作者：馬 強中國社科院俄羅斯東歐中亞研究所副研究員
近日以來，美俄爆發了一場“外國代理人”指控大戰，兩國互相指認對方的相關媒體為“外國代理人”。這是美國指責俄羅斯干預大選事件不斷髮酵的結果，是齟齬不斷的俄美關係的表徵，雙方在宣傳和信息傳播領域的鬥爭不斷升溫。
在俄羅斯方面，表面上，這是俄羅斯“以彼之道還治彼身”的報復和反制，而事實上，指認某人或某機構為“外國代理人”早已是俄羅斯內外政策中運用嫻熟的“政治武器”。在俄羅斯公佈“外國代理人”媒體的第二天，即2017年12月6日，普京便宣佈參加2018年總統選舉，這絕非偶然。“外國代理人”事件和冬奧會禁賽事件已經成為助力普京參選的積極因素。
從指認“外國代理人”這一視角，我們可以窺探近年來俄羅斯政治的運作邏輯：通過認定“外國代理人”將政治對手汙名化，壓縮政治反對派和公民社會的生存空間；將國內原生性政治危機轉化為“危機來自國外”，降低政治風險；將外部的擠壓和制裁轉化成為內部一致對外的情緒，增強政權的合法性。
“外國代理人”：指控戰的焦點
2017年11月13日，俄“今日俄羅斯”電視臺被美國司法部列入“外國代理人”名單。美國此舉所依據的是制訂於1938年的《外國代理人登記法》，根據該法案，“外國代理人”是指受外國直接或者間接委託在美國從事具有政治影響能力或準政治影響能力活動的個人或組織。“今日俄羅斯”電視臺被認定為“外國代理人”的原因是該媒體在去年美國大選期間進行反美宣傳，汙衊民主黨總統候選人希拉里。此舉將矛頭直指“外國代理人”背後的委託者——俄羅斯政府。
面對美國挑起的“指控戰”，俄羅斯反應非常迅速。11月26日，國家杜馬此前已通過的《信息安全法》和《媒體法》修正案經普京總統簽署後正式生效，規定管控“外國代理人”非營利組織的相關法規也適用於外國媒體機構，“外國代理人”指涉的範圍進一步擴大。同時，該修正案也賦予了俄羅斯政府不經過法院判決即可關閉“不受歡迎組織”網站的權力。12月5日，俄羅斯司法部將“美國之音”廣播電臺、自由歐洲電臺/自由電臺等九家美國支持的媒體列入“外國代理人”媒體名單。
俄羅斯官方毫不諱言，明確指出此舉就是對美國方面發動“指控戰”的反制措施。俄美兩國給予“外國代理人”的“待遇”頗為一致：都要求其向所在國報告與外國委託人的關係、活動和財務收支等情況，在進行新聞報道和信息傳播時必須體現“外國代理人”標識。這些措施會使“外國代理人”媒體的形象和公信力大受影響，在對象國的生存和發展遭遇難題。
管控外國勢力影響俄政局的手段
在俄羅斯，“外國代理人”的概念最先是和非營利組織聯繫在一起的。20世紀80年代中期至90年代，在俄羅斯急劇變革的時代，一大批外國非營利組織開始進入俄羅斯。當時，俄羅斯政府期待這些組織成為民主政治和公民社會的孵化器。90年代中期，俄羅斯《社會聯合組織法》《非營利組織法》《慈善法》等相繼出臺，為外國非營利組織在俄羅斯的活動提供了法律基礎和廣闊的發展空間。
2003年至2005年，後蘇聯空間風雲突變，相繼爆發了“顏色革命”，包括格魯吉亞的“玫瑰革命”、烏克蘭的“橙色革命”、吉爾吉斯斯坦的“鬱金香革命”。一些外國非營利組織被視為西方推動“顏色革命”的急先鋒和馬前卒，它們通過指導反對派活動、組織集會抗議、利用輿論施壓等方式，達到改造他國政權的目的。俄羅斯為降低爆發“顏色革命”的風險，在2005年底至2006年初相繼修改《社會聯合組織法》和《非營利組織法》，增加了對外國非政府組織和非營利組織的限制條款，將這些組織納入國家控制的框架內。這些法案明確指出，外國非政府組織和非營利組織不能對俄聯邦主權、政治獨立性、領土不可侵犯性、民族統一和特性、文化遺產和國家利益構成威脅，否則將不予以登記。在活動受限的狀況下，外國非政府組織和非營利組織更加註重培養俄羅斯本國的非營利組織，將其作為長期合作伙伴，共同推動具有連續性的項目，活動經費每年可達數億美元。
2011年至2012年選舉期間，俄羅斯爆發了聲勢浩大的反對派抗議運動。這場運動的導火索便是由觀察和監督選舉的非營利組織“聲音”（Голос）曝光的選舉舞弊的視頻，這些視頻在互聯網和社交媒體上廣泛傳播，激起了民眾的憤怒之情。運動平息之後，運動中積極活躍的非營利組織成為普京政權的整肅對象。2012年11月20日，俄羅斯聯邦法案《關於一些作為外國代理人的非營利組織註冊管理辦法的修訂》（簡稱《外國代理人法》）生效，該法案對《非營利組織法》的相關內容進行了修訂，明確了“外國代理人”非營利組織的定義：“那些得到外國政府及其機構、國際組織和外國組織、外國公民和無國籍人士資助的非營利組織，或者是接受經俄羅斯法人經手的特定來源（國家持股的機構及其附屬公司除外）的資金和財產的非營利組織，還包括那些代表外國資助方利益，在俄羅斯參與政治活動的非營利組織。”該定義中提及的政治活動是指：參與（包括通過融資）組織和進行的政治活動，以影響國家機構決策，旨在改變國家實行的政策，以及有明確的影響公眾輿論的目的。“外國代理人”非營利組織每年向主管部門彙報兩次，進行四次財務彙報，主管部門每年對其進行審核，對它們在媒體上發表評論等需要額外的審查。對於違反上述限制條款規定的行為，“外國代理人”非營利組織應受到相應的行政處罰。
《外國代理人法》剛一出臺，“聲音”組織就毫無懸念地進入俄羅斯司法部“外國代理人”非營利組織名單。俄羅斯政府認為“聲音”組織受到了外國勢力的操縱，成為外國勢力干涉俄羅斯政治甚至發動顏色革命的“代理人”。作為“外國代理人”，“聲音”組織的政治活動受到了限制，選舉觀察和監督也不再具備正當性。通過對“外國代理人”非營利組織的界定及其相關活動的限制，普京政權巧妙地化解了反對派運動帶來的政治危機，在某種程度上也限制了外國（特別是西方）向俄羅斯進行政治滲透的渠道。
《外國代理人法》實施五年以來，被列入外國代理人非營利組織名單的最主要原因就是組織或參與政治活動，而某些非營利組織的任何一項活動都可以被解釋成為具有政治屬性，這使得指認“外國代理人”成為政治鬥爭的利器。2013年和2014年，被列入該名單的非營利組織數量很少。到了2015年和2016年，“外國代理人”非營利組織的數量陡增，從十幾個增至一百多個，涉及的領域包括人權、啟蒙、新聞自由、選舉監督等。2016年為國家杜馬選舉之年，在這一年，有四十多個非營利組織被列入了外國代理人名單。其中，社會調查和分析機構“尤里·列瓦達分析中心”和國際社會組織國際歷史—教育、慈善和維權組織“記憶”尤為引人關注。這兩個組織一直致力於維護人權、啟迪民智和揭示事實真相，在俄羅斯社會領域頗具影響力。這些組織一旦被列入外國代理人名單，則意味著被汙名化。在公眾的視野裡，非營利組織所做的促進公民社會發展的工作就會被視為外國勢力影響俄政局的企圖。
2015年5月23日，普京總統簽署了《不受歡迎組織法》。根據該法案，“威脅俄憲法制度基本原則、國防或國家安全的外國或國際非政府組織”可被認定為“不受歡迎的組織”。《不受歡迎組織法》授權俄羅斯總檢察長在與外交部協商後確定“不受歡迎的組織”名單，由俄司法部公佈。在2016年國家杜馬選舉之前，“不受歡迎組織”與“外國代理人”成為管控外國勢力通過非營利組織影響俄羅斯政局的“雙保險”。
“外國代理人”的汙名化
在俄語中，“代理人”（Агент）一詞並不是具有感情色彩的詞彙，更多的是指代一種職業和身份。但是“代理人”在大眾意識中並無太多好感，根據一家民意調查機構民調結果顯示，“代理人”作為職業屬性，如“保險代理人”“房產代理人”“廣告代理人”等在受訪者心目中的都沒什麼好感，如果“代理人”前面冠以“外國”，則好感度更低或者幾無好感。民調顯示，受訪者中有60%認為“外國代理人”具有負面色彩。大眾意識中“代理人”除了有“代表”“中間人”和“受委託人”的含義，還有人將其理解為“告密者”“間諜”。“外國代理人”則更具有了出賣國家利益的意涵，有45%的人認為“外國代理人”是“為外國人進行偵查的間諜”，還有7%的人認為它們是“人民的敵人”（俄羅斯的敵人，賣國賊，叛徒）。只有3%的人賦予“外國代理人”正面意義，將其與電影中特工詹姆斯·邦德的形象聯繫在一起。
對於被冠以“外國代理人”的非營利組織，民眾也無好感。民調顯示，有43%的受訪者認為外國基金會（主要是西方的）的津貼是出於某種陰謀的有害的手段。被懷疑的對象不只是那些提供資金的外國基金會、商人、公民，還包括那些接受資助的俄羅斯非營利組織。只有13%的受訪者相信外國金主出於善良目的幫助解決重要社會問題，更多的人認為外國資金資助本國的非營利組織有以下目的：灌輸他們的思想和價值觀（佔36%），蒐集我們國家的信息（佔30%），徵召精英人才，並把他們帶出俄羅斯（佔24%）。在俄羅斯社會，似乎已經形成了這樣一種共識，西方獻金的接受者是不可能獨立於西方金主的，而是會受他們指使，站在俄羅斯的對立面。
在這樣的社會思潮下，非營利組織一旦被認定為“外國代理人”，則意味著被汙名化。在“外國代理人”的包裝下，非營利組織所做的一切事務，無論對俄羅斯社會發展是否有益，都被看做有著敵對目的和別有用心。在官方的報告和表態中，這種邏輯十分明顯。俄羅斯聯邦社會院的報告指出，應該立法設置障礙來阻止外國通過非營利組織破壞目前穩定的政治局勢的企圖。烏克蘭事件是俄羅斯的前車之鑑，在烏克蘭，非營利組織在破壞政治穩定和製造反俄情緒方面起到了重要作用。普京也認為，西方要滲透到俄羅斯非營利組織裡去，妄圖做一些在俄羅斯被禁止的事情。往往在這種情況下，這些組織會在實踐中會按照資助人的意願行事。
當然，接受外國的資助就會按照資助者的要求做一些危害俄羅斯國家安全和政治社會穩定之事，這完全是一種推測和猜疑。若不想被“汙名化”，普京給出的答案很簡單：“不進入黑名單的最簡單辦法就是不接受外國的資助。”在沒有外國資助的狀況下，體量弱小的俄羅斯非營利組織來說發展舉步維艱。它們或者依附於政府，依靠政府提供的基金，提供社會服務，或者逐漸萎縮甚至消失。在這種狀況下，俄羅斯獨立的對政治部門具有監督作用的公民社會很難形成。
近年以來，俄羅斯一直未能融入以西方主導的外部世界，反而有漸行漸遠的趨勢。俄羅斯對試圖顛覆俄政權的“顏色革命”極為戒備，採用各種方式圍堵外國（主要是西方國家）勢力對俄羅斯政治領域的滲透，認定“外國代理人”便是預防外國勢力滲透的手段之一。
經過了俄美的“指控戰”，“外國代理人”的認定範圍從非營利組織擴展到外國媒體。加之認定“不受歡迎組織”，外國勢力及其“代理人”在俄的政治活動將受到嚴格限制。這些措施將會最大限度地保障即將舉行的2018年總統大選不會受到外國勢力的操控和影響，值得注意的是，此次“指控戰”的導火索正是美國指責俄羅斯干預美國大選。
“外國代理人”概念一經提出，並不斷擴展，在俄羅斯民眾中間激發出一種反西方的、同仇敵愾的愛國主義情緒，這樣的情緒推動著“危機源自國外”的論斷獲得大部分民眾的認同。在俄羅斯經濟運行未見起色、內部政治動員能力不足的背景下，這些因“外國代理人”喚起的刺激性要素成為普京政權合法性的來源，也會對普京的選戰多有助益。
（本文首發於《世界知識》雜誌2017年第2期。）
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