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原谅我为这篇文章起了一个哗众取宠的标题，但从文章的内容来说，也确实是围绕这个标题而展开的。对于政府和社会资本合作（PPP）这个话题来说，2019年是相对比较平淡的一年。与往年密集地发布PPP方面的政策文件的势态相比，除了年初发布的财金10号文，政府在2019年鲜有专门针对PPP方面的政策出台。但政府年中发布的《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》以及近期发布的《国务院关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》，又确确实实触到了PPP项目的一个痛点——资本金问题。专项债的发行能在多大程度上缓解PPP项目的资本金问题还有待实践的验证，但降低固定资产项目资本金比例对新上马的PPP项目却是一个不折不扣的利好。本着讨论的心态和目的，来重点说一说当前PPP项目的困境以及一些建议。
一、PPP已经成为地方政府解决基建问题的重要手段
2014年国务院43号文颁布以后，大众对PPP项目的关注点逐渐从“是什么”转变为“怎么做”。PPP模式推进之初，其繁杂的流程、漫长的项目推进周期，让很多从业者都望而却步，转而投身到政府性基金以及政府购买服务的怀抱，这样可以更好的绑定政府信用，与之前基建投融资的模式相比可以说“换汤不换药”，也有相当一部分PPP项目依然是与地方政府融资平台挂钩，成为了“政府平台融资”业务的延续。
随着规范地方政府负债行为的各项文件的不断出台以及金融机构审查标准日趋严苛，政府性基金和政府购买服务的模式已经很难在基建投融资领域有所作为，即便是作为财政部87号文出台后为数不多的可采用政府购买服务模式推进的棚户区改造项目，目前也面临着无米下锅的境地。当前能够帮助地方政府解决基建问题的，除了传统的政府直接投资外，就只剩下行走在灰色地带、与政府土地财政相绑定的“F+EPC”和政府和社会资本合作（PPP）。
二、PPP当前的困境
PPP的模式自推行以来，并没有像想象中那样攻城略地、无往不利，跟人们最初的预期有着不小的差距；而在经历了不断的调整、整顿后，人们逐渐揭开了缠绕在“PPP”表面的神秘面纱，对PPP的看法、认识也更加的理智、客观。PPP模式推进不如预期，有很多方面的原因，其中一个就是上文讲到的其流程过于繁杂、推进周期过于漫长，本质就是PPP本身缺乏经济性和效率性，各方在这方面的投入与最后的产出不成正比；另外一些原因则主要是参与主体的原因，简单的可以划分为政府、资金以及施工单位，这些参与主体在PPP模式下都面临着一些困境。
（一）政府的困境
PPP收益来源中的政府支出部分应当列入当地财政的中期财政规划，但每一年度全部PPP项目中需要从预算中安排的支出责任，不得超过当年度一般公共预算支出比例的10%，这个也算是国务院对地方政府的基建冲动上了一个紧箍咒。但无论是基于地方经济发展还是政绩的出发点，都无法改变地方政府有着巨大的基建需求这个事实，尤其是欠发达的中西部地区，亟需要通过PPP这种长期负债手段来实现基础设施短期快速发展的目的。绝大部分PPP项目由于缺少运营内容，未来的主要收益来源还是来自于政府直接付费或者政府补贴，可想而知，这对地方政府未来的支付责任造成了多大的压力。
在过去几年的实践中，不少政府已经临近10%这条红线，甚至要从政府性基金预算支出中安排一部分支出责任。个别省级政府以及不少金融机构，出于对地方政府债务的担忧，甚至暂停了纯政府付费项目的上报和审批。在今年发布的财金10号文中，对长期以来PPP中政府付费模式的争论和大家对于PPP政府支出责任的资金来源的疑惑，画上了一个句号：财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目；新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出，建立PPP项目支出责任预警机制，对财政支出责任占比超过7%的地区进行风险提示，对超过10%的地区严禁新项目入库。
随着各项监管政策文件的发布，对PPP项目的各项规范日趋完善，特别是物有所值评价和财政承受能力评价两项规范的设立，对地方政府采用PPP模式设置了很高的门槛。很多地方政府在过去采用的“先上车，后补票”的做法，即让施工单位先行施工建设、地方政府后补合规流程，造成了大批基础设施建设项目的烂尾；今年国务院颁布的《政府投资条例》，则明确禁止了政府投资项目中不允许施工单位垫资，让这条路也彻底堵死。
地方政府财政能力的孱弱、PPP模式下政府支出责任的上限，无疑都对PPP模式的推行设定了“天花板”。从整体来看，结合《预算法》等其他法律法规，这个“天花板”也很好的起到了限制政府负债无序增长的目的，但又确实对亟待社会资本解决基建问题的中西部欠发达地区造成了不小的障碍。
（二）金融机构的困境
金融机构面对PPP的态度在上篇文章中“PPP资本金投资是个伪命题”已经做了一些分析，2019年金融机构对PPP的看法与去年相比没什么不同，简而言之就是大部分金融机构已经对PPP项目投资失去热情。今年去拜访各家金融机构时，已经很难从他们那里听到“PPP”的消息了，当然这个现象的产生也是多方面的，简单总结如下：
1、PPP的项目的特性与金融机构投资逻辑的冲突
SPV模式下的PPP项目公司，是一个独立运作的主体，其财务状况与各个股东之间是独立的，资金也完全是闭环运作，没有再投资的可能性，其主要财产是运营期内的特许经营权或未来应收账款收益权，几乎没有实物资产。虽然2016年颁布的《产业用地政策实施工作指引》和2017年颁布的《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》，让项目公司合理持有项目用地成为可能，但项目公司持有的土地使用权的价值与其大量的资金需求相比完全不在一个体量上。而项目公司本身也存在增长有限、缺乏想象空间等问题，其资本金的融资逻辑与传统的PE观念有着很大的不同，曾经有一段时间我们还笑言：投资PPP项目资本金与做慈善没什么区别。
在缺乏其他足够增信支持的情况下，国内金融机构偏好保本固定收益的项目的投资逻辑，除了正常发放项目贷款以外，在PPP领域内找不到其他任何落脚点。
2、产品模式难有突破
在资管新规发布前，各类信托计划、资产管理计划等资管产品还可以通过滚动发行的方式，来匹配PPP项目周期，但在新规出台后，关于金融机构如何投资PPP项目资本金，在很长一段时间内都没有形成一个大家所认可的模式。
为了加强PPP项目市场投融资的活力，财政部、发改委、证监会等机关也在着力推行PPP项目资产证券化。关于这个领域，自己之前说过不少偏颇之言，有一些事实确实存在：SPV模式下的PPP项目，在资产证券化业务中，很难落实增信，以及融来的资金很难为股东所用，从可操作性以及意义上来说都大打折扣。目前确实有一些存续的PPP资产证券化项目已经发行，但大都是在并表模式下的PPP项目，股东可以将资产证券化融来的资金去再投资，再就是存续的PPP资产证券化业务规模与整个PPP市场巨额资金需求相对比就是杯水车薪，很难说能解决多大问题。
3、金融机构的合规标准趋严
PPP模式自推进之初，经历过多次整顿，金融机构对于PPP的认识也经历了从怀疑到认知到再怀疑的阶段。高频率的监管文件的出台，让很多金融机构对PPP的认知出现了很多偏差，甚至到了弃之如履的地步，这个现象对于项目贷款银行更为明显，对于监管的尺度、项目合规性的不确定性，一度让不少PPP项目都存在“资本金融资难、项目贷款更难”的情况。好在现在政府对于PPP方面的监管思路已经越来越明确，金融机构再次去认识清楚很多PPP项目也只是时间问题。
（三）施工单位的困境
犹记得在2017年底财政部的92号文以及国资委的192号文刚发布时，自己不禁感叹：民营施工单位的春天到了。在项目资本金中不能有债务性资金以及央国企要严控PPP项目投资风险的前提下，民营社会资本方以自有资金参与PPP项目投资成了一时之选，也谁也不曾料想，2018年的信用环境对民营企业是如此的糟糕。以自身增加杠杆为代价，去参与PPP项目的投资，民营施工企业可能会迎来更大的市场机遇，但却以自身经营的持续性为代价、最后不得不委身国资。这样的案例在资本市场上已经屡见不鲜，让人叹息。
民营企业境况如此不堪，国央企施工单位也是步履维艰。2017年的国资192号文、2018年的《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》，让国央企施工单位很难利用自身信用为PPP项目资本金融资提供增信，而在用自有资金去投资时，也要充分衡量项目公司的负债对自身资产负债率的影响。
民营施工单位的资金实力、自身信用很那在当前的PPP市场上掀起多大波澜，而“资产负债率”这道紧箍咒让国央企施工单位在PPP领域很难像以往那样长袖善舞。但当前的市场环境就是如此，饮鸩止渴，尚可换取一息生存的机会，而不是嗟来之食，连是否可以度过今晚都是未知之数。
三、当前市场环境下的建议
正如很多鸡汤文所说，黑夜过后终究是黎明。PPP本身还是解决政府负债问题的一剂良方，当前所存在的这些问题，只是在大家抛弃旧观念、适应新制度过程中所必须经历的阵痛。但鉴于PPP对中国来说还是新生事物，在具体执行时也一定有不尽如人意的地方，我们在适应这项新制度的同时，也有义务去不断完善它。
（一）完善PPP模式的顶层设计
1、重视PPP模式的金融属性。PPP模式在国内推行的初衷是为了规范政府的负债行为，缓解旧有模式下不断积累的地方政府债务风险，且项目建设的主要资金还是来自于金融机构，这些都赋予了PPP项目以浓厚的金融属性。当前PPP模式存在的问题有很大一部分也是来源于金融市场。当前除了财政部、发改委以及证监会积极推动的PPP资产证券化之外，在金融市场上鲜见与PPP有关的服务或者产品。而一些可以预见的能够活跃PPP模式的产品或者制度，如为PPP项目贷款出表提供便利、为PPP产权交易提供便利，还是需要人民银行等政府部门提供足够的支持。
2、重视PPP模式地域发展不平衡问题。前文已经讲到，PPP模式的一个天花板是地方政府一般预算支出10%的红线，由于东部沿海地区与中西部地区在财政支付能力方面先天的差距，而中西部等欠发达地区有着更为强烈的基础设施建设需求。若共用同一个PPP模式框架，会让国内发达地区与欠发达地区的不平衡问题会更加加剧。因此在合理的范围内给予中西部欠发达地区一定的政策倾斜，如适当调整中西部地区的PPP方面支出的上限，能够在一定程度上解决PPP模式发展的地域不平衡问题。
3、推动PPP项目立法。在未来相当长一段时间内，PPP模式都是地方政府实施基础设施建设的最重要的方式之一。目前PPP领域的最高层级的规范是2015年人民银行等六部委颁布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，该法规缺少约束性功能，对社会资本方难以形成保障作用。PPP方面的立法工作能够有效保障PPP模式实施的连贯性，增强社会资本参与PPP项目的信心，同时也让司法部门在裁决PPP项目的争议时也有法可依。
（二）社会资本方转变思维、适应PPP模式
对我来说，这部分内容是最缺乏想象力的，也缺乏相当的建设性，但为了文章内容的完整，还是要写进来。一项新的制度，也意味着社会利益的再分配，我认为大家对PPP模式接受度不高的一个原因是当前PPP模式下还没有形成一个完善的利益分配制度，要促进利益分配调整的过程，必须要转换原有的思维，适应新的模式、新的环境。
1、社会资本方尤其是国央企施工建设单位，在资产负债规模相对可控且收益测算合理、资金充裕的情况下，以自有资金投资PPP项目；或借鉴股权投资领域的操作方式，引入股权投资机构，通过设置优先回购权、强制分红等方式实现投资退出。施工建设企业是PPP项目中相对得利的一方，应适当让渡部分施工利润，以吸引股权投资机构入驻。
2、社会资本方提高自身资产运营能力，以真正实现通过运营赚取超额利润。这个方向的调整需要社会资本方改变看待PPP项目的角度、在战略层面改变自身的运营策略。当然在这个过程中，也需要政府的积极配合，改变绩效计算策略，适当放开绩效上下限的管控。对于当前的施工企业来说，这个转变尤为重要，基建业务总有穷尽之时，自身的资产运营能力在一定程度上也决定了企业发展的上限。
3、拓展社会资本方之间的联动，如央企之间设立“互投基金”，与保险公司实现“投保联动”等，将PPP项目的投融资行为延伸至社会资本方之间利益的互换，为PPP模式的发展争取更大的空间。
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