短缺，是否一定帶來工資上漲？在經典的經濟學模型中，答案是肯定的。但是，勞動力市場，只有在極度市場化的部分，才呈現這樣的特徵，例如，餐館服務員和其他流動性強、勞動的同質性強的市場。對於幼兒教師這樣的複雜勞動，勞動力市場的基本邏輯會受到明顯制約，理解這種制約有助於我們深化對現實問題的認識，提高公共政策的研究水平。
按照市場邏輯，當短缺普遍存在的時候，應該引起幼兒教師工資上漲，特別是民辦園在幼兒教育行業中佔較高比例，市場化程度較高，更應該出現工資上漲，以吸引更多的合格教師進入。那麼，為什麼幼兒教師短缺存在了這麼多年，幼兒教師工資依然非常低？換句話說，為什麼市場失靈了呢？一定是教師勞動的某些特徵，阻礙了市場發揮作用，或者，政府對市場的干預，影響了市場發揮作用。
一、“市場失靈”的原因
幼兒教師的勞動，是專業勞動，於是，市場失靈原因，首先是市場有效運轉需要的信息充分有效且對稱的屬性無法得到滿足，這時，消費者和生產者無法通過價格機制做出正確的決策。通俗地講，幼兒教師短缺，應該促使民辦幼兒園提高工資，以吸引更多的合格人員加入幼教行業，幼兒教師也因此能夠獲得更高的工資。這個機制能夠運行的前提，是消費者能夠識別什麼是好的幼兒教師，優秀幼兒教師才能獲得高工資。然而，學前教育服務恰好存在“信息不對稱”，家長的知識積累更少，認知能力更低，判斷“好教師”的能力也就更低，很難用可以觀察到的特徵做出選擇，於是，出於降低信息劣勢而帶來的更大的潛在風險，家長往往尋求在相對較低的價格水平上接受教育服務。這樣，由於優秀教師不存在簡單的可識別的特徵，來自家長方面為優秀教師支付高工資的願望非常弱。
在幼兒園方面，民辦幼兒園雖然擁有更多的信息，能夠在一定程度上判斷誰是優秀教師，但由於民辦幼兒園具有強烈的迎合家長偏好的動機，對於家長無法識別的特徵，幼兒園也缺乏足夠的動機去提供充分的信息，扭轉家長的偏好，更不希望優秀幼兒教師工資的上升，“拉動”整體工資水平的上升，提高幼兒園的經營成本。與此相反，幼兒園環境創設、課程建設，雖然在學術研究上已經被證明其作用效果低於優秀教師的價值，但是，由於它容易識別，並具有極強的競爭性，於是，受到民辦幼兒園的追捧。
信息不對稱，是非常普遍的專業服務特徵，醫療、法律服務都具有這種性質，解決信息不對稱問題就成為複雜市場的關鍵問題。
解決方案有兩個：
一是使用信任機制，即大家都說不清楚的情況下，用大家對專業勞動的尊重、對專業組織自我監督能力和專業人員道德的信任，來取代價格機制發揮作用，這就要求整個社會有強大的信任機制，專業組織有強大的自我監測和自律機制。發達國家專業組織機構都有強大的行業管理能力，如醫學院協會和律師協會，建立了強大的從業資格管理，並通過維持一定的短缺，來維持高收入和高素質，就是這個龐大的信任機制的條件。這對社會組織管理經驗不足，社會信任機制極度缺乏的我國來說，利用信任機制解決幼兒教師勞動信息不完整的缺陷，顯然是不現實的。
當社會信任機制難以運行的情況下，第二種解決方案是用政府“有形的手”來治理市場“無形的手”，於是，政府對市場的管制就成為解決幼兒教師短缺的策略。政府制定最低工資制度，政府允許幼兒教師行業協會與舉辦者討價還價，政府嚴守幼兒教師進入門檻，保證幼兒教師的短缺能夠迫使幼兒園舉辦者提高教師工資，政府引導家長理解教育質量的真正關鍵是幼兒教師，等等，這些都是用政府“有形的手”去管制“無形之手”的策略。
遺憾的是，在很多時候，政府管制也會因各種原因不能有效發揮作用，於是，政府管制之手也會失靈，這時的市場就存在“雙重失靈”的現象。
二、“政府失靈”的原因
首先
和很多人情緒性的反應不同，“政府失靈”並不是因為政府“懶政”或者“腐敗”，而是由於現行的體制、技術問題阻礙了政府採取合適的管制策略。
原因一是政府也無法解決信息不對稱的技術問題。民辦幼兒園與政府不存在隸屬關係，政府無法提供關於優秀教師的識別信息，無法向公眾說明教育質量的真正關鍵是幼兒教師，也就很難樹立起對優秀教師的社會尊重，並引導社會識別優秀幼兒教師的價值，引導幼兒園為優秀教師支付高工資。
其次
教育行政部門一直未能有效利用管制等法律手段去影響幼兒教師工資，而習慣於用行政隸屬關係來管理，因此，當行政管理對民辦園失效時，對民辦園的管控也隨之失靈。一般來說，建立最低工資制度，或者進行成本核算，保證人員成本在幼兒園運行中佔據一定比例，是政府管制教師工資的通行做法。或者，使用信息分享機制，在幼兒園中建立起相互參照機制，通過相互制衡，維持人員成本在總支出中的水平，但是，教育行政部門普遍未能有效採取這些法律手段，過度依賴行政隸屬關係進行管理，於是，對非公有制幼兒園的行為就失去了管控。進一步對民辦園的弱管控，又不斷強化公立幼兒園和民辦園的質量管理差異，造就公辦和民辦的雙軌機制，強化公眾對公辦園的偏好。所有制特徵進一步代替短缺，成為影響教師工資的力量。
最後
公辦園中非編教師的工資，也在一定程度上拉低了幼兒教師的工資水平。按照教師崗位聘任制度的設計理念，幼兒園是公辦機構，但其中工作的人並不必然屬於事業單位編制。因此，公辦園的教師中，有大量非編教師。這些非編教師的工資，目前還沒有按照“同工同酬”的原則來定，而是低於在編教師，而且不享受在編教師的非貨幣福利。這些非編教師之所以接受這樣的工資水平，是沒有理解制度改革的方向，還在期望有一天能夠轉為在編教師。在編教師的福利體系，在一定程度上代替了貨幣，成為公辦園非在編教師的工資補償。於是，市場接收到的工資信號又一次失真，教師編制的可能性拉低了整體幼兒教師貨幣化的工資水平。
從理論上講，各個國家的教師勞動力市場都存在信息不完整的缺陷，研究教師勞動長達30年的斯坦福大學教授艾瑞克·漢納謝克（Eric Hanashek）也指出美國教師工資制度設計中，沒有體現對優秀教師的獎勵。但是，中國的幼兒教師工資低下，還具有自己的特色，就是雙軌制下的公辦園對民辦園的制衡，以及政府行政管理方式替代法治化管制方式對市場機制的抑制。用增加招生計劃，鼓勵各種學校提供幼師教育，這些行政動員的方式會短期內大幅增加供給，實際上削弱了在教師短缺下，以更高工資刺激供給增加的市場機制，這種短期的供給增加，可能進一步降低幼兒教師的從業門檻，削弱了教師工資上漲的動力。
北京師範大學教育學部
本文選自第42期《學前教育公共政策觀察》
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