通化信访
2014年，国家连续针对信访工作下发了《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》、《关于进一步加强初信初访办理工作的办法》和《关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》，以及《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》等文件，对信访工作进一步提出了要求。
我个人认为，这是国家要求各级处理信访问题要回归《信访条例》本源，也是对《信访条例》再强调、再部署。也可以理解为，各级地方政府没有真正理解《信访条例》的立法目的，也没有落实好、执行好《信访条例》，因此，各级地方政府要对信访工作重新定位，进一步规范和完善信访工作制度，尤其是要在法治框架内，用法治理念去思考信访工作，去为群众解决实际困难。
《信访条例》出台的背景及立法精神
2005年颁布实施的《信访条例》体现在畅通信访渠道与维护信访秩序并重的本意，也是《信访条例》的立法目的，即从立法目的看，信访工作的作用是使联系群众、保护权益、维护秩序达到三位一体，不可偏废。从功能上看，信访制度属于行政救济制度的范畴，而行政救济制度主要是围绕实现公正解决纠纷，这里的公正不但指结果公正，还要求程序公正。结果公正是指处理结果要符合公正的准则，解决纠纷时，必须保证各方当事人平等，同样案件应当同样处理。程序公正是指解决的过程要公正，处理争议的机构必须保持中立，不偏袒任何一方当事人。
信访机构的主要职责
《信访条例》中规定信访工作原则是“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合”（第四条）。
信访机构主要职能有两个，一是引导信访人依程序完成诉求活动；二是指导有权行政机关完成信访事项的处理工作。
信访工作机构的主要职责有6项：①程序受理、交办、转办信访事项；②承办特定信访事项；③协调处理重要信访事项；④督促检查信访事项的处理；⑤提出完善政策和改进工作建议；⑥信访工作业务指导。
处理信访事项的主体是各级人民政府、县级以上人民政府工作部门。在有权处理的行政机关中，事涉行政机关才是真正完成信访程序和实体终结的主体。信访事项复查机关和复核机关担负着审核、督促责任。
信访事项受理原则
第一，要判断该信访事项是什么性质。即先判断信访人反映的真实性，有理性和主体资格。所谓真实性，即信访人能不能提供详实的证据材料和有效证明，如果不能提供或提供不全，我们有权力要求其补正，如果补正不了就可以不予受理。所谓有理性，即信访人可以对我们国家有明确的法律和政策规定的行政类事项提出信访诉求意愿，不能对没有政策支持的问题提出信访事项。但信访人有提出建议和意见的权力，而此类信访事项是进入不了信访终结程序的。所以，信访事项终结程序只适用于求决类信访事项。所谓主体资格，在这里强调的是狭义的主体资格，即是被侵害人自身，或依法被委托的代理人，才是信访人主体，才能提出有针对性、实质意见的信访事项。否则，不能受理。信访人提出的信访事项，应当针对《信访条例》所列机关及其工作人员的职务行为。职务行为，是指履行本机关或者单位职责、法定或者约定义务的行为。即以机关、单位名义履行职责所作出的行为，而非以个人名义作出的行为。实施行政行为的事涉单位或其上级主管部门才具备主体资格，均可做为一级受理单位，对信访事项作出实体性处理意见。
第二，判断是否符合信访受理范围。那我们如何判断是否受理呢？这个问题看似很简单，实则不容易，因为《信访条例》只规定了原则，在具体实践中，会出现很多模棱两可的问题。因为《信访条例》受理范围确定方法用的是排除法，这就可能导致信访受理范围被人为的无限扩大，也就是以前我们常说的“信访工作是个框，什么都得装”。如：《信访条例》第二十一条规定“对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理”，对这一条就存在不同的解读，有的认为超过时效或主体灭失的，无法进入诉讼、仲裁、行政复议等法定途径的，信访应该受理。有的则认为不能受理。也有不少信访人提出“仲裁不受理、法院也不受理，我就找你信访局、找政府，怎么还没有解决问题的地方啦”，因为其应该选择的法定程序已经行不通了，而我们还一再告知信访人通过法定途径解决问题，这就有互相推拖的嫌疑。所以，我认为无论是在行政领域还是司法领域，对于原本符合受理范围的，但因种种原因，现在无法启动程序的，应该作出维持现状的裁决，而不是不予受理，我个人认为这样比较好，最起码给信访人一个明确的定性意见，起到终止诉求人的诉求行为的作用。
在现实中，如果强行将超过诉讼、仲裁时效的案件导入了信访终结程序，将是一个死循环，既无法终结、也无法导出。为什么呢？因为这类案件的判定是需要有法律认可的有效证据作为支撑的，而信访程序的认定法律效力不明显，导致这类案件基本上都无法作出准确的、有法律效力的、具有说服力的终结定性意见。比如，在2004、2005年企业改制时，有大量的被企业除名人员到政府上访，要求享受在职职工待遇，由于，当时企业没有严格履行除名程序，以及职工对除名造成的损失也不在意，维权意识也不强，当年没有启动相应的申诉程序，导致除名的结论事实存在，但程序违法。随着国家优惠政策的出台，这部分人认为个人经济损失大，引发了大量的信访问题，有的企业不得不将当年除名职工重新按在职职工处理，给予补偿。
所以，我们在复查复核实际工作中，要按以下原则把握：一是坚持法定优先原则。即，对凡是属法定途径受理范围的，无论是否超过时效，均出具不予受理告知，或出具书面答复意见，明确告知其应该选择的法定途径，而不导入信访复查复核程序。二是无理诉求认定原则。对有理的或部分有理的诉求未解决到位的暂不进入信访复查复核终结程序，要督促事涉单位将有理的或部分有理的诉求认定和解决到位后，如信访人再提无理过高要求的，方可导入复查复核终结程序维持原处理意见。三是证据合法有效原则。信访人要提供具有法律效力的证据，对证据不全或不充分的，影响有效认定的，接待人员要一次性书面告知信访人在指定期限内补正，信访人在指定期限内补正的，办理机关决定是否受理。因为，即使强行进入终结程序，由于证据不足和法律效力不够使办理机关无法在规定时限内作出明确意见，无法逐级进入或退出信访终结程序。即使勉强作出意见，也经不起推敲。
信访三级终结程序和具体做法
按照《信访条例》规定，我们接到信访人申请时，要在15日内决定是否受理信访人反映的事项。对不属信访受理范围的，要出具书面《信访事项不予受理告知书》，我们在编写《不予受理告知书》时，要叙述信访人反映什么事，以往是怎么处理的，信访人应该选择什么救济渠道等内容，明确告知信访人应通过什么渠道反映该诉求，力求通俗易懂。
对符合信访受理范围决定受理的信访事项，信访部门和处理机关要分别向信访人出具《信访事项程序性受理告知书》和《信访事项受理告知书》，处理机关要明确告知受理具体日期，办理时限。一级办理时限是自受理之日起，在60日内作出答复意见，情况复杂的经本级机关负责人批准，可适当延长办理期限，但最长不超过30日，并告知信访人理由。
信访事项三级终结的目的
其实，我们在信访工作实际中，可分为程序性终结和实体性终结。所谓程序性终结就是指无法进入信访程序的和按信访程序办结的，向信访人出具了书面告知或意见的，并在全国信访信息系统中显示终结的信访事项。也就是说程序性终结更多地是在处理程序上视为终结，以书面告知形式和信息系统自动生成作为终结载体体现的，如：出具不予受理告知书的信访事项即为程序性终结。或者没有在规定的30日内申请复查或复核的，即视为信访人自动放弃权力，在程序上定性为终结。这种情况一般以法律文书为标志，以时效为界定点。而实体性终结是指信访人放弃信访诉求，彻底息访罢诉。这种一般以问题化解为实质性标志，以上访人态度为最终结果。
在工作实际中，我们的目的是实现信访人息访罢诉，也就是程序终结是手段，实体终结才是真正的目标。比如，当信访人向我们提出信访诉求时，一种情况是我们可能口头接待后，信访人就息访回去了。在实体上体现终结了，但并没有在程序上终结。对以后信访人重新信访埋下了隐患。例如：前些年，实行厂长、经理负责制，当时辞退职工很随意，没有严格按劳动政策履行相关程序，致使一部分职工因不满而由企业重新安置，这是典型的由于程序的缺失，影响后续安置政策的公正问题。第二种情况是，进入程序办结的，送达给信访人书面答复意见后，信访人认可结论事实，或虽然不认可，但表示不再就同一问题上访了。这是程序和实体均终结了，这是处理信访事项的最佳结果。第三种情况是信访人不认可答复意见，按信访程序逐级申请复查或复核的，但信访人始终不认可复核意见，并不断上访的。这种情况是程序终结了，而实体并未终结。对于“终而不结的”信访人，事涉单位或部门还得履行稳控责任。因为《信访条例》第四条规定了：“依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则”。规定了原办理机关的责任和义务。不能理解为，处理机关处理完以后就可以不管了，上级机关已经复查复核终结，有什么事就应该找复查复核机关了。
所以，我们要知道信访事项办理、复查、复核三级终结是为了促使信访争议尽快解决，提高行政效率，防止和纠正行政机关对信访人作出错误的信访处理意见，及时对信访人的合法权益予以救济；通过引导信访人逐级信访，减少重复信访，实行信访程序的法定终结，体现了行政公正和行政效率的协调一致，也是依法处理信访问题有效保证。但不能确保信访人息访罢诉，而只是在程序性上保证合法有效。《信访条例》本意的实行设计愿望虽好，但是，就当前的法律法规，无法实现规范信访人信访行为的目的，所以，我们也期待国家层面能够出台相关的政策或法规，对已经通过行政和法律终结的信访事项，有一个合理合法的出口，应导入行政诉讼程序，在司法途径上真正依法终结，对违反信访行为的人或单位依法进行追究，通过法治手段来维护信访秩序，真正在依法治国的大方略下，依法治访。
（通化市信访局市委市政府接待科 张勇）