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6分鐘南方能源觀察
呂淼
長期以來，隨著國內天然氣產量增加、進口天然氣規模擴大以及管網設施建設力度加大，我國天然氣產業保持快速增長態勢。天然氣利用領域不斷拓展，深入到城市燃氣、工業燃料、發電、化工等各方面，穩定供氣逐漸成為關乎國計民生的重大問題。2017年冬，受需求快速增長、進口氣源不穩定、“煤改氣”快速發展等因素影響，全國天然氣出現結構性、時段性、區域性矛盾。在國家能源主管部門統一指揮下，在地方政府的組織下，在上游供應企業、下游城市燃氣企業的努力下，在終端用戶的全力配合下，天然氣供應緊張情況在較短的時間內得以緩解。去年全國性天然氣供應緊張再次說明，加快儲氣能力建設已經成為保障我國天然氣穩定供應最為緊迫的任務之一。
應該說，保障天然氣供應是民生工程，關係到千家萬戶。做好天然氣儲備調峰建設工作是踐行習近平主席新時代社會主義思想，使人民群眾獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續的具體體現。因此，文件也正是在這樣的背景下出臺的。
國家出臺了《關於加快儲氣設施建設和完善儲氣調峰輔助服務市場機制的意見》，這一文件的出臺，是對我國天然氣儲備調峰市場的重大利好。應該說，文件內容很全面，目標很明確，亮點較多。
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出臺文件的目標明確
我國地下儲氣庫工作氣量僅為消費量的3%，遠未達到12%-15%的世界平均水平，與美國17.4%，俄羅斯18%的差距更為明顯。未來我國天然氣消費還將快速增長，儲氣能力不足是最大的風險。因此，文件出臺的目的就是要加快儲氣設施建設步伐，並適當提高各類市場主體的儲氣標準，力爭儲氣調峰能力的提升速度適應天然氣需求增速。
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我國出臺的第一個系統性的天然氣儲備調峰制度規定
“十二五”期間，在《關於建立保障天然氣穩定供應長效機制的若干意見》（國辦發〔2014〕16號）、《天然氣基礎設施建設與運營管理辦法》（2014年國家發展改革委第8號令）、《國家發展改革委關於加快推進儲氣設施建設的指導意見》（發改運行[2014]603號）等文件中，分別就天然氣儲備調峰問題有過相關規定和要求。首先，這些政策均為碎片化分散在有關部門的文件中，並沒有系統化統一起來。由此造成市場各方主體難以找到自己在儲備調峰領域的定位，同時也缺乏明確的權責要求；其次，規定的內容均過於寬泛，缺乏系統性思維，沒有從天然氣儲備調峰全鏈條來考慮，市場化輔助和制裁手段缺失，造成政策難以落地，操作執行困難。而在此次意見中，將以往出臺的文件中涉及到的參與儲備調峰的各方市場主體和政府的職責、儲備調峰的任務分解、建設儲備調峰設施的期限等內容包含進去，同時，還增加了儲備調峰指標核定的標準和範圍、構建市場化調峰機制和輔助服務市場、進一步加強市場監管和出臺相關財稅政策等內容，從制度上對我國天然氣儲備調峰進行了全方位的、系統性的規定和要求。
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明確提出了儲氣指標核定體系的概念
在以往出臺的文件中，僅提出過要求供氣企業、下游城市燃氣企業和地方政府應該建立天然氣儲備，具備一定的儲氣能力，而對於儲氣能力通過哪些方式來實現，或者說儲氣能力是什麼，文件中均未提及。在此次的文件中，第一次提出了儲氣能力通過三部分來體現，即儲氣庫工作氣量、LNG和CNG儲罐罐容。由於供氣企業同時擁有儲氣庫和LNG儲罐，因此對於供氣企業來說，他的儲氣能力包括地下儲氣庫工作氣量和LNG接收站儲罐罐容；對於地方應急儲備，則分為地方城市燃氣企業的終端調峰LNG、CNG儲罐，以及城市燃氣企業單獨或者與地方政府合資建設的LNG接收站儲罐，或者由城市燃氣企業投資建設的地下儲氣庫設施。同時，明確了合資建設儲氣設施，其儲氣能力可以按照出資股比來計算。我們還看到意見中指出，對於可為下游輸配管網、終端氣化站等調峰的LNG、CNG 儲罐罐容，是不含液化廠、終端氣化站及瓶組站、車船加氣站及加註站的儲備量的。原因在於液化廠、終端氣化站及瓶組站、車船加氣站及加註站的天然氣來源較為分散、不易控制，且銷售渠道多受價格因素影響，在天然氣供應緊張的時候，無法發揮儲備調峰作用，因此，剔除了這些設施的儲備能力。
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明確提出構建四個層次的儲氣調峰體系
意見提出了構建多層次的天然氣儲備體系，並將這一儲備體系分為“一主、一輔、一補充和一支撐”的四個層次。以地下儲氣庫和LNG接收站為主，這是第一個層次；重點地區的LNG、CNG應急儲氣為輔助，這是第二個層次；氣田調峰、可中斷氣量、可替代能源等手段作為補充，這是第三個層次；管網互聯互通作為支撐的第四個層次。應該說，構建完成這樣的四個層次後，將可以儲存天然氣的幾乎所有設施和手段都包含進來，並對各市場參與主體和政府應該在四個層次中承擔哪些任務都做出了規定和安排。在“一主”方面，明確提出了鼓勵各類投資主體參與地下儲氣庫建設運營，這其中既包括了天然氣企業（供應企業、管道企業、城市燃氣企業），也涵蓋了其他性質的企業，範圍更為寬泛；在“一輔”方面，明確了LNG接收站之間以及與主幹管網互聯互通，並儘可能增加LNG 槽車裝車撬。以應對去年出現的LNG接收站接卸氣後，受接收站與主幹管網無法連通以及槽車裝車撬不足等因素的制約，無法快速進入管道或通過槽車運輸到天然氣供應緊張的地區的現象；在“一補充”方面，統籌地方政府與城市燃氣企業的任務，這主要是因為地方政府承擔的3天需求量的任務，也會交由城市燃氣企業來完成，具體方式有可能是政府投資、企業建設和運營或者企業投資建設運營，政府給予投資補助和價格補貼；在“一支撐”方面，強調基礎設施建設和管網互聯互通兩手抓的重要性，既要做足增量，也要挖潛存量。
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構建儲氣調峰輔助服務市場機制
輔助服務市場機制的說法在電力行業改革中曾經被使用過，這一說法在天然氣行業中是首次使用。由於政府強制要求各市場主體建設一定數量的儲備調峰設施，而在目前天然氣體制機制、價格機制尚未健全的情況下，如何規範如何投資、建設，使用儲備設施，投資儲備設施後天然氣成本如何分攤，成本如何在價格中予以體現，都需要通過輔助服務在市場來加以解決。
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價格和由市場競爭確定，政府不再參與定價，堅持採用市場化手段調節
意見中指出儲氣服務（儲氣設施注採、存儲服務等）價格和儲氣設施天然氣購銷價格由市場競爭形成，明確了政府不再參與儲氣環節定價。
政府過去直接指定儲氣庫價格存在著較為突出的矛盾。受地質條件影響，不同儲氣庫投資差異巨大，相應價格差異也非常大。政府直接制定儲氣庫價格，不僅價格水平難以和市場自主形成的淡旺季價差（合理的儲氣庫價格）吻合，而且容易引起社會對定價部門自由裁量權過大的質疑。
從天然氣產業鏈來看，儲氣是天然氣的一種主要用於調峰的氣源，具備與管道氣、液化天然氣等其他氣源競爭的條件，不適於自然壟斷環節，價格改革方向是放開由市場形成。目前，國內40%以上的氣量價格已經放開由市場形成。其餘不到60%的天然氣門站價格雖然由政府管理，但由於實行最高上限價格管理，具有較好的價格彈性。因此，儲氣庫經營企業可以根據市場供需情況，在價格彈性空間內自主確定淡旺季不同的價格，淡旺季價差形成儲氣庫價格。未來天然氣價格全面放開後，價格彈性還會進一步增加，市場形成儲氣庫價格的機制將進一步完善。
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意見的出臺有可能導致下游城市燃氣市場整合
以往，我國的天然氣下游市場普遍採用市場主體通過獲取特許經營權的方式獲得城市燃氣項目，再通過發展區域內用戶的方式獲取收益的方式。特許經營是政府授予燃氣企業的獲得收益的一種權利，但是這種權利的獲得是要以企業承擔必要的社會普遍服務義務為依託，而這種普遍服務義務就是要保障天然氣的供應不能中斷，而如何確保不中斷，適當的儲備一部分天然氣用於調峰是有效的手段之一。但是，受項目投資過大、建庫地址條件複雜、終端用氣結構不合理等因素的影響，很多燃氣企業並未考慮建設天然氣儲備調峰設施問題。因此，在出現天然氣供應緊張的時候，大部分燃氣企業缺乏保障天然氣的供應的手段和措施。
此次意見中明確將儲備調峰職責與企業獲得特許經營權相掛鉤，實質上也是督促部分燃氣企業要承擔起保證供應的義務，而不是出現供應問題就推給政府完事。應該說，一批缺乏必要的儲備調峰能力、只顧獲得特許經營權而不顧用戶穩定供氣和提供普遍服務的企業，將逐漸被市場淘汰或者被有實力的燃氣企業所收購，在天然氣儲備調峰設施建設的大潮中城市燃氣行業與可能將面臨又一輪的市場整合。
意見出臺只是第一步，要真正落實文件中的相關內容，還需要地方政府、市場各參與主體的團結協作，在較短的時間內攻堅克難、壓實責任，不退不讓的從根本上解決天然氣儲備調峰的羈絆，保障全國天然氣的穩定供應。
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