者的角色變成了從援助中獲得雙贏的一方。事實上，日本在新ODA大綱中也提出了與受援國“共同發展”的理念。日本再次提出了融合“援助—投資—貿易”的“日本模式”，通過軟硬件基礎設施的投資來改善當地的投資環境，進而通過政府與社會資本的合作，大力推動私營部門的發展，實現私營部門領導的經濟發展，促進投資與貿易的擴大，從而同時推動受援國與日本經濟的共同發展。在日本對外援助開始的初期，“日本模式”大大促進了日本經濟的發展，但也在國際社會上引來了對日本援助低質量的廣泛批評。而在日本極力提高政治影響力時，日本逐漸淡化了對外援助的經濟目標，開始更加強調高質量的對外援助。在當前情形下，尤其是經濟長期低迷又面臨老齡化等問題，日本開始重新重視對外援助的經濟目標，也帶來了“日本模式”的再次復甦。
結論及對中國的啟示
通過對日本對外援助翔實的數據展示、歷史梳理和與歐美的比較分析，我們可以得知，日本對外援助的發展經歷了三個階段，而其動態演進的背後是一系列國內外政治、經濟格局演變下的戰略考量。尤其是在與歐美的比較中，可以總結出三個貫穿日本對外援助始終的特點。
第一，地域上以東南亞地區為大本營。美國作為一個全球超級大國，基於不同的國際形勢和利益需要，其援助重點經常變換——從東南亞到中東、非洲等。而西歐國家的對外援助重點比較穩定，一直是在非洲，這也與西歐作為前宗主國試圖維持其對非洲的影響力相呼應。而日本儘管自２００３年以來對非洲的援助大幅上升，但東南亞地區一直都是日本對外援助的基地和大本營。東南亞地區對於日本的經濟和安全至關重要，日本一直是東南亞國家極為重要的經濟夥伴，在推動東南亞地區區域一體化進程中也發揮著重要的作用。
第二，目標上從不放棄經濟利益。在歐美的對外援助中，健康、教育等的社會基礎設施與服務一直都是重點，而在日本的援助結構中，最大的重點始終是經濟基礎設施與服務。日本對外援助初期探索出來的所謂“日本模式”就一直被視作其經濟發展的強大助力。在後來日本謀求更多政治影響力時，儘管日本著力提高對外援助的多元化，但是對經濟部門的援助並未大幅減少，對生產部門、經濟基礎設施和服務部門的ODA總和依然長期佔據接近７０％的比例。而在２０１５年日本新ODA大綱發佈以後，對外援助的經濟目標和“日本模式”在制度化的文件中進一步得到強調，經濟利益得到空前重視。在當前國際經濟形勢嚴峻，加之日本經濟長期低迷，國內老齡化問題突出等國內外挑戰下，促進經濟發展是日本政府的重大任務。在可以預期的未來，如何把對外援助與國內經濟利益有機結合將成為日本對外援助不可忽視的長期目標。
第三，外交上服務於政治大國的理想。作為二戰戰敗國，政治地位與經濟實力的不匹配是日本與歐美國家相比最大的特點，這一特點在與另一個戰敗國德國在歐盟的主導地位相比時顯得尤其突出。二戰後，日本作為西方盟友的一員，逐漸與各國恢復外交關係與政治聯絡；隨著經濟的不斷髮展，在20世紀80年代日本表露要提高國際影響力之後，對外援助就與日本的政治崛起緊密配合在了一起。2015年日本《開發合作大綱》則可以看出日本對自身政治地位的提高的自信。而在新大綱中日本表露的希望發揮自身軟實力作用、塑造國際規則的宣告則進一步展示了日本在政治上的抱負。日本仍未成為安理會常任理事國，也未曾停止這一努力。成為政治大國的理想也將長期成為理解日本對外援助的重要因素。
儘管日本的國情和中國存在較大差異，但是中國側重基礎設施建設的對外援助模式與日本最為相近，因此，日本的對外援助經驗為中國提供了一個有價值的參考。基於本文的研究，我們嘗試對中國的對外援助提出以下政策建議。
首先，中國應該建立更加系統性的援助框架和目標。儘管日本對外援助的目標在動態演變，但是不變的是其始終具有一個成熟的援助框架和清晰的目標，各個階段的對外援助都圍繞這個框架和目標來實施。隨著中國對外援助金額迅速增加，對某些國家或者領域的援助過度集中，缺乏一個整體和協調的框架，對外援助的目標在一些情況下也比較模糊。這不僅導致對外援助效率下降，甚至一些資金的償還風險也在增加。因此，建議加強對外援助的頂層設計，並使各個援助部門統一到一致的援助框架和目標下，加強協調和管理，提高中國對外援助的系統性和有效性。
其次，中國對外援助應堅持符合中國國情和比較優勢。儘管日本在意識形態和地緣政治範疇上屬於西方陣營，然而其援助方式經常受到歐美政府和社會組織的批評，但其卻能長期堅持相對獨立的國際援助政策。近年來，中國的對外援助同樣經常受到歐美相關領域的批評，如批評中國援助過於注重短期經濟利益、捆綁援助以及過於側重基礎設施而缺乏對社會領域的關注等。儘管在某些方面和項目上，中國對外援助的確存在改進空間，如目前對受援國宏觀經濟和財政債務的關注度還不夠。但是我們也應清楚瞭解並堅定我們的國情和比較優勢，不應為西方的批評所動搖，遵循對外援助惠及援助國和受援國的準則，堅持走出一條符合中國國情和比較優勢的對外援助道路。
再次，中國對外援助應緊密服務於國家的外交政策和國家利益。儘管通過數據可以發現，部分國家如北歐諸國，把對外援助當作是對低收入國家提供的國際福利，但是這些國家主要都是小國或者中立國。事實上，筆者通過數據研究也發現，美國和西歐的對外援助政策在很大程度上是其外交政策的體現，日本尤其如此，其對外援助動態演變的背後是一系列國家戰略和利益的考量。因此，作為最大的發展中國家，中國具有諸多外交目標和龐大的國家利益，應不避諱強調中國的對外援助是外交政策和國家利益的延伸。尤其隨著經濟外交在整個中國外交工作中的重要性日益增加，研究如何最有效地使用這個“槓桿”，使其為中國外交政策和國家利益最大化服務，已是一項非常重要的課題。
最後，在新形勢下，中國應當做好與日本在對外援助領域競爭的準備。日本的2015年ODA大綱強調了援助的國際視野，中國的對外援助不斷深化，這在中國當前推行“一帶一路”倡議的進程中將愈加明顯。自2015年以來，安倍晉三政府對東南亞和中亞地區的援助大幅增加，而這兩大地區是中國周邊的關鍵地區，也是推行“一帶一路”的重要地區和橋頭堡。因此，中國的對外援助需要做好充分準備，以應對與日本對外援助的競爭。中國應對這一挑戰具有兩大優勢。一是中國廣闊的需求市場。相較於日本，中國市場更加廣闊、需求更大，這對於廣大接受產業轉移和加大工業建設的東南亞和中亞國家而言具有巨大的吸引力。二是中國擁有強大的基礎設施建設能力，而東南亞和中亞各國具有巨大的基礎設施建設需求缺口，中國的建設能力和成本優勢對對外援助和投資都具有積極作用。另外，中國對外援助也存在不少值得改進的空間。一是要加強國別針對性。中國在國別援助計劃上的起步較晚，但仍大有可為。目前需要針對具體國家和地區的特點制定專門的援助計劃，加強與受援國的互信和了解，以提高援助的針對性和效率。二是加大對社會服務和民生工程的援助。雖然中國在基礎設施建設方面的援助具有比較優勢，但對社會服務和民生領域的援助更有利於改善中國的國際形象，更能增加當地民眾的好感度與信任。三是政經互促。依託“一帶一路” 倡議和援助的增長，建立與受援國更深層的戰略伙伴關係。因此，中國應當充分發揮多種政策工具的積極作用，在經濟、教育、軍事、反恐等諸多領域發揮援助的槓桿作用，以提升中國的地區影響力。
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