考試錄用和鐵飯碗，哪種方式造就更好的公務員？
杜娟/作者
考試錄用和終身任職，這兩種制度能否激勵公務員減少腐敗（“清”）、努力工作（“勤”），保持政治中立？可以的話，哪一種又更有效？
最近發表於《比較政治學研究》的一篇論文中，杜蘭大學和倫敦大學學院的兩位學者通過一項在多米尼加共和國實施的調查實驗，檢驗了考試錄用和終身職位這兩種制度對於公務員行為產生的影響。
研究發現，考試錄用起到了促進公務員“清”和“勤”的雙重效果，即在減少公務員瀆職腐敗的同時提高其工作積極性。同時，由於剪斷了公務員和政治家之間的紐帶，考試錄用也有助於公務員保持政治中立。相比之下，一份穩定的終身制工作——鐵飯碗——不能保證“清”與“勤”，只有助於公務員保持中立。
腐敗高發的多米尼加共和國
多米尼加共和國的公務員管理深受官員瀆職和政黨介入的影響。在一項覆蓋全球88個國家的調查中，多米尼加的腐敗程度位列世界第三，拉丁美洲第一。而在另外一項測量公職人員行賄和挪用公款的指數中，多米尼加同樣名列前茅。
過去30年間，該國逐漸引入了公務員的功績考核和終身職位制度。2004年以來，政府為3000多個職位（佔全部空缺職位約2%）引入了行政人員考績制度。全國共有65個國家機構通過績效考核選拔人員，其餘行政職位空缺大部分通過政治任命來填補。1995年以來，約7%的公務員中被納入“行政生涯”，並通過憲法改革保護其終身任職。
然而，由於執政黨掌控行政體制改革的關鍵機構，憲法對公務員終身職位的保護仍存在不確定性。此外，政治領導者依舊享有任命、提拔和調動公務員的自由裁量權。因此，僅略超半數公務員認為終身職位保護能夠提高自身工作的穩定性。
考試錄用和終身任職哪個更能造就好公務員？
2015-2016年間，研究者向2416名政府員工發放在線調查問卷。受訪者會讀到兩份虛擬的中央政府僱員的簡歷，其中包含6項個人特徵：任職年份（2002、2005或2013）、招聘形式（公開考試或政治任命）、是否享有任期保護（常任職位、納入常任職位進程中、或非常任職位）、受教育程度（高中或大學）、職位（行政人員或職業技術人員），以及性別。這些特徵的具體內容會隨機出現。
接著，研究者向受訪者出示腐敗行為、參與政治活動，和工作動機的有關問題，要求受訪者挑出一份他們認為更可能潔身自好、參與競選活動，和努力工作的簡歷。
為何這樣設計？研究者認為，由於與有類似特徵的同事有著頻繁的日常互動，受訪者對假想同事的看法可以被視為根據自己身邊同事的情況所做的反應。
就腐敗行為而言，調查顯示，與政治任命的人員相比，通過考試招募的公職人員被認為更清廉——“更被信任可以透明地管理項目資金”。原因在於，一方面，通過考試招募的公職人員更具專業準則和團隊精神，另一方面考試選拔的標準是能力而非政治因素，於是選拔上來的人員與政治家利益可能產生分歧，因而考試錄用能夠起到抑制腐敗的作用。
此外，與非常任職位人員相比，受訪者認為具有常任職位的人員腐敗可能性更小。具體地，與尚在納入常任職位過程中的公務員相比，具有常任職位的公務員被認為更清廉。這一結果似乎說明終身任職能夠減少腐敗，但研究者指出這與受訪者自身的立場有關：與政府立場一致的受訪者更可能對政府行政改革有著良好的印象，因而有意識地將終身制和腐敗減少聯繫起來。
就工作動機而言，與政治任命者相比，通過考試錄用的人員被認為更容易受到激勵努力地工作——“更有動力多花費幾個小時來完成一項工作”。研究者認為，這可能要歸結於考試中的優勝者更具專業能力和職業精神，因而表現出更強的工作動機和績效成果。此外，研究顯示常任職位本身，即終身任職，並不能增加公務員的工作積極性。
在公務員政治中立性方面，結果表明，公開招考和常任職位的公務員被認為參加競選活動的可能性更低。在多米尼加，基層官僚可以通過為政客選舉造勢等方式為政客提供政治服務，因而研究者聚焦於基層公務員參與競選活動。 論文指出，由於公開招考使政治家不能隨心所欲地干涉公共部門的人事安排，減少了公務員利用政治服務換取工作機會的可能，於是擁有常任職位的公務人員不必擔心政府改朝換屆、或因為不聽命於政治家而丟掉工作，也就不必為政治家奔走。
另一些有趣的發現包括：女性公務員被認為腐敗和參加到競選活動中去的可能性更小；以及受訪者認為執政黨招募的公務人員雖然更有可能參與競選活動，但更廉潔且工作更加積極。研究者解釋說這可能與往屆Meijia政府被認為是歷史上最腐敗的一屆政府有關。
一言以蔽之，考試錄用在減少公務員的腐敗和政治服務行為的同時增強公務員的工作動力，而終身職位制只能幫助避免公務員受到政治因素的過多影響，卻不能促使公務員更加清廉和勤勉。
結語
公務員制度該如何設計有助於提升公務員表現，具體地，如何促進公務員提供更好的公共服務？如何保障公務員的廉潔和公正？ 如何將政治對公務體制的影響降到最小？
這項研究表明功績考核制度不僅提升了公務員的績效和廉潔性，也有助於保證公務員的獨立性。處於公務員制度改革期的眾多發展中國家可以從多米尼加的人事行政改革中提煉值得借鑑之處。
值得注意的是，研究發現女性公務員腐敗的可能性較低，同時更少捲入政治事務。因此，促使女性更多地進入公共部門、參與公共服務，或許可以在減少腐敗現象的同時減少公務人員涉入政治活動，保障行政機構的獨立公允地位。
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參考文獻
Oliveros, V., & Schuster, C. (2018). Merit, tenure, and bureaucratic behavior: Evidence from a conjoint experiment in the Dominican Republic. Comparative Political Studies, 51(6), 759-792.
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