隨著城鎮化逐漸進入到下半場，一些中心城市、大城市在人口快速集聚的同時，另一些中小城市、局部地區也面臨著收縮的局面。
繼去年4月國家發改委官方文件中首次提及“收縮型城市”概念，近日，發改委印發的《2020年新型城鎮化建設和城鄉融合發展重點任務》（下稱《任務》）再度提到收縮型城市要瘦身強體。
“未來我國的收縮型城市肯定會越來越多。”廈門大學經濟學系副教授丁長髮對第一財經記者表示，未來我國人口會向19個城市群集聚，遠離19個城市群的很多鎮、縣甚至地級市有可能會出現收縮。
根據“十三五”規劃，這19個城市群包括：化提升東部地區城市群，建設京津冀、長三角、珠三角世界級城市群，提升山東半島、海峽西岸城市群開放競爭水平。培育中西部地區城市群，發展壯大東北地區、中原地區、長江中游、成渝地區、關中平原城市群，規劃引導北部灣、山西中部、呼包鄂榆、黔中、滇中、蘭州—西寧、寧夏沿黃、天山北坡城市群發展，形成更多支撐區域發展的增長極。（其中東北地區城市群又分為哈長城市群和遼中南城市群）。
東北數十個城市在收縮
國際上普遍將城市收縮定義為，人口規模在1萬以上的人口密集城市區域，面臨人口流失超過2年，並經歷結構性經濟危機的現象。
目前我國的收縮型城市主要出現東北、西北地區，以東北地區最為典型。
其中，相比市域總人口，城市的城區常住人口更能體現城市的人口變化情況。第一財經記者根據住建部發布的歷年城市建設統計年鑑，對東北86個城市從2008年到2018年的城區常住人口變化進行了統計（這期間，一些縣級市撤縣設區，一些地方新設縣級市，這些城市沒有納入統計），10年間，東北三省共有37個城市出現城區常住人口減少，佔統計城市的43%。其中減少幅度較大的城市有鶴崗、肇東、雞西、公主嶺、龍井、鞍山、撫順、海城、本溪等地。
由於2013年以來能源經濟下行，東北經濟放緩，人口外流。若比較2013~2018年這五年的人口數據，則更為明顯：5年間，有54個城市出現城區常住人口減少，佔統計城市的63%。
東北地區的收縮型城市中，有相當一部分是資源枯竭型城市，比如七臺河、伊春、鶴崗、雙鴨山等。此外，東北地區的工業化和城鎮化較早，計劃生育執行比較嚴，人口出生率較低，老齡化程度較高，加上近年來能源經濟下行、經濟增速放緩，人口又進一步外流。這些因素都加速了很多中小城市的收縮。
與此同時，在經濟發達省份的局部區域，也出現了收縮。比如在第一經濟大省廣東，廣州地理研究所杜志威博士與其同事們利用官方統計數據分析發現，2000~2016年，廣東省絕大部分地方（佔比73.17%）常住人口規模實現了增長，還有8個地方（佔比6.51%）人口規模為負增長，出現持續性收縮，分別是饒平縣、南澳縣、樂昌市、南雄市、陽山縣、連山縣、連州市、連南縣。
未來，這種現象會越來越多，尤其是隨著去年我國常住人口城鎮化率突破60%，我國的城鎮化將逐漸進入到下半場，進入二次城鎮化階段。相比一次城鎮化過程中人口由鄉到城的流動，二次城鎮化是城市之間的流動，由中小城市向中心城市、大都市集聚。
瘦身強體仍需審慎
面對不少中小城市收縮的局面，《任務》提出，要“穩妥調減收縮型城市市轄區，審慎研究調整收縮型縣（市）”。也就是說，未來一些收縮型城市將合併市轄區，瘦身強體。
當前一些收縮型城市雖然人口總量不大，但市轄區卻不小。以去年曾爆出“白菜價”買房的鶴崗為例，2017年年末全市總人口100.9萬人，作為一個地級市，鶴崗轄下6區兩縣，平均下來一個區的人口平均也就10萬左右，遠不如東南沿海很多鎮的規模。
中國社科院城市發展與環境研究中心研究員牛鳳瑞對第一財經記者分析，在城市發展的過程中，出現收縮型城市是一個客觀現象。既有成長中的城市，也有收縮乃至最後消失的城市。當人口數變了，原來很多的區劃就佔用了行政資源，成本不能下降，服務的人口卻越來越少，因此進行區劃調整能提高資源配置的效率。
牛鳳瑞說，過去幾十年來，我們的城市化都是按照擴張做的，因為城市化還處於加速時期，但中國面積很大，各地發展不一樣，在空間優化配置的過程中，一些地方就必然會產生人口絕對密度的下降。除了區劃調整以外，更重要的還是人口空間的優化佈局。
他還表示，雖然現在由於各種因素，區劃調減比較難，但是隨著時間的推移，當地的人越來越少，行政區劃的調整、行政機構的撤銷就是水到渠成的事了。
中國區域經濟學會副會長兼秘書長陳耀向第一財經記者分析，是否壓縮城市發展空間，減少行政區劃，應該分類施策，要判斷一個城市衰弱的原因。“有些收縮型城市，人口在流出，經濟發展不好，但這可能是短期現象，未必是長期趨勢。比如因為產能過剩、經濟結構導致的主導產業規模壓縮、投資減少、就業減少、人口就外流，我們非但不能壓縮城市的空間，還要通過結構調整、優化環境、吸引要素等措施，儘可能地恢復城市發展的活力。”
陳耀分析，從行政區劃上來講，要縮減的是一些區劃設置不合理的地方。所謂不合理就是有些地方自然生態等條件不太好，離大城市又比較遠，但還是賦予了它們很大的發展權限，那麼這些區劃可以適當做調整。總的來說，優化行政區劃，還是要持審慎的態度。
提升城市等級不應依賴區劃調整
在一些地方收縮的同時，一些地方隨著人口的大量流入，也需要進行區劃調整。比如廣東、浙江、江蘇的很多特大鎮，動輒數十萬人口，但卻只是一個鎮的建制，人員編制等遠遠滿足不了需求，是典型的“小馬拉大車”。對這些地方，《任務》提到要按程序推進具備條件的非縣級政府駐地特大鎮設市。
去年8月30日，浙江省人民政府正式發文：經國務院批准，國家民政部覆函浙江省人民政府，同意撤銷蒼南縣龍港鎮，設立縣級龍港市。龍港也是新型城鎮化建設以來，首個由鎮實現改市的特大鎮。
除了特大鎮改市，一些中心城市隨著人口流入，市轄區也有望進行調整，擴大中心城市平臺和容量。《任務》提到，要提升中心城市能級和核心競爭力。優化發展直轄市、省會城市、計劃單列市、重要節點城市等中心城市，強化用地等要素保障，優化重大生產力佈局。完善部分中心城市市轄區規模結構和管轄範圍，解決發展空間嚴重不足問題。
這意味著，未來將有不少中心城市繼續通過撤縣設區以及合併周邊地區等方式，做大做強中心城市平臺。實際上，近年來各地紛紛將下轄的縣、縣級市改區，或者合併周邊地區，以此增強中心城市平臺，比如萊蕪併入濟南、西鹹新區由西安代管、縣級市簡陽正式劃歸成都代管等。
第一財經記者對33個重點城市的土地面積、常住人口數據進行梳理後發現，有15個城市的土地面積低於1萬平方公里，包括上海、廣州、南京、鄭州、武漢等，此外廈門、深圳、東莞、佛山和無錫都不足5000平方公里。這其中，廈門僅為1699平方公里；深圳在合併深汕特別合作區後，才突破2000平方公里，達到2400多平方公里。因此，深圳、廈門等城市都面臨城市發展空間不足的問題。
丁長髮說，深圳、廈門等中心城市的經濟質量相當好，但由於行政區劃問題，確實制約了城市的進一步發展，需要進一步優化。未來土地指標也應該跟人走，收縮型城市土地指標用不完，而很多人口流到大城市去，比如廣州、深圳、杭州等地土地指標就應該隨著常住人口的增加而增加。
不過，陳耀提醒，通過“縣改市”“縣改區”去擴大某些城市的規模、提升城市的等級，這是一種外延式的辦法。很多城市想做大做強，提升競爭力，總是希望能夠通過區劃調整合並一些縣市，使得城市面積擴大、經濟總量增加，但帶來的後果就是大家不從創新、改善城市環境等問題上做文章，這應當避免。
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中央文件給出信號！這些中心城市或將零門檻落戶
來源|微信公眾號“第一財經”
作者 | 第一財經 林小昭 馬晨晨
到2020年實現1億人在城鎮落戶是新型城鎮化的重要目標，一些中心城市的落戶門檻也持續放鬆。
事實上，全面放開落戶不僅有助於加速集聚人口，做大做強中心城市平臺，對區域經濟發展來說，有更多強有力的中心城市也可以帶動更多區域協調發展。
南昌落戶零門檻
近日，南昌市人民政府辦公廳印發了關於全面放開南昌市城鎮落戶限制的實施意見的通知（下稱“意見”），全面取消在南昌市城鎮地域落戶的參保年限、居住年限、學歷要求等遷入條件限制，實行以群眾申請為主、不附加其他條件、同戶人員可以隨遷的“零門檻”准入政策。
意見還明確，允許在南昌市租賃房屋人員申請落戶在派出所社區集體戶。放寬落戶地址限制，允許在部分非住宅（公寓、商住樓）和單位自建員工宿舍地址上落戶；全面將戶口遷入該市城鎮地域審批權限下放至派出所，實行準遷業務“一門辦、即時辦”。
南昌全面放開落戶，也是為了“有利於人口聚集，高質量打造大南昌都市圈”，進而加快做大做強中心城市。
目前，南昌作為一個江西省的省會城市，首位度和“存在感”都有待提升，尤其是相比“中部四虎”——武漢、鄭州、長沙、合肥，南昌有不小的差距。2019年，武漢GDP超過1.6萬億元，鄭州和長沙都超過1.1萬億元，合肥達到9409.4億元，今年有望進入萬億俱樂部行列。而2019年，南昌全市僅實現地區生產總值5596.18億元，佔全省比重為22.6%，首位度也低於中部四虎。
再看人口規模，中心城區人口規模是衡量一座城市集聚和輻射周邊地區能力的重要參考，根據住建部近期發佈的《2018年城市建設統計年鑑》，南昌是中部6個省會中唯一一個城區常住人口低於300萬的城市，該人口規模太小也制約了南昌帶動周邊發展的能力。
從市域總人口來看，南昌只有武漢和鄭州的一半左右，為560.06萬人，而武漢、鄭州均超千萬，長沙和合肥也有八百多萬。
江西省社科院經濟所所長麻智輝對第一財經記者分析，這幾年南昌佔全省經濟總量的比重始終在25%以下，沒有做大，此外產業結構也有很大的問題，特別是新興戰略型支柱產業，所佔的比例都不大。“長沙、合肥和我們原來是在同一條起跑線上的，但是現在把我們拉開了差距，最重要的就是產業和創新的發展。合肥的創新型產業、高新技術產業比我們發展得好，長沙的裝備製造業、新興服務業比我們強。”
麻智輝分析，全面放開戶籍，有幾個因素的考量：南昌既是江西省的核心增長極，也是南昌大都市圈的核心，希望通過放開戶籍能加快人口向中心城市集聚，提升南昌的核心競爭力，這是最重要的原因；其次是希望通過放開戶籍，使得各類人才匯聚到南昌創新創業；再次，出臺這個政策也是希望能夠引領帶動整個南昌市乃至江西省，進一步深化體制改革。
麻智輝認為，去年南昌出臺了大都市圈規劃，希望南昌在五年之內，城區人口增加到五百萬。沒有戶籍開放政策的話，這個目標是不可能達到的。
這些二線城市也可能跟進
南昌不是首個零門檻落戶的省會城市。
去年3月18日，河北省會石家莊宣佈取消在城區、城鎮落戶“穩定住所、穩定就業”等遷入條件限制，全面放開城區、城鎮落戶。全國公民僅憑居民身份證、戶口簿就可向落戶地派出所申請戶口遷入市區、縣(市)城區和建制鎮，而且配偶、子女、雙方父母戶口可一併隨遷。
石家莊也由此成為首個實施落戶零門檻的省會城市。作為人口大省河北的省會，石家莊徹底放開落戶門檻，也是戶籍改革的一個標誌性事件。
值得注意的是，南昌和石家莊2018年城區常住人口規模都低於300萬，但同時又接近300萬大關。在我國城市級別劃分中，300萬是一個重要門檻。根據2014年11月國務院發佈的《關於調整城市規模劃分標準的通知》，城區常住人口100萬以上500萬以下的城市為大城市，其中300萬以上500萬以下的城市為Ⅰ型大城市，100萬以上300萬以下的城市為Ⅱ型大城市。
此外，“300萬”這個門檻還有一些重要的意義。比如，“300萬”是一個城市修建地鐵的重要標準之一。另外，國家發展改革委近日印發《2020年新型城鎮化建設和城鄉融合發展重點任務》（下稱《任務》），提出督促城區常住人口300萬以下城市全面取消落戶限制。督促Ⅱ型大城市和中小城市（含設區市和縣級市）堅決貫徹《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關於促進勞動力和人才社會性流動體制機制改革的意見》，全面取消落戶限制，進一步促進勞動力和人才社會性流動。
可見，城區常住人口300萬以下的城市都應零門檻落戶。目前城區常住人口低於300萬的省會（自治區首府）城市，包括貴陽、烏魯木齊、石家莊、南昌、蘭州、呼和浩特、海口、銀川、西寧、拉薩。此外，類似珠海、無錫、常州、溫州、佛山這些二線城市也將處於零門檻的範圍。
值得注意的是，對於城區常住人口超過300萬的城市，《任務》提到，要鼓勵有條件的Ⅰ型大城市全面取消落戶限制。這也意味著包括福州、廈門、蘇州、南寧、寧波、太原、長沙、大連、昆明、濟南、合肥、長春等I型大城市，未來都有可能全面取消落戶限制，加入到零門檻落戶的行列。
這些I型大城市和南昌、石家莊、貴陽等城區常住人口接近300萬的省會城市，以及佛山、無錫等經濟大市的教育、醫療資源都不錯，就業機會較大，如果全面放開落戶，還是有較大的吸引力的，也有助於這些城市加速集聚人口，做大做強中心城市平臺，並加速成為特大城市。對區域經濟發展來說，有更多強有力的中心城市，也可以帶動更多區域協調發展。
以南昌為例，戶籍放開不光要吸引人才，也是為了吸引產業工人。江西省作為承接東部產業轉移的重要基地，需要熟練工人和具備專業技能的工人。廈門大學經濟學系副教授丁長髮對第一財經記者分析，周邊城市都在加快發展的情況下，南昌需要做大做強城市平臺，加快發展製造業、服務業，才能引領帶動江西經濟發展。
麻智輝說，戶籍政策的放開，主要還是為了吸引工業園區的熟練技術工人。江西是勞動力輸出大省，去年八百多萬農民工轉移，其中五百八十多萬是轉移到省外去的，本省轉移的只有兩百多萬。現在南昌戶籍政策開放以後，可能會迴流一部分人才到南昌落戶。江西省作為承接東部產業轉移的重要基地，很多工業園區有大量的工廠經常缺工，尤其是熟練工人和具備專業技能的工人，物流和服務業也面臨類似的困境，戶籍放開正是希望把這部分人留住。
丁長髮分析，城市競爭是不進則退。人口、人才是城市競爭力的重要體現。青年人才是消費、創新創業和就業的主體，有年輕人的城市才有未來。但要留住年輕人，除了放開落戶門檻外，還必須要宜居宜業。
丁長髮說，這些城市要努力創造良好的營商環境、相關產業、就業和發展機會才能留住人。同時，有產業才有財稅，才能提供更多更好的教育、醫療等公共服務，進而吸引人才，實現人口集聚。
城區常住人口超過100萬的城市