從安徽省鳳陽縣小崗村的“大包乾”到農村土地經營權流轉交易市場的建立，在工業化和城鎮化發展的背景下，我國農村土地制度歷經40年的不斷探索演進，已使農村的土地經營方式、人們的生產生活方式發生了鉅變。這些演變過程分為哪些階段，給農業農村和農民帶來哪些變化？這些調整演進背後有哪些規律和遵循的原則？未來農村土地制度還要防止出現哪些問題？農村土地制度改革的基本發展方向是什麼？
改革的本質是適應市場化需求
農村土地制度包含土地的所有制、使用制、國家管理制度等。那麼，農村土地制度改革，改的是什麼？又為什麼而改？
“農村土地制度變遷的進程，實質上是在保留集體土地所有制的前提下，賦予並不斷強化和保障農民土地承包經營權的產權制度改革過程，也是對農地集體所有制實現形式不斷進行探索的過程。”中國社會科學院學部委員、農村發展研究所原所長張曉山，在2015年發表的《中國農村土地制度變革的回顧與展望》一文中指出。
因此，農村土地制度改革的基本方向是“市場化”，其核心就是導入市場競爭，讓市場來對資源配置起決定性作用，取代原有計劃經濟的主導作用。改革的基礎內容是“產權制度”，改革的基本原則是保障土地作為生產要素髮揮生產功能，並要防止過度資本化對農村土地生產功能的干擾和衝擊。
土地制度改革的4個階段
按照農業經濟發展階段的差異，我國土地制度的建立和調整大致分為4個階段，儘管不同專家有不同的分段方法，但基本內容大致相同。
第一個階段：(1949年-1977年)集體所有、統一經營的農村土地制度的建立。
新中國成立後，全國範圍內的土地改革，使獲得土地的農民生產積極性大大提高。一些缺少生產資料的農民為了解決生產中遇到的困難，按照自願互利的原則，開始在私有財產的基礎上進行互助合作，成立了互助組。至1956年10月，多數省份實現了高級形式的合作化，我國農村土地集體所有制初步形成，合作經濟在農業經濟中佔據了絕對優勢地位。
1958年，中央發佈《關於在農村建立人民公社問題的決議》，開始推行人民公社，並提出了小社並大社進而升級為人民公社的做法和步驟。但由於規模過大，不可避免地導致了生產效率下降，糧食減產。但也出現了社員收入平均化和“四多四少”（吃飯的人多，學勤的人少；裝病的人多，吃藥的人少；學懶的人多，學勤的人少；讀書的人多，勞動的人少）現象。
1978年之前，中國農村一直實行“三級所有，隊為基礎”的土地集體所有制度。新中國成立之後，第一代領導人致力於構建一個集體所有、統一經營的農村土地制度。
到1978年，我國農村居民人均可支配收入僅為133.57元，其中食品支出46.59元，占人均生活消費品支出的66.91%，以恩格爾係數衡量，農民處於絕對貧困狀態。
“說起以前的日子，太困難了。生產隊一個工分只有七分錢，一天也掙不到幾毛錢，我是獨生子，家裡有三個勞動力，好的時候，一年下來還能掙個百十塊錢。家裡人口多的都不夠吃，經常吃野菜。過年殺豬都願意要肥的，能多煉點豬油。”75歲的北京市昌平區十三陵鎮悼陵監村原書記李洪全，對物質饋乏年代的記憶刻骨銘心。
怎麼吃飽肚子，成為農民的頭等大事。在這種情況下，土地制度改革已經成為必然。
第二個階段：（1978年-1993年）“統分結合的雙層經營體制”形成時期。
1978年底，黨的十一屆三中全會做出了改革開放的決定。小崗村等一批村莊率先突破傳統體制，在村內實行了以“包產到戶”“包乾到戶”為主要內容的各種承包責任制，後被中央文件統一界定為“家庭聯產承包責任制”“家庭承包經營”。
1993年3月，《憲法》修正案正式把“統分結合的雙層經營體制”納入憲法。同年7月2日第八屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議通過《農業法》，第五條指出：“國家長期穩定農村以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”。至此，農村基本經營制度正式確立。
李洪全的父親當年就是村書記。1983年春節後，村裡才開始分田到戶。“那會兒都是抓鬮兒。剛開始大傢伙還不想分，但分了以後，發現收穫確實比生產隊時強。而且自己可以決定什麼時候種，種什麼。不少人家種點芝麻，還能去鎮上換點香油。這樣一來，吃喝基本不愁了。”
第三個階段：（1993年-2008年）土地承包經營權穩定時期。
1984年中央一號文件規定：“土地承包期一般應在十五年以上”，而到了1993年，實行家庭承包責任制的時間就達到了15年。因此，1993年的中央11號文件進一步規定了承包期限，即“為了穩定土地承包關係，鼓勵農民增加投入，提高土地的生產率，在原定的耕地承包期到期之後，再延長三十年不變。”並提倡“增人不增地，減人不減地”，推進了土地承包經營權的穩定。1998年10月召開的黨的十五屆三中全會強調要“長期穩定以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”，“關鍵是穩定完善土地承包關係”。2002年，《農村土地承包法》把土地經營權的穩定上升到法律地位。2007年出臺的《物權法》把土地承包經營權界定為“用益物權”，進一步強化了土地承包經營權的法律地位，從財產權角度保障了農村基本經營制度的穩定。
第四個階段：（2008年至今）土地制度的動態穩定時期。
“所謂動態穩定指土地承包經營權在流轉中實現並促進農村基本經營制度的穩定。”孔祥智如是分析。
“隨著改革開放的不斷深入，家庭經營出現了一些新的變化。一家一戶的小農戶經營地塊過於分散，每一戶的土地比較少，限制了農戶的增收，已經無法滿足人們對收入不斷提高的需求，農業收入佔比越來越小，出現兼業農民，農民就開始通過自願有償的方式流轉土地，使較多的土地向種田的人手中流動。土地承包經營權主體同經營權主體發生分離，這是我國農業生產關係變化的新趨勢。”朱啟臻分析道。實際上，早在1984年，中央一號文件就“鼓勵土地逐步向種田能手集中”。1993年的中央11號文件、2002年的《農村土地承包法》、2008年的中共十五屆三中全會都有鼓勵土地流轉的內容。2014年11月20日中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關於引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，明確提出“堅持農村土地集體所有，實現所有權、承包權、經營權三權分置，引導土地經營權有序流轉，堅持家庭經營的基礎性地位，積極培育新型經營主體，發展多種形式的適度規模經營，鞏固和完善農村基本經營制度”，這是新時期改革的基本方向和重點。
2008年黨的十七屆三中全會指出：“賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關係要保持穩定並長久不變”。第一次提出“長久不變”問題，在政策上強化了這種穩定性。到了2015年底，全國家庭承包經營耕地流轉面積4.47億畝，佔比達33.3%；轉出農戶6542.1萬戶，佔家庭承包農戶總數的28.4%。十九大報告提出保持土地承包關係穩定並長久不變，第二輪土地承包到期後再延長三十年。“從不變、長久不變，十九大提出穩定長久不變，體現了中央政府對農戶經營制度的肯定。”朱啟臻表示。
機械秸稈還田作業
悼陵監村村民應玉寶一家上個世紀 60 年代、90 年代和現在居住環境對比。
總體來看，農村土地制度改革的歷次調整，都是在適應市場經濟體系下的調整。而隨著城鎮化、工業化的快速發展，由於人口的流動所引起的農村土地資源再 配置的需求，以及與城鄉統籌發展、現代農業及規模農業發展相適應的土地規模化經營需求，因此“市場化”是改革的基本方向，而要形成健全的市場機制，建立清晰完善的產權體系就是改革的重點內容。朱道林如是總結。
徵地制度、建設用地、宅基地同步推進
除了農村農用地制度改革和徵地制度，農村土地制度改革還包括集體經營性建設用地入市制度和宅基地制度改革（俗稱“三塊地”），不同類型用地的改革進程有所區別。
改革開放40年來，徵地制度經歷了建立、調整和改革一系列過程，也是爭議最大和改革的重點，更是難點。朱道林表示，現行的徵地制度實際上起源於建國初期，但直到1986年《土地管理法》頒佈實施，才正式通過法律的形式予以確立，後在2004年《土地管理法》修訂中試圖區分徵收與徵用，但在後期實施並未能做到。於是將改革重點調整到徵地補償制度的改革和完善，2004年國務院發佈“關於深化改革嚴格土地管理的決定”（國發〔2004〕28號），提出徵地補償實行“同地同價”，2005年國土資源部推動在全國範圍內測算併發布徵地統一年產值標準和徵地區片綜合地價標準，實際上是改革了《土地管理法》中徵地補償的確定方法，一定程度上保障了徵地補償的合理性。
2014年12月31日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關於農村土地徵收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，全面推動新一輪改革試點，重點是縮小徵地範圍。此次改革同步推動集體經營性建設用地入市制度改革，這既是推動集體土地市場化配置的要求，也是徵地制度改革中縮小徵地範圍後的客觀要求。
40年來，農村宅基地制度一直是比較穩定，總體堅持無償分配、住有所居、一戶一宅的基本保障原則。上世紀80年代到90年代，山東、江蘇等地曾經探索宅基地超標有償使用，但進入90年代後因減輕農民負擔而被取消。十八屆三中全會以後，我國全面推動的農村土地制度改革，對於宅基地來說，重點是解決農村人口退出以後的閒置宅基地如何退出再利用，以及保障農民宅基地合法權益等方面。
防止土地過度資本化
目前，土地制度面臨的根本矛盾是，在堅持農村土地市場化配置的前提下，如何防止和制約土地過度資本化的問題。朱道林強調，土地資源作為自然資源，又是人類生產生活重要的生產要素，必須保障其得到合理、可持續利用，而市場經濟條件下，市場機制是實現土地資源合理配置的最有效手段。因此，改革的方向和路徑只能是通過改革和完善土地產權體系，建立農村土地資源再配置的市場化機制。但是，在市場化配置過程中不可避免地會出現資本化運作乃至炒作，甚至導致過高抬升土地價格等現象，最終導致農業生產成本大幅上揚，直接影響農業產業發展，乃至影響糧食安全。這是改革過程中必須要引起高度關注的問題。
朱道林建議，從國家層面看，重點是做好科學的制度設計和規劃管制。一是建立符合土地產權制度基本邏輯的產權體系設計；二是建立完善的規劃和用途管制制度；三是建立好市場化配置的規則體系，建立起完善收益調節和收益再分配製度，嚴格控制過度資本化。集體和農民是農村土地市場化主體，是直接參與者，要從發展農業產業、實施鄉村振興的主體地位與責任角度，從保護和合理利用土地資源的主人翁角度，基於土地作為重要的生產要素，合理利用有限的土地資源，發揮其重要的生產功能，滿足農業產業發展和鄉村振興的要求。
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