6月8日上午,由中共中央政治局常委、全國政協主席汪洋主持的十三屆全國政協第四次雙週協商座談會在全國政協禮堂舉行。圍繞如何“基本解決執行難問題”,12位全國政協委員談了自己的想法,提出意見建議。此前,全國政協社會和法制委員會組織委員赴最高人民法院以及河南、上海、北京等地調研,詳細瞭解相關情況,通過調研與協商座談,明確了思路,凝聚了共識。委員們表示,要充分發揮中國特色社會主義的政治優勢和制度優勢,形成合力,共同為人民法院打好這場攻堅戰創造條件,助力助威。
完善頂層設計形成執行工作大格局
“執行難”難在哪裡?全國政協委員、全國政協社會和法制委員會駐會副主任呂忠梅一語道破:病症在法院,病因在社會環境,病根在國家治理體系和治理能力現代化不足。在這個意義上,執行難問題的解決,對於實現全面依法治國目標、對於全面建成小康社會具有標誌性意義。
破解“執行難”,關鍵要祛除“病根”。呂忠梅說,要站在推進全面依法治國、促進治理體系和治理能力現代化的高度,以供給側結構性改革思維,完善頂層設計。她建議,黨中央針對解決執行難問題出臺專門文件,作為全面深化改革和全面依法治國的一個重要舉措。明確將解決執行難問題納入黨委工作,作為政法委的重要工作事項,推動形成“黨委領導、政法委協調、人大監督、政府支持、法院主辦、部門配合、社會參與”的執行工作大格局;建立解決執行難的部門協作、信息共享、聯動處置、政府兜底等基本工作機制,明確各部門、各單位的工作主體責任,將“解決執行難”作為綜合治理考核指標,進行年度綜合考核。
呂忠梅的建議得到委員們積極響應,大家一致認為這是中國特色社會主義政治優勢和制度優勢的具體體現。
法院執行已生效判決的前提是充分掌握被執行人財產和人身信息。目前這類信息散見於公安、監察、國土資源、建設、規劃、房管、稅務、工商、勞動保障、國有資產管理、銀行、證券、保險、出入境管理、招投標管理等各部門。
委員們表示,執行難涉及社會治理問題,更是一項系統工程。要從根子上解決執行難問題,需要全社會共同合力、多部門共同配合。
通過調研,委員們瞭解到,目前各地執行工作大格局已初步形成,絕大多數地方黨委、人大、政府出臺基本解決執行難的文件,成立基本解決執行難工作領導小組,建立聯席會議制度,共同研究解決執行難重大問題。但同時也存在地區發展不平衡等問題,委員們建議健全聯席會議制度,建立常態化工作機制,擴大協作範圍,提升協作緊密度,推進綜合治理執行難工作向縱深發展。
加快立法進程 將解決執行難納入法治化軌道
執行工作大格局初步形成之後,還需不斷完善法律法規,構建長效機制,從制度層面、立法層面為法院解決執行難提供強大的法律保障。
“要轉變運動式的工作方式,將解決執行難問題納入法治化軌道。”呂忠梅建議,加快“強制執行法”“信用法”等法律的立法進程。黃廉熙和皮劍龍委員建議,完善相關法律法規,加大對拒執犯罪的打擊力度。
“目前我國的執行程序規定在民事訴訟法第三編之中,但該編僅有35個條文,極其簡約,可操作性不強,影響了執行程序功能的有效發揮。執行程序與審判程序在性質上有根本區別,將其規定在民事訴訟法之中不倫不類,應將之從民事訴訟法中分離出來,獨立制定‘強制執行法’加以規範。”湯維建委員說。
“‘強制執行法’已經呼籲20多年了,條件已成熟,應該儘快納入立法規劃中。”竇榮興委員提出同樣的建議。
“從實踐看,我們所見到的各種執行難案例中,有相當一部分可以通過個人破產來解決。但由於缺乏個人破產製度,這類案件無法擺脫執行難。而通過破產程序,該類執行難案件就很容易化解,執行難案件的佔比將會大大下降。”湯維建同時建議,修改企業破產法,將目前的企業破產法調整為破產法,將個人納入到破產法的調整範圍之中,發揮破產機制對化解“執行難”的“清道夫”作用。湯維建希望,通過修改企業破產法使得國家公權力機關在特定情形下可以依職權發動破產程序。一是將目前實踐中行之有效的“訴訟轉破產”和“執行轉破產”正式上升到破產法之中,規定法院在被執行企業屬於無財產可供執行、實際已符合破產條件的“殭屍企業”時,可以根據職權將訴訟程序或執行程序轉為破產程序,無需取得訴訟當事人或申請執行人、被執行人的同意。二是確立檢察機關提起破產申請的制度。破產案件關係國家經濟秩序的局部穩定和社會公共利益,因而在破產程序應予發動而不發動時,檢察院就應當行使其法律監督權,提起破產申請,通過司法程序,將“殭屍企業”從市場中強制出清。
釐清“執行難”與“執行不能”邊界發揮第三方監督功能
委員們在河南、上海、北京調研時瞭解到,各級各地法院都談到執行過程中群眾普遍不理解的一個客觀現象:被執行人喪失履行能力,客觀上無法執行的案件,即“執行不能”,因“巧婦難為無米之炊”,所以,不應把這部分案件歸為執行難。
最高人民法院解釋說,在每年法院受理的執行案件中,“執行不能”案件佔近四成。
“執行不能”案件在最高人民法院《關於嚴格規範終結本次執行程序的規定(試行)》有明確的界定,但在執行過程中有相當的自由度。王光賢委員說,例如“已窮盡調查措施”,開展調查有積極和消極之分,也有實質和形式之別,如何保證財產調查是積極的、及時的、實質性的?是否需要有一個適當的監督程序?由誰來監督更有效?如何避免實踐中可能把需要投入許多精力的可執行案件歸類於執行不能案件,需要加以注意。畢竟,和管物相比,人的管理更難。
如何避免“把‘執行不能’當成筐,什麼執行不了的案件都往裡裝。”這是委員們的共同疑問。
這就需要釐清“執行難”與“執行不能”的邊界問題,尤其是要夯實終結本次執行程序中的財產調查機制,在“執行不能”案件的認定方面,增強制度執行剛性。王光賢建議,在“執行不能”案件的認定、評估主體、評估方式方面,尤其應注意真正發揮人大代表、政協委員、執行監督員、廉政監督員等第三方的作用,既推動執行工作深入開展,又擴大社會影響。同時,還要做到既不片面追求執結率,也不迴避“執行不能”案件的客觀現實,讓公眾理性看待執行難,充分知悉民商事行為的風險。
健全社會信用體系建設提高被執行人失信成本
“人而無信,不知其可也。”誠信是社會和諧的基石和靈魂,也是基本解決執行難的關鍵一環。
失信聯合懲戒是當前解決執行難的一項重要措施,更是社會信用體系建設的重要內容。2016年9月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關於加快推進失信被執行人信用監督、警示和懲戒機制建設的意見》(以下簡稱“兩辦意見”),被稱為是對失信被執行人進行聯合信用懲戒的綱領性文件。而早在2013年,最高人民法院就出臺司法解釋,建立起失信被執行人名單制度,開始對失信被執行人進行聯合懲戒。北京、上海等地法院與有關部門加強了查控、懲戒方面的聯動。“一處失信、處處受限”的聯合懲戒格局逐漸形成。從2013年10月至今年5月,全國法院累計發佈失信被執行人名單1059萬例,促使246萬失信被執行人主動履行了法律義務。
不過,失信聯合懲戒效果與人民群眾的期待仍有差距,一些有錢的“老賴”還逍遙法外。委員調研時瞭解到,由於沒有約束機制,商家在面對高消費的被執行人時,在利益驅動之下,往往會選擇忽視;另外,即使查到被執行人名下有車,只要車輛不在本地,要想控制也是難事。黃廉熙委員談到,有的被執行人將財產轉移到子女、同學、朋友以及相關聯的公司名下,自己名下無任何可供執行的財產,對這些人尚無有效懲戒措施。
王均金委員為此建議,充分發揮社會信用體系建設部際聯席會議制度的作用;加大失信聯合懲戒力度,豐富懲戒手段;引導市場主體將誠信調查作為交易前提,進一步提高失信成本。
孟慶豐委員建議,進一步利用信息技術推動實現部門間信用信息共享,拓展聯合信用懲戒範圍,提升聯合信用懲戒效果。加快“兩辦意見”規定的11類100多項信用懲戒措施落實到位,推進失信被執行人跨部門協同監管和聯合懲戒機制建設,整合現有聯合懲戒措施,完善相關技術功能,實現對失信被執行人的智能攔截、自動懲戒。同時,建立執行信息化和聯合信用懲戒的督促、通報機制,嚴格落實參與部門的工作責任。對於認識不足、協助不力、落實不到位的,通過當地黨委或其上級主管部門督促或通報批評,切實保障協助執行義務落實到位。
“讓我們共同為構建社會誠信體系、維護司法權威、深入推進法治中國建設作出應有貢獻。”孟慶豐的話道出所有與會人員的心聲。
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