【財新網】（專欄作家 卓賢 特約作者 陳奧運）全球人口向超大城市集聚的趨勢頗為引人注目：1950年全球20個最大城市的人口規模均值為500萬，2015年前20大城市人口平均規模已上升到1859萬。但人口集聚並不一定孕育繁榮，在全球人口超過1000萬的前29個超大城市中，來自非洲、亞洲、拉美的發展中國家就佔據22席。中國大陸有32座特大城市和超大城市，承載了總人口的18.6%，產生41.7%的經濟總量。對這些特大和超大城市規模的討論，一直是新型城鎮化的焦點問題。
本文利用街道人口和地理信息數據，比較了北京、上海、東京和紐約內部的人口空間結構。研究發現，北京和上海人口分佈呈現“內極密外極疏”的時空失衡特徵，即中心城區擁擠效應高於東京和紐約，居間和外圍區域集聚效應不足，晝夜人口差異大，在整體人口密度不太高的情況下，產生較為嚴重的“城市病”。基於一個“公共資源隱性補貼”的土地競租框架，我們認為土地、教育、醫療等公共資源的空間錯配是超大城市功能失衡的重要原因，應以公共資源的空間再配置來引導產業和人口疏解。
一、都市圈的密與疏
本文設計了“中心-半徑”的標準化統計方法，運用地理信息軟件ArcGIS分別確定天安門廣場、上海市政府、銀座、帝國大廈為四個都市圈的中心，測算半徑0至50公里範圍內各圈層的人口規模和密度。本文將半徑0-10km的區域定義為中心城區，半徑10-30km範圍為居間區域，半徑30-50km範圍為外圍區域。此空間統計框架克服了不規則行政區的不可比性，可按相同口徑比較各城市人口分佈。
在中心城區，北京和上海常住人口密度遠高於東京和紐約 。在0-10km的半徑範圍，北京和上海人口密度為2.07萬人/km2和2.56萬人/km2，每平方公里分別高出東京7421和1.24萬人、高出紐約7539和1.25萬人。其中，在0-5km最核心區域內，上海常住人口密度高達3.67萬人/km2，比紐約（2.66萬人/km2）高出10041人/km2；北京（2.02萬人/km2）雖低於紐約，但仍接近東京（1.08萬人/km2）的兩倍。在總人口增長較快的背景下，2000-2015年北京和上海0-5km半徑範圍的常住人口略有下降，顯示出中心城區密度已達峰值，基礎設施和公共服務的承載力出現飽和。
在居間區域，北京和上海常住人口密度出現劇降。在半徑10-30km的居間區域，四大都市圈的常住人口密度都出現一定幅度下降，但北京和上海的下降幅度遠甚於東京和紐約。與半徑5-10km相比，北京和上海在半徑10-20km圈層的常住人口密度均下降1萬人/km 2以上，東京和紐約只分別下降1734人/km2和3272人/km2，東京人口密度從中心城區的末位躍居此圈層第一，反超北京和上海56%和63%。到半徑20-30km圈層，北京和上海人口密度已下降為東京的30%和42%，尤其是北京，比郊區化蔓延的紐約還要低432人/km2。四大都市圈中，東京居間區域人口密度的下降最為平緩。從動態來看，2000—2015年，北京和上海的居間區域常住人口分別增長458萬人和491萬人，是人口增長主要來源（分別佔總新增人口60%和64%），但目前其集聚程度仍明顯偏低。
在外圍區域，北京和上海都市圈常住人口密度繼續明顯下降。在半徑30-50km外圍區域，除東京外，其他三大都市圈人口密度均低於2000人/km2，東京（2781人/ km2）分別是上海（1516人/ km2）、北京（840人/ km2）和紐約（867人/ km2）的1.8倍、3.3倍和3.2倍。相比中心城區和居間區域，東京30-50公里的外圍區域人口增長速度更快。在東京大都市圈1200萬就業人口中，有900萬工作崗位在東京都23區之外的郊區。相比之下，2000—2015年，北京和上海外圍區域人口分別增長了134萬人和43萬人，僅佔總新增人口的18%和6%，對疏解中心城區人口的貢獻不大。
二、都市圈的日與夜
對四大都市圈常住人口的分析，實際上考察的是“夜間人口”。我們根據以下三部分估算一個地區的白天人口：（1）就業人口，包括本地就業人口和跨區就業人口；（2）就學人口，包括就近入學人口和跨區入學人口；（3）居家人口，包括學齡前兒童、退休老人和失業人口。相比夜間人口，北京和上海白天人口的空間分佈更加失衡，“內極密外極疏”的特徵更為明顯，職住分離問題較為突出。
在中心城區，北京和上海的白天人口密度遠高於其常住人口密度，與東京和紐約中心城區相當。在0—10km的半徑範圍，北京和上海的白天人口分別為538萬人和765萬人，比各自夜間常住人口高出136萬人和197萬人。在0—5km的最核心區域內，上海白天人口密度達到3.91萬人/km2，不但比其夜間常住人口密度高出1.66萬人/km2，也比東京（3.65萬人/km2）和紐約（3.65萬人/km2）都高出約2500人/km2；北京（3.22萬人/km2）雖低於東京和紐約，但比自身夜間人口密度仍高出約1萬人/km2。在5-10km的半徑範圍，上海和北京的白天人口密度降為1.94萬人/km2和1.21萬人/km2，雖低於東京（2.12萬人/km2），但都明顯高於紐約（0.94萬人/km2）。
在居間區域，北京和上海白天人口密度劇烈下降。四大都市圈居間區域的白天人口密度都出現明顯下降，但北京和上海下降得更為劇烈。在10-20km半徑範圍，東京和紐約白天人口密度分別下降到1.0萬人/km2和0.70萬人/km2，北京下降到0.64萬人/km2，而上海（0.52萬人/km2）從中心城區密度最高下降到此圈層末尾。到了20-30km半徑範圍，北京和上海白天人口密度進一步下降到0.22萬人/km2和0.27萬人/km2，雖比紐約（0.15萬人/km2）高一些，但只是東京（0.52萬人/km2）一半左右的水平。從20世紀70年代開始，依託東京中心城區的企業總部職能，東京企業的日常事務管理職能部門逐漸向新城市開發區集聚。但北京和上海在居間區域的生產性服務業集聚度明顯不足，吸納較多人就業的“服務業次中心”尚未形成。
在外圍區域，北京和上海白天人口密度進一步下降，且明顯低於夜間常住人口。在30-50km半徑範圍，北京和上海白天人口密度分別下降到874人/km2和1278人/km2，比其夜間人口少了60萬人和55萬人，形成了較為明顯的“睡城區”。東京外圍區域的白天人口密度（2419人/km2）遠高於北京和上海，這歸因於過去幾十年日本電子企業成品的大規模生產轉向都市圈外圍區域。而在美國，便捷的物流網絡使得工業去中心化成為可能，最為工業化的地區是鄉村和小城市。因此紐約都市圈外圍區域的人口密度（739人/km2）雖不及北京和上海，但其白天人口反而高於夜間人口，就業和居住實現相對平衡。
上海和北京都表現出較高的晝夜人口比，上海職住分離情況超過紐約。在中心城區（半徑0-10km），各都市圈晝夜人口比都較高，北京（1.34）和上海（1.35）接近於紐約（1.44）的水平，而東京的晝夜人口比（1.87）高得驚人。在居間區域（半徑10-30km），北京晝夜人口比（1.01）接近於1，與紐約（1.04）類似；上海晝夜人口比迅速下降為0.87，大量人口不在本圈層就業，其人口時空分佈比以“痛勤”著稱的東京（0.90）更不平衡。在外圍區域（半徑30-50km），紐約的晝夜人口比（1.02）仍略高於1，顯示出職住平衡的特點。北京（0.88）、上海（0.9）和東京（0.91）則明顯小於1，每天有大量通勤人口從外圍區域跨區域就業或就學。
為綜合評判四大都市圈的職住分離程度，我們設計了“加權的晝夜人口偏離度”。根據該指標，東京都市圈職住分離程度（0.27）最嚴重，上海（0.20）超過紐約（0.19），北京由於居間區域晝夜人口較為平衡，其職住分離程度（0.14）在四大都市圈中相對較低。根據測算，在50km半徑範圍內，即便是職住分離程度相對較輕的北京，每天也有約300萬人為了就業和就學需要跨圈層奔波，而上海每日跨圈層移動的人口更是達到了485萬。
晝夜人口差異和職住分離程度的提高，不僅加劇交通擁堵和汽車尾氣排放，在某種意義上也不利於城市創新功能的發揮。如果職住一體化程度較高，本地通勤者下班後有更多時間從事社交活動，有利於激發信息分享和交流互動；與此相反，遠距離跨圈層通勤者下班後參加社交活動的概率下降，其社會網絡的潛在信息節點活躍度不高，不利於知識的溢出。
三、公共資源空間錯配與都市圈功能失衡
城市人口密度的“內密外疏”是城市發展的必然結果，但北京和上海人口分佈相對東京和紐約所呈現的“內極密外極疏”特徵，其根源在於現有城市管理體制下，行政資源和優質公共服務資源過度集中在傳統主城區，以“隱性補貼”的方式扭曲了市場要素的配置機制，引導各類市場資源向中心城區不斷集聚，兩者相互強化、彼此促進，最終導致了中心城區人口過度密集與居間及外圍區域聚集程度不足並存。
四大都市圈人口分佈的最大差異出現在居間區域（10-30km半徑），這與我國大城市工業用地比重過高有很大的關係 。紐約和東京工業用地比重都在5%-6%之間，而北京和上海則分別高達18%和25%；而紐約和東京住宅用地比重分別高達42%和87%，北京和上海只有29%和36%。尤其在居間區域，從2008年到2016年，北京居間六區（朝陽、豐臺、石景山、海淀、通州、大興）新增工業用地佔所有新增用地比重為36%，上海居間四區（浦東、閔行、寶山、嘉定）該比重更是達到49%。
之所以出現工業用地比重過高，與城市政府壓低工業用地價格所形成的“隱性補貼”有關。以2016年為例，北京居間六區和上海居間四區工業地價分別是住宅地價的1/24和1/13。一方面，工業用地擠佔住宅用地，導致北京和上海居間區域常住人口密度偏低。另一方面，工業用地擠佔就業彈性更高的服務業的發展空間，將本可集聚在居間區域的一般服務業企業推向中心城區，進一步導致北京和上海居間區域的白天人口密度下降。
我們還用“公共資源比重/地區人口比重” 衡量公共資源配置的平衡度。該指標大於1說明公共資源配置向該地區傾斜，小於1則說明公共資源在該地區配置不足。
在教育資源方面，北京和上海最核心區域（0-5km半徑範圍）“中小學教職工數比重/常住人口比重”分別高達1.78和1.5，教育資源過度向傳統老城區集中。同時，北京和上海的居間和外圍區域的教育資源與常住人口不匹配，居間區域尤為嚴重——每萬人擁有教師數量分別為54人和39人，比各自最核心區域都少了51%。以上還只是量上的差別，優質教育資源向中心城區傾斜的特徵更加明顯。例如，北京三環以內的重點小學佔到所有重點小學的70% 左右，但2010 年三環內常住人口占比只有約30%（鄭思齊等，2016）。
四、從城鎮化到都市圈化
優化我國超大城市空間結構，關鍵在於重新配置政府公共資源的空間分佈。必須首先用行政力量這隻“看得見的手”消除中心城區“隱性補貼”，再由市場這隻“看不見的手”驅動各主體在城市空間合理配置資源。
首先，平衡公共服務資源在城市空間中的佈局。要注重以公共服務資源的疏解和分散為先導，吸引人口、產業、商業等資源在多中心實現平衡配置。改革公共資源根據各行政區財力大小配置的方式，控制中心城區內的教育、醫療等公共服務業發展規模，加強優質公共服務資源向大都市圈居間和外圍區域轉移的力度，縮小中心城區與周邊區域在醫療、教育等服務的規模和質量差距，在都市圈內形成多個公共服務功能完整且相對獨立的區域。
第二，調整跨行政區的城市管理體制以高效共享公共資源。在京津冀、長三角和珠三角等地區試點成立大都市圈規劃辦公室，制訂大都市圈經濟發展規劃，解決都市圈內部政府治理碎片化問題。在都市圈內部要打破等級化的城市管理體系，改變土地、醫療、教育等公共資源按行政級別層層分配的方式，由大都市圈規劃辦公室統籌公共服務資源，建立“公共服務資源和街道（鎮區）新增人口掛鉤”的機制，引導人口由極高密度的中心城區向居間和外圍區域流動。
第三，平衡土地用途結構以提高都市圈空間效率。一是增加都市圈居間區域住宅用地規模，控制新增工業用地規模，通過工業用地更新計劃來提高存量工業用地的使用效率。二是完善工業用地的招投標制度，取消對工業用地的價格優惠，通過合理的價格信號最大化土地利用效率。三是土地利用規劃應鼓勵沿交通走廊和關鍵節點的密集開發，提高大容量公共交通線路周邊的住宅和產業用地利用強度，在軌道交通樞紐站點建立集各種城市功能為一體的“車站城市”，並以此綜合開發模式吸引社會資本參與。
第四，實施公共交通導向的都市圈開發模式以提高公共資源的可得性。在大都市圈範圍內，時間距離的意義遠大於空間距離。應建立高密度的公共交通體系特別是軌道交通體系，通過縮短時間距離來降低思想交流成本。打破城市交通分區管理的藩籬，實施以公共交通為導向（TOD）的開發模式，以提高居間和外圍地區對中心城區公共服務的可得性，增加前者對人口和產業的吸引力，並通過提高外圍區域人口密度來支撐軌道交通的融資。■
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