陳 貴 張陽武
國家公園（National Park），是世界發達國家普遍認可的自然資源保護與利用形式。國家公園概念是美國的藝術家喬治·卡特林第一個提出的。1832 年，他在旅行的路上對美國西部大開發給印第安文明、野生動植物和原野帶來的影響深感憂慮。世界第一個國家公園——美國黃石國家公園建立於 1872 年。140 多年來，國家公園被視為保護與利用相互促進的“國家自然保護地體系”的典範，被國際社會視為現代文明的產物和國家進步、國家精神及人類文明的象徵。到目前為止已有 200 多個國家和地區建立了近萬個國家公園。
國家公園體制，是自然資源保護領域治理體系和治理能力現代化的總要求，我國生態扶貧工程賦予國家公園體制新的功能。國家主導、公益優先、超級園區是“國家公園”體系三大體制機制創新發力點，從國家公園、國家公園體制、國家公園體系建設角度，系統科學分析“生態文明建設”成為“五位一體”國家戰略的內涵、目標和措施，尤其要全面理解國家公園與原來的自然資源保護體制的本質區別。通過國家公園體制試點，處理好全面保護與提供公共服務產品關係，突出自然保護地體系“保護為主”和“全民公益性優先”原則，進而樹立保護生態環境就是保護生產力、改善生態環境就是發展生產力的理念。
國家公園體制建設，應從大國責任、國家精神、文明傳承、文化自覺的高度認識其戰略意義，充分領會天人合一、以人為本的科學發展觀精髓，調動全民參與保護環境主動性、創造性和積極性，有效提升人民健康水平和人民幸福指數，實現發展與保護協調的內在統一，為我國政治建設、經濟建設、文化建設和社會建設宏偉戰略提供堅實的基礎。國家公園體制是生態保護治理體系和治理能力科學化，是生態扶貧工作的主戰場，必須引起政府高度重視，在頂層設計理念和體制機制的方面大膽創新。
（一）國家公園體制“人與自然和諧”演變路徑，世界各發達國家基本一致。隨著工業文明開始，世界發達國家均走過了經濟發展、掠奪開發、環境惡化、生態危機、隔絕保護、科學保護的演變過程。人與自然和諧相處的價值觀形成過程，取決於本國經濟增長水平和人均經濟總量階段水平，人類進入中等收入以上的國家，才會自覺地形成天人合一的自然觀。國家公園體系建設普遍認同：國家主導、公益優先、超級園區三大突出理念，要達到三個目的：1、要扭轉“黃山，是安徽省政府的黃山，是黃山人民的黃山”唯我獨尊管理體系弊端；2、要改變“黃河，母親河，沿河各省各管一段”交叉管理治理落後的現狀；3、要糾正“只管收門票，不管下一代”狹隘的短視主義工作作風。
（二）關於國家公園體系建設，各國的管理模式各異且殊途同歸。100 多年來，美國施行國家垂直管理，始終保持荒野文化，成為國家精神的代表。澳大利亞施行所有權與經營權分離管理，1879 年，澳大利亞建成世界第二個皇家國家公園（Royal National Park）。歐洲則側重鄉村文化風景地，以德國 1970 年建立的“巴伐利亞森林國家公園”為例的地方自治管理模式為代表。韓國則把七個國家公園串起來形成白頭大幹山系，不僅實現了自然生態保護，更是體現民族精神文化的重要代表。中國特色社會主義制度和土地公有制為國家公園體系建設和管理奠定了得天獨厚的政治優勢。
（三）重新審視自然資源價值，奠定國家公園體系的生態經濟學基礎。人類是地球生態系統的重要因子，人類的生產和生活一切活動原本就構成生態系統平衡及演替的重要一環，想方設法遠離、割裂和隔絕式的自然資源保護理念本身就是搶救性保護階段的落後產物。太陽，是地球一切能源的最終來源。人類的生存、生產、生活物質資源來自自然，製造成本、人力成本、社會成本和自然成本構成人類社會生產的基礎，自然資源本身就有價值，尤其是自然資本的衍生經濟價值，以及人類生存的幸福感所涉及幸福指數。著名生態經濟學家、澳大利亞國立大學教授羅伯特·科斯坦薩（Robert Costanza）提出關於“面向可持續理想未來的解決方案”（Solutions for a Sustainable and Desirable Future）報告中提出高質量和可持續的生活是人類的核心目標，生態資本是實實在在的經濟價值。
（四）國家公園體制，是自然資源保護領域實現治理體系、治理能力現代化及生態扶貧的科學舉措。黨的十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，國家公園體制是全面推進國家治理體系和治理能力現代化在自然資源保護領域的必然要求。黨中央、國務院高度重視自然保護工作，保護工作所取得的成績值得肯定。截至目前，我國已經建立了 2679 處自然保護區、2855 處森林公園、1000 多處溼地公園、962 處風景名勝區、240 處國家地質公園，此外還有水利風景區、海洋保護區、植物園等其他類型的保護地，自然保護地面積佔國土面積的 17%。
（五）適應生態文明建設總體戰略，保護與利用理念有待更新，保護與市場手段結合度有待加強。2015 年，國家發改委聯合 12 個部門發佈《建立國家公園體制試點方案》，對我國自然文化資源保護和利用進行戰略部署。目標是實現生態環境保護與資源合理開發利用的雙贏。其實，發達國家自然資源保護理念沿革與該國的經濟發展水平大致正相關，初級的以經濟效益的索取為主，中級的以恢復、修復、封閉措施實施資源保護，上升到生物多樣性及生態系統完整性為目標的高級保護階段。保護的目的從“一方水土養一方人，靠山吃山、靠水吃水，此路是我開，留下買路財”本位小集體眼前的經濟利益，向全國人民負責並全民享有，向人類命運共同體負責，向子孫後代高水平持續幸福負責演變。
國家公園、國有自然資源保護與利用要在體制機制方面創新。試點期間要加強頂層設計，科學規劃，統一管理。首先，理清目前的分級、分類、分型的屬地保護，上升到國家層面統一管理，成立國家公園管理機構。其次，逐步取消種類繁多的“各級各類保護區”、“各級各類別公園”、“各級風景區旅遊區”等，合理規劃，科學制訂國家公園遴選標準和評定機制。第三，資金保障統一納入國家財政為主，保護屬地配套權利剝離，鼓勵全社會組織個人捐助，管辦分離、管理權與經營權分開經營模式。第四，借鑑發達國家管理經驗，加強國家公園體系的系列立法工作，堅決不能完全照抄照搬國外的經驗。第五，風景優美交通不便的地方往往就是貧困人群聚集地，要充分考慮原住民的文化保護和切身利益，調動原住民保護積極性，並與全面扶貧和定點扶貧政策相協調，從而避免多頭管理、重複管理、政出多門、管理失位，甚至出現問題造成無人管理的尷尬局面。
結合國家公園體制國際成功經驗，在新發展理念指導下又賦予了“生態扶貧”新的任務，尤其為精準扶貧和國有林場改革提供了新的發展機遇。自然資源保護，就是要充分體現國家人民意志和發揮國有制度性優勢。國家主導，保護為主，福祉原住民，這是國家公園體制“保護為主，全民公益性優先”原則的出發點和落腳點。抓住國家公園體制機制建設新的契機，為國有林場、國有農場和國有其他自然資源等領域改革提供新的思路，生態扶貧工程也要樹立重在國家主導理念。
本文刊載於《發現》雜誌（企業智庫版）2018年2月刊
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