一、改制概況
光緒三十年（1904），陝西巡撫升允奏準“裁官節費以濟餉需”，在機構官員設置上開始裁減閒缺。具體辦法為：裁去督糧道，唯留倉大使一員隸於藩司，以藩司兼管糧道之事。糧道分守的西安府、乾州、鄜州，改由鹽法道兼轄。糧道當時是藩司下屬的最大衙署，陝西裁糧道的目的，正如升允所言：“所謂十羊之脯，不如一牛，當取其大故也。”由於裁減糧道影響至大，尤其是糧道的房科（房和科均為道之下的部門），享有實權，利益極大，裁撤有可能引起官場動盪。對此，升允甚至採取了秘密措施。在奏摺中說：“糧道一缺人人利之，裁缺之議一出，必有把持阻撓，使不得行其志者，且該道房科尤為利藪，此缺一裁，則若輩失業。奴才之愚，尤恐其遙通聲氣，陰用牽制之術。故此次奉旨以後，獨自籌畫，並未行司局，亦未與屬員相商。”同時，還裁革西安府專管清軍事務的清軍同知署和專管旗民訴訟的理事廳，原清軍事務由西安府兼管，原理事事務由巡撫衙門筆帖式兼管。
光緒三十三年（1907），隨著中央改制，總核官制大臣奏定外省官制改革方案。“參仿京曹官制之意，求京朝與行省上下相維。”在致各省督撫電中，指出地方官制的弊端為：“親民之職，古今中外，皆所最重。我朝承明制，管官之官多，管民之官少。州縣以上，府道司院層層鈐制，而以州縣一人，萃地方百務於其身，又無分曹為佐，遂至假手幕賓，寄權胥役。壞吏治，釀禍亂，皆由於此。”所提改革方案的主旨是：一、縮減層級，省直接管理府州縣，改變過去府和直隸州廳轄縣的舊制，府、直隸州、直隸廳均不轄屬縣，與州、縣同為親民機構。分地方為三等，甲等曰府，乙等曰州，丙等曰縣。現設知府解其所屬州縣，專治附郭縣事（附郭縣即知府衙門所在縣），仍稱知府，秩從四品，裁革原設首縣；直隸州知州不轄屬縣，與散州知州統稱知州，秩正五品；知縣保持不變，秩從五品；直隸廳撫民同知改為知州，直隸廳撫民通判改為知縣。這一改革的實質，是裁減省至縣之間的中間層級，把原來的中間層級統統改為與縣平行，只是長官級別不同。二、設置縣曹，每府州縣各設六品至九品官若干，分掌財賦、巡警、教育、監獄、農工商及庶務，同集一署辦公。各府、州、廳、縣下設佐治官員，包括警務長、視學員、勸業員、典獄員、主計員等，分掌各項事務。這一改革的實質，是充實縣衙下屬的部門，並使其規範化。三、行政與司法分離，行政機構之外別設審判廳，另置審判官，受理訴訟。省設立高等審判廳、府設地方審判廳，縣設初級審判廳，承理訴訟及上訴事件。與審判廳對應設立檢察廳。各級審判廳、檢察廳均屬法部直轄，其官員均由法部請簡、奏調或委用。各州縣劃為數區，每區設讞局一所，受理細故訴訟。四、試行代議制，各府廳州縣設立議事會，由民選議員公議地方應辦之事，並設董事會，由民選會員輔助地方官辦理議事會決議之事。五、保留巡道為監督機構，監督各府州縣。隨後，以總核官制大臣名義奉旨頒行《各省官制通則》三十四條。另外，繼續進行軍制改革。中央改兵部為陸軍部，分全國陸軍為常備軍、續備軍和後備軍。常備軍全國擬編三十六鎮，按省分配，限年編練，由督練處統管。全國綠營兵一律改為巡警。各省原有防營、練營及雜項隊伍，一律改為巡防隊。仿憲兵之制建立陸軍警察隊，專司稽查軍隊，兼為地方行政司法警察之輔助。在地方官制改革的同時，對銓法任用等人事制度進行改革。停止科舉後，各項專業官職，如司法、學務、巡警、勸業等，任用各專科畢業人員，考試錄用。各省官學原有生員，籌擬出路，以增加考取優貢、考用謄錄、準令報捐等辦法繼續任用之。變通輪補班次和選缺輪次。此後，陝西省根據清廷的統一規定，進行了地方改制。
二、督撫權力的變化
晚清改制時，中央調整了地方督撫的權力。一方面，為了解決同治以來地方督撫權力漸大的問題，規定督撫以下的各司道由中央直轄，以削弱督撫權力，另一方面，又根據地方管理的實際需要，改變了督撫衙門不設屬官的舊制，設立幕職。幕職分為秘書員和參事員等。秘書員掌理機密文電章奏及不屬於各科之事，並參與一切要政事情；參事員掌理各科文牘。督撫衙門所管事宜分科辦理，所分之科有民政科、法科、度支科、吏科、學科、禮科、農工商科、郵傳科、軍政科、交涉科等。各科承接京師各部院所司事項及文牘，遵循辦理。各科另設副員若干，收發員、繕寫員和書記員若干，承辦收發、撰擬及謄寫事宜。督撫衙門除設幕職分科治事外，還設會議廳定期議事。
督撫之下設三司兩道，三司為布政司、提學司、提法司，兩道為巡警道、勸業道。三司兩道各定屬員，分科治事。原分守道、分巡道一併裁撤，只酌留兵備道。地方財權民政，一併統於布政司。三司兩道，均由中央部院直接統轄，削弱督撫權力。布政司直屬中央度支部，提學司、巡警道雖為督撫屬官，但員缺由學部、民政部奏請簡放，平時辦事成效亦由學部、民政部查核奏聞。所有各省司道官職，均繫於中央各部，以求“上下貫通”、“無庸間隔”。
三、三司兩道制度
（一）布政司
改制後的布政司，改變了以前鹽、糧、關各有專道，厘金、稅局雜亂無章的局面。為了統一財政，清政府明令各省藩司統管財政，先設清理財政局，由藩司任總辦，核訂章程，調查款目，作為預算決算之預備，然後令各省督撫將涉及財政之一切局所限一年內次第裁撤，統歸藩司經營。闔省款項，由司庫存儲，分別支領。各省藩司直轄度支部，由部考核。凡涉及財政之重大事件，均由藩司一面詳報該管督撫，一面徑報度支部考核。藩司辦事優劣，亦由度支部奏請獎懲。藩司內部機構，實行分科辦事之法，裁撤原有之經歷、照磨、理問等官。
藩司下設各科，由各省奏請，不取劃一之制。按陝西巡撫恩壽於宣統元年（1909）奏請，陝西藩署政務公所擬編為總務、吏治、田賦、軍需、釐稅、糧務六科，各遴選科長、科員專司其事。由於改制後的藩司既歸併了以前的糧、鹽等道，又歸併了軍興以來的釐稅局、籌款所等機構，事務較繁，使其成為督撫以下的最大衙署。
（二）提學司
隨著晚清新學的興起，清廷特設管學大臣，以綜理全國學政。陝西辦起高等學堂以後，按照清廷的規定，由高等學堂管理學務。光緒二十七年（1901），陝西巡撫曹鴻勳以高等學堂管理學務“不特與原章不合，且與學堂權限不分，諸多窒礙”，奏請成立學務處，成為全國首創。到光緒二十九年（1903），陝西學務處的辦法被推廣到全國，張之洞會同管學大臣張百熙等人上奏學堂章程，提出：“各省遍設學堂，其事至為重要，必須於京師專設總理學務大臣，統轄全國之學務。”“至各省府廳州縣，遍設學堂，亦需有一總彙之處，以資管轄。宜於省城各設學務處一所，由督撫選派通曉教育之員總理全省學務，並派講求教育之正紳參議學務。”此後，其他各省陸續建立學務處。
光緒三十二年（1906），由學部、政務處奏議，裁撤各省學政，改設提學使司。值得注意的是，清廷要求，原有學政不能隨著改制自然轉為提學使，而是要求原有學政均回京供職，另委提學使，統轄地方學務。原設之學務處，也隨之裁撤歸併。
提學使秩正三品，位列布政使之次，按察使之前。為督撫屬官，承學部之命，其職掌為：稽核學校規程，考查各屬教師和教職，兼管各駐防學堂，派委科長以下各員，札委、更換勸學所總董，考成所屬府廳州縣學務，瞭解彙報學務議長、議紳之才品學識，聘用、節制、考核所屬高等學堂以下各學堂監督、堂長、教員等，會同藩司籌劃所需經費。陝西原學政衙門在三原，至此改在西安，與巡撫同城。首任陝西提學使為劉廷琛，劉改任京師大學堂總監督後，先後由張藻、張筠、餘堃擔任陝西提學使。提學使下設省視學六人，秩六品，承提學使之命巡視府廳州縣學務。宣統元年（1909），經陝西巡撫恩壽奏請，提學使餘堃主持創建了陝西省圖書館。
設立提學使後，已裁撤的學務處改為學務公所。學務公所設議長一人，議紳四人。議長由督撫諮命學部奏派，議紳由提學使延聘，其職為輔佐提學使參劃學務，並備督撫諮詢，均給薪資，令常川駐省。學務公所下設六科，分科治事。各科設科長一人，秩五品，副長一人，秩六品，科員一至三人。並酌設司事、書記等員，開支工薪，但不作缺底。六科為總務科、專門科、普通科、實業科、圖書科、會計科。總務科負責辦理公文函電、案卷冊籍，編撰學務事項報告，任用考核升黜更調所屬職員，核定規則章程，管理學堂衛生，僱聘外籍教職人員，編印教育官報，以及其他雜項事務。專門科掌管高等學堂及各種專門學堂的教課規程，管理教務、教師及學生的所有事務，管理海外遊學生事務，保護、獎勵各種學術技藝。普通科掌管高等、初等師範學堂和中等學堂、女子師範學堂和女子中學堂、小學堂的教課規程，管理各學堂的設備規則，管理各學堂的教務、教員及學生的所有事務，管理通俗教育、家庭教育、教育博物館以及與中小學堂相類似之學堂的所有事務。實業科掌管農業學堂、工業學堂、商業學堂、實業教員講習所、實業實習普通學堂、藝徒學堂，管理實業學堂的設立、維持和教課規程、設備規則，管理實業學堂的教務、教員及學生的所有事務，並考察本省實業情況，籌劃擴張實業教員與費用。圖書科掌管編譯教科書、參考書，審查各種學堂的教科書籍，集錄講義，經理印刷，翻譯本署往來公文書牘，並管理圖書館、博物館事務。會計科掌管經費的收支、報銷、核算，稽核本省省會及府廳州縣教育費的使用，管理各種學堂的建造和營繕事務。
提學使設立後，各府廳州縣均設立勸學所，按劃定區域勸辦小學，以期逐漸推廣，普及教育。勸學所設視學一人（後改為勸學員），縣視學兼充學務總董，給予正七品虛銜，常駐府廳州縣城，負責調查籌款興學，指導勸誘市鎮鄉村學堂，研究學校管理及教育學等。從設立提學使到宣統元年（1909），陝西相繼設立了81個勸學所，設有學務總董79人，勸學員554人。
為了推廣新學，在設置提學使的同時，各省成立教育官練習所，由提學使聘請本國或外國精通教育之人講演教育、教授、管理諸法及教育行政、視學制度等，自提學使以下所有學務官員均得到堂聽講。光緒三十二年（1906），為了發揮士紳力量辦教育，學部又奏請在各省設立教育會，以求“上下相維，官紳相通，藉紳之力以輔官之不足，地方學務，乃能發達”。教育會的設立，由議紳、省視學、各學堂監督、堂長及學界素有聲譽者發起，省為教育總會，府廳州縣為教育會，無上下隸屬關係，每地只許設教育會一所。教育會設會長、副會長，均於會中公舉，稟請提學使審查允准，任期三年，其會規章程，由會中議定，稟提學使批准。教育會主要進行教育研究，培育師資，調查境內各種學堂的教學、管理、設備、衛生等事項，促進辦學，籌設圖書館、教育品陳列館、教育品製造所等。陝西教育會設置後，彙集了一批進步人士，對於陝西辛亥革命起了重大作用。
（三）提法司
光緒三十三年（1907）的《外省官制通則》規定，改過去的提刑按察使為提法使。“受本管總督、巡撫節制，管理該省司法上之行政事務，監督各審判廳，並調度檢查事務。”至宣統元年（1909），經法部等衙門會奏，憲政編查館核定各省提法使司官制，到宣統二年（1910）正式頒諭，陝西於宣統二年七月正式改按察司為提法司。
提法使秩視正三品，承法部及督撫之統率，其職掌為：一、凡遇省內各級審判廳及各級檢察廳對現行各項法律有疑義而不能決定時，提法使應詳擬解釋，申請大理院核示之。二、對各死罪案件，由提法使備繕供勘，詳請督撫具奏，交大理院復判，法部核定，彙集具奏。軍流以下人犯，由提法使匯案詳督撫諮報法部。三、提法使隨時親往視察或派員往視本省各級審判廳、檢察廳，並將巡視情況申報督撫和法部。四、提法使籌辦司法上一切事宜，並隨時申報督撫，轉諮法部。五、督飭辦理本省監獄事宜。六、考試、錄用、考核所屬科長以下官員。
提法司下分設三科，即總務科、刑民科、典獄科。各科設科長一人，秩視五品，一等科員一人，秩視六品；二等科員一至四人，秩視七品；書記五人，秩視八九品。總務科掌管審判廳、檢察廳、監獄的各類官員補署、升降、褒獎、處分等人事事宜，收發文件，編撰檔籍，統計報告，以及經費預決算和一切雜項事務。刑民科掌管各項法律疑義的解釋和請示事務，管理各級審判廳的設立、廢止和管轄區域更改，編撰刑事、民事、註冊檔籍統計，稽核檢察事務及管理司法警察，辦理秋審、恩赦減等及留養事務，管理死罪案件備繕供勘及軍流以下人犯申報事務。典獄科掌管監獄改良和推廣習藝所，稽核罪犯工作成績，編撰監獄統計事項。改設提法司後，原提刑按察司的經歷、司獄二員裁缺，原有書役盡行裁革，原按察司下設的積案、統計、籌辦審判廳三局所，均裁併歸入各科。唯審判廳尚未遍設之前，原有的發審局改為督審處，負責解勘翻供及提省審辦主要案件。陝西提法司還在司下附設了讀律館。
光緒三十三年（1907）以後，地方開始試辦審判廳和檢察廳。在《外省官制通則》的奏摺中，提出了“分設審判各廳，以為司法獨立之基礎”。“現在法部、大理院既經分設，外省審判之事，自應由此劃分權限，別立專司，俾內外均歸一律。”至宣統元年（1909），法部擬定了《籌辦外省省城商埠各級審判廳補訂章程辦法》八條和《各省城商埠各級審判廳、檢察廳編制大綱》十二條，以及《各省城各級審判廳籌辦事宜》四條。規定：各省應分別情況，分三級設立高等審判廳、地方審判廳、初級審判廳。省城設高等審判廳一所，首縣設地方審判廳一所，初級審判廳一至二所。商埠與省城不在一處且事繁者，可設高等審判分廳。凡設立審判廳的地方，均同時設立同級檢察廳。至宣統二年（1910），全國共設各級審判廳和檢察廳各173廳，其中高等審判廳和檢察廳各22廳（每省一廳），高等分廳各2廳，地方審判廳和檢察廳各56廳，地方分廳各5廳，初級審判廳和檢察廳各88廳。陝西省有高等審判廳和檢察廳各一，地方審判廳和檢察廳各一（設於西安府），初級審判廳和檢察廳各二，各級審判廳均分設民事庭一，刑事庭一。
陝西高等審判廳設於宣統二年（1910）十月，設廳丞一人，秩正四品；典簿一人，秩正七品；主簿二人，秩從七品；錄事四至六人，秩正九品。所轄民事、刑事兩科各設合議推事三人，秩從五品。陝西地方審判廳本應在各府設置，但實際只設於西安，設廳長一人，秩從四品；典簿一人，秩正七品；主簿一至二人，秩正八品；錄事四至八人，秩從九品。所轄民事、刑事兩庭各設合議推事三人，秩從五品。初級審判廳本應在各縣設置，陝西僅在咸寧、長安兩縣設置。初級審判廳分刑民兩科，每科設推事二人，秩從六品；錄事二人，秩從九品；書記生一至二人。
陝西高等檢察廳設於宣統二年（1910）十月，設檢察長一人，秩正四品；檢察官一人，秩從五品；典簿一人，秩正七品；主簿一人，秩從七品；錄事二人，秩正九品。陝西地方檢察廳亦應在各府設置，但實際只設於西安，設檢察長一人，秩正五品；檢察官二人，秩正六品；典簿一人，秩正七品；主簿二人，秩正八品；錄事一至二人，秩從九品。初級檢察廳本應在各縣設置，陝西只設於咸寧、長安兩縣。設檢察官一人，秩從六品；錄事二人，秩從九品；書記生一至二人。
審判、檢察官員的請簡、奏補及委用，屬於法部直轄，與行政官員任用辦法不一樣，在人事上奉行司法獨立原則。
（四）巡警道
光緒二十七年（1901），清政府頒諭各省，飭練巡警軍，是為清朝建立巡警之始。光緒二十八年（1902），直隸總督袁世凱在保定創設保定警務局，並於七月初五專摺奏定警務章程。九月十六日，清政府諭飭各省仿照直隸辦理警政。自此，各省相繼創辦。光緒三十一年（1905），陝西成立警務總局，由原來的保甲總局改設。陝西巡撫制定了《陝西警務辦法章程》，規定原保甲總局改為警務總局後，藩、臬兩司為總辦，首府為提調，長安、咸寧兩縣為稽查，原保甲總局提調改為警務幫辦提調，下設有正副文案員、收支員各一名，書辦、局差、提刑等職員多名。總局下設四個分局和二十五個派出所，並轄長安、咸寧兩縣的巡警習藝所。
各省的巡警軍，大都由原來的巡防、綠營兵改編。陝西在辦巡警時，將原來的協標一營、撫標三營改練為巡警軍，以過去之哨弁分別帶領，原綠營官員自都司、守備以下，改為總巡、分巡、巡官、巡長、巡目、巡記等員。
光緒三十三年（1907）的改制，在此前試辦巡警的基礎上，各省普遍設立巡警道，管理全省巡警、消防、戶籍、營繕、衛生諸事務，置司道一人領其事。光緒三十四年（1908），民政部擬定了統一的巡警道官制。陝西巡警道，系巡撫恩壽奏請由原鹽法道（兼分巡鳳邠道）改設而來。
巡警道歸督撫統屬，秩正四品，掌一省之警政，具體包括十事：一、總理全省警政，統籌全省警務，酌量本地方之情形，制定各項警務辦事細則，稟請督撫核准施行。二、督飭全省所屬府廳州縣，分區舉辦巡警事宜，隨時考察或派員視察各地。三、統率全省各種警察，包括行政警察、高等警察、國際警察、消防警察，以及一切地方警務人員。四、管理地方治安、整飭風化。五、編查地方戶籍。六、稽核地方道路工程。七、處理違警罪。八、管理地方衛生、防疫事宜，督察各醫院醫務。九、負責地方消防事宜。十、董辦地方巡警學堂。除此之外，巡警道還可兼管其他地方事務，陝西巡警道兼管本省鹽法、水利等事宜。
巡警道設置專署，在省會所在地設立警務公所一處（由原來各省巡警總局改設），陝西則稱警務總署，設有總辦、會辦，下有提調、總巡、文案、收支、巡官、巡弁、巡記、巡長、巡兵。巡警道督率所屬官員，每日入署辦事。警務總署為全省警務的執行機構並直接管理省城警務，按照巡警道官制的統一規定，陝西警務總署設置四科，分科辦事。各科設科長一人，秩視六品；副科長一人，秩視七品；科員三四人，秩視八品。其員缺一般以警務學堂畢業生充任。警務總署分設四科為總務科、行政科、司法科、衛生科。總務科掌公所總彙之事，包括承辦機要、議訂章程，考核屬員，分配官署，編存公牘，收發經費，統計報告及開辦巡警學堂等事務。行政科掌管各類警察（行政警察、高等警察、國際警察），管理整飭風俗，保護治安，調查人口戶籍，稽核道路工程及消防等事務。司法科掌管司法警察，負責預審、探訪、督捕、拘押及處理違警罪等事務。衛生科掌管衛生警察，負責清道、防疫、檢查食物、屠宰、考驗醫務、醫科及官立醫院等事務。陝西警務總署除四科外，還轄有消防隊、警生教練所、鹹長兩縣習藝所等。總署下設城內東南西北和城關東南西七個分署，分署下設二十七個區，七十個警棚，一百六十六個崗亭。據宣統二年（1910）統計，陝西總署共有官警員役七百八十五名。
各府廳州縣均設置巡警局，設置警務長一人，並劃分所管轄地方為若干區，分設區官若干。警務長品秩與科長等同，督率各區官辦理地方警察、消防、戶籍、衛生繕建等事務。地方設置巡警隊，編制巡官、巡長、巡警若干，分職治事。
（五）勸業道
光緒二十八年（1902），上諭令有礦省份創辦礦務，其後，部分省辦起了名稱不一的實業機構。光緒二十九年（1903），清政府根據商部奏請，諭各省將軍、督撫籌劃設立路礦、農務、工藝等公司。到光緒三十三年（1907），根據《外省官制通則》，於全國統一設置了勸業道。
陝西勸業道正式設立於宣統元年（1909），勸業道一人，歸督撫統屬，秩正四品，掌管全省農工、商業、交通、石油、郵傳等各項實業。清廷要求委派勸業道官員人選，應曾辦理過農工商礦及交通事務等項差使，或創辦過公司、局、廠且有成效，或曾在農工商部任職，或對農工商礦及交通素有研究。陝西勸業道系由糧道裁撤以後改設而來。勸業道的具體職掌為：詳細調查、認真揣度本職所涉各類實業，提出興辦農工、開發礦務、推廣鐵路郵電的意見並設法籌辦，督飭地方官員興辦實業，考察所屬人員辦事勤惰，勸導稽查本省原有的商會農會，籌商、督飭、保護本省原有的工商局、電報局、郵政局，統轄本省原有的官辦、官督商辦實業。原有實業不便概行歸併於勸業道者，則可將舊有總辦改為會辦或坐辦。
省勸業道設置專署，在所治地方設立勸業公所，勸業道督率該道所屬官員，每日入所辦事。勸業公所分設六科，為總務科、農務科、工藝科、商業科、礦務科、郵傳科。各科設科長一人，秩視正六品；副科長一人，秩視正七品；各科設科員二至五人。總務科掌管承辦機要、議訂各項章程、考核屬員、編存文牘、收發經費、統計報告以及管理實業學堂和交通學堂事務。農務科掌管農田屯墾、森林、漁業、樹藝、蠶桑以及農會和農事試驗場事務。商業科掌管商業、商勳、賽會、保險以及商會事務。礦務科掌管調查礦產、查核探礦、開礦、聘請礦師以及礦務公司事務。郵傳科掌管航業、鐵路、輪車、電線、測量沙線、營治埠頭廠塢、考查道路、稽核通運、行車以及電話、電車、郵政等事務。
各府廳州縣設置勸業員一人，勸業員應參用本地士紳，受省勸業道以及該地行政官員指揮和監督，掌管該地實業與交通各項事務。
勸業官員的任用，一般要求為高等或中等實業、路電各類學堂畢業者，或曾辦理各項實業確有經驗者。
閱讀更多 陰陽魚 的文章
