針對當前新能源汽車市場高企的產能過剩風險，政府應採取完善相關政策法規體系，促進產業健康有序發展；優化政府補貼扶持方式，加強行業監督管理；改變地方政府政績考核標準，打擊地方保護主義等措施。
智庫觀點
張厚明
新能源汽車產業是我國重點發展的戰略性新興產業之一，在《中國製造2025》中也被列入十大重點發展領域之一。2018年3月，國務院總理李克強在政府工作報告中提出：“深入推進供給側結構性改革，加快製造強國建設，推動新能源汽車等產業發展。”加快發展新能源汽車產業，既能夠緩解當前所面臨的能源與環保壓力，培育新的經濟增長點，也可以推進我國由傳統汽車大國向現代汽車強國轉變。
由於受到國家政策的大力扶持，國內各類投資主體競相進入新能源汽車製造領域，推動新能源汽車產業快速發展。據統計，2017年我國總計生產的新能源汽車數量已達到了79.4萬輛，是2012年的63.3倍，市場累計產銷量達157.1萬輛，已經連續2年在全球產銷量排名第一，佔全球新能源汽車市場保有量的一半以上。但是，與新能能汽車產業高速發展相伴的是，該產業產能過剩風險正在不斷累積，當前採取措施遏制新能源汽車市場產能過剩勢頭已經刻不容緩。
新能源汽車市場產能過剩風險日益加劇
（一）規劃產能已經遠超預期，產能過剩風險日漸累積
2012年6月，國務院印發的《節能與新能源汽車產業發展規劃（2012—2020年）》中設定的發展目標是：到2020年，純電動汽車和插電式混合動力汽車生產能力達200萬輛。但是，根據中國流通協會發布的數據顯示，2015年至2017年6月底，國內已經落地的新能源整車項目超過了200個，相關投資金額高達10000億元以上，各類車企已經公開的新能源汽車產能規劃超過2000萬輛，是《節能與新能源汽車產業發展規劃（2012—2020年）》中設定目標的10倍。以上數據顯示，國內新能源汽車市場的產能過剩已現端倪。
（二）各類資本競相湧入新能源汽車領域，快速形成大量產能
近年來，伴隨著國家對新能源汽車產業的大力扶持，各類資本潮水般地湧向新能源汽車領域，掀起了一場全國性的“造車運動”。首先，傳統的車企紛紛宣佈了幾何級的產銷增長計劃，如北汽新能源計劃2020年實現年產銷50萬輛，比亞迪計劃到2020年投資150億元實現60萬輛產能等。其次，一批新興的互聯網企業跨界進軍新能源汽車市場，如樂視汽車、蔚來汽車、車和家等，京東、騰訊等互聯網巨頭均對上述車企進行了投資。此外，一些其他行業的龍頭企業也開始涉足新能源汽車領域，如格力集團、五糧液集團、中信集團、漢能集團等均通過各種方式投資新能源汽車產業。尤其是許多沒有造車經驗的投資主體紛紛殺入該市場後，在短期內快速形成了大量產能併為產能過剩埋下隱患。
（三）新能源汽車配套產業快速發展，動力電池面臨嚴重產能過剩
國內新能源汽車整車產銷量的快速增長帶動了相關配套產業的發展，特別是動力電池產業發展異常迅猛。數據顯示，當前我國動力電池出貨量佔全球市場份額高達70%以上，從2014年到2016年，國內動力電池產業年均增長率分別高達368%、324%和78.6%，2016年動力電池領域的投資金額超過1000億元。據測算，當前形成的產能若全部釋放會形成170Gwh/年的巨大產能，大約是目前市場實際需求量的7倍多，可以滿足年產500萬輛的電動乘用車和50萬輛電動大客車的總需求，而按照相關規劃，我國到2025年都達不到如此龐大的市場需求量。
新能源汽車市場產能過剩原因分析
（一）過度補貼等產業政策增大了產能過剩風險
20多年來，國家出臺了包括對企業和消費者的補貼、技術研發扶持、稅收優惠等一系列扶持新能源汽車發展的政策，特別是政府的財政補貼是推動新能源汽車消費的最大源動力。除了中央補貼外，很多地方政府按照1∶1的比例對新能源汽車進行配套補貼，這就造成兩級政府的補貼總額高達6萬—10萬元，使得許多小型電動車變成了零成本甚至負成本，受此高額補貼誘惑，大量企業不按市場實際需求量生產，部分企業甚至違規造假“騙補”，從而埋下產能過剩的隱患。另據威爾森諮詢公司發佈的《2016中國新能源汽車市場報告》指出，若扣除政府補貼，國內自主品牌新能源汽車的平均市場成交價格是合資品牌的2倍，即自主品牌車價格優勢主要靠政府補貼來維持，未來隨著補貼的退坡制度實施乃至完全取消，面對合資品牌強大的技術和市場競爭優勢，國內大量靠政策刺激而建立起來的車企必將面臨市場清洗，我國新能源汽車市場也必將產生嚴重產能過剩危機。
（二）單一GDP政績觀和地方保護主義加劇了產能過剩風險
當前新能源汽車產能過剩風險高企與各地政府片面追求GDP政績密不可分。新能源汽車產業作為新興產業之一，具有產值大、利潤高、帶動性強等特點，新建項目產能一旦形成，必將大幅拉動地方經濟增長。例如，某汽車集團新能源乘用車在某省的項目建成後，按年產60萬輛車估算，年產值將高達600億元，佔到全省GDP的1.5%。正是受上述利益驅動，各地政府對發展新能源汽車均熱情高漲。目前獲得新能源汽車生產資質的15家企業中，大部分企業背後都有地方政府的身影。這種不顧本地發展條件而盲目跟風上馬新能源汽車相關項目的做法，必將給以後的產能過剩埋下隱患。此外，地方保護主義也阻礙了新能源汽車的市場化進程，影響了市場優勝劣汰機制發揮，導致優勢企業和高效產能無法進入，弱勢企業和殭屍企業得以生存，從而加劇了行業低端產能過剩風險。
（三）行業進入門檻低形成大量低端過剩產能
相比較於傳統汽車製造業的極高進入壁壘，新能源汽車行業進入門檻較低，除了電池等幾個大的核心零部件外，其他高技術壁壘基本不存在。據測算，傳統燃油車的盈虧平衡點為200萬輛，而電動車的盈虧平衡點僅為10萬—20萬輛，正是相對較低的行業進入門檻及廣闊的市場空間，使得新能源汽車成為資本追逐的“香餑餑”。當前，很多並不具備研發、生產以及製造新能源汽車的能力，甚至毫無造車經驗的企業，利用新能源汽車行業較低的進入門檻，千方百計地採取控股、合資建廠、切入供應鏈等投資手段進入新能源汽車製造領域，短期內易形成大量低端過剩產能，給我國新能源汽車產業的健康發展帶來不利影響。
對策與建議
（一）完善相關政策法規體系，促進產業健康有序發展
針對當前新能源汽車市場高企的產能過剩風險，一是繼續優化完善相關法律法規，應根據最新產業及市場發展變化情況，研究編制新版的新能源汽車產業中長期發展戰略規劃，進一步明確各個發展階段產業發展的戰略與目標，避免由於盲目發展引發產能過剩。二是繼續完善針對新能源汽車的政府採購制度，加強各級政府部門對新能源汽車的優先採購和強制採購，出臺相關採購細則，通過技術標準控制、比例控制等推進政府採購活動有序開展，有效化解新能源汽車的過剩產能。三是推動“政產學研用”相結合，建立新能源汽車產業夥伴關係，促進市場各個主體共同合作發展新能源汽車產業，以克服政企信息不對稱、產業政策滯後、政策實施效率低下等導致的低水平重複建設和產能過剩等問題。
（二）優化政府補貼扶持方式，加強行業監督管理
當前，必須採取措施優化政府補貼扶持方式，同時有效打擊“騙補”等違規行為，從供求兩端發力化解產能過剩風險。一是繼續完善《新能源汽車推廣應用推薦車型目錄》，根據整車能耗、動力電池技術等的最新變化情況，對進入目錄的相關產品適當提高動態調整頻次。二是改變當前補貼發放的“普惠制”，轉為“獎優扶強”，提高財政補貼的扶持效率。三是為防止中央和地方兩級政府因發放多重購置補貼而造成過度補貼，建議地方政府的補貼方向由鼓勵購置轉為支持使用，出臺停車費減免、高速公路免收過路過橋費等優惠政策，進一步加大對充電基礎設施的補貼扶持力度等。四是借鑑國外經驗，實施“汽車折價退款”的以舊換新政策等。最後，加大對新能源汽車市場的監管力度，針對“騙補”行為，建議政府部門聯合相關行業協會等共同進行監管，同時建立並完善匿名舉報機制和獎懲辦法，進一步加大利用互聯網及媒體實現社會監督的工作力度。
（三）改變地方政府政績考核標準，打擊地方保護主義
各地屢禁不絕的地方保護主義給我國新能源汽車的市場化、產業化帶來極大危害，並造成了新能源汽車產業發展的低水平重複建設和產能過剩。為此，一是繼續優化地方政府政績考核標準，建立更加科學的多元化的地方政府政績考核指標體系，以有效抑制地方政府的投資衝動，在新時代樹立科學發展觀理念。二是統一各個地方的財政政策，由中央政府制定統一的新能源汽車標準以及車型目錄，取消地方目錄，強制規定進入目錄的新能源汽車在政府採購、市場準入、財政補貼等方面享受同等待遇。最後，繼續加強對集中採購的管理，進一步推進政府、國有企業、公共交通等單位在採購新能源汽車的招標程序等方面更加公開透明，防範各地對本地車企照顧行為的發生。
（四）加大推廣宣傳力度，培育發展消費市場
面對快速增長的新能源汽車產能供給，當前需要繼續採取措施大力培育消費市場，進一步擴大市場需求。一是繼續強化示範推廣，進行消費引導。提高新能源汽車推廣的數量和質量，營造促進新能源汽車健康發展的良好市場環境；同時，強化消費引導，加強政府和企業協同合作，從低碳出行理念等方面共同加強對消費者的宣傳。二是從“軟件”和“硬件”兩個方面加強相關基礎設施建設，“軟件”方面包括出臺基礎設施建設規劃方案等，“硬件”方面包括充電樁、充電站、售後服務站等配套設施建設。最後，加快培育消費市場。主要是圍繞新能源汽車市場化進程，不斷創新商業模式，努力開拓國際國內兩個市場，支持國內過剩產能走出去，加快培育知名的新能源汽車自主品牌；在商業模式上，探索推進電動汽車或電池租賃服務、整車或固定充電樁共享服務以及分時段租賃等。
（作者系工信部賽迪智庫工業經濟研究所財經政策研究室主任、研究員）
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