土儲債7月集中上市 土地儲備資金開始“貸轉債”模式
文 楊仕省
近日廣東的韶山、廣西的北海、陝西的咸陽、天津的河東區，這些地方都在集中發佈今年的第一批地方政府土地儲備專項債券（下稱土儲債），時間定在6月和7月。相比於地方政府棚改專項債而言，土儲債要陌生得多，但而今這個陌生的土儲債正集中進入發行期，且來勢兇猛。
據悉，今年《政府工作報告》安排的地方政府專項債總規模1.35萬億元，較去年增加5500億元。 “土儲債可以嚴格規範地方政府舉債融資行為，杜絕以土地儲備的名義致使地方債務失控。”發改委系統相關官員曾如是解析，土儲債在發行額度、期限、發行對象、項目管理、收益回報等方面“為土地儲備量身打造，債務可控”。
之所以說土儲債可控，那是因為其償債資金被多部委明確為土地出讓收入，而在地方政府的基金收入中土地出讓收入佔比超過80%，是名副其實的地方政府基金收入的第一來源。
“土儲債的發行，拓寬了各地方政府土地儲備資金的來源渠道，為土地收儲備好了乾糧。” 中財-鵬元地方財政投融資研究所執行所長溫來成表示，目前看來，都是在全國人大批准的限額內發行的，風險基本可控。
洶湧而至
一個，兩個，土儲債發行的越發多了。
廣東省於2018年7月9日下午招標發行總額204.1億元土地儲備專項地方債和收費公路專項地方債，債期分別為5年、10年。“土儲債共九期發行，涉及九個地市限額204億元，皆為新增債券”。廣東省財政廳一工作人員說。
接著北海也明確了發行土儲債。近日，廣西自治區財政廳明確北海市2018年土儲債分配額度10億元，其中市本級8.5億元，合浦縣1.5億元。“7月份可落實債券資金”。記者採訪北海市國土局瞭解到，自去年伊始，該局就積極向廣西國土資源廳、財政廳申報發債項目，一次性將42個地塊，共3萬多畝土地作為申報發債項目，足見其雄心壯志。
相比廣東、廣西，天津今年第一批土儲債發行得更早一些。據天津財政廳發佈公告稱，6月20日招標發行總額162.02億元人民幣的土地儲備專項債，共九期，含三年和五年兩個期限。其中，第一期為天津市河東區土儲債於6月25日在深交所上市交易，發行額度57億元。
記者掌握的材料顯示，2018年財政部下達天津市政府債務限額4,133.50億元。截至2017年末，天津市政府債務3,424.00億元。從債務資金投向看，天津市政府性債務主要用於市政建設、土地儲備和保障性住房；具體來看，在政府債務中，用於市政建設1,285.70億元，土地儲備928.90億元，保障性住房500.30億元，三項之和佔政府債務總額的79.29%；在或有債務中，用於市政建設545.00億元，土地儲備92.20億元，保障性住房422.70億元，三項之和佔或有債務總額的74.69%
另據記者查閱，目前正處於上報的土儲債更多。“目前，咸陽市土儲債申報工作已近尾聲，國土、財政部門正積極向市政府彙報並聯合向省廳上報。”咸陽土地部門的工作人員證實，他們和咸陽市財政局及全市11個縣（市）的土地儲備機構，精心遴選了一批優質土地項目，數量很大。
新的轉折出現在2017年。當年5月，國家相關部門出臺文件要求在土地儲備領域開展試點，發土儲債，規範土地儲備融資行為。過去數年間，各地的土地儲備資金需求量巨大，幾乎全靠銀行貸款。為了管控債務風險，中央對地方實行債務限額管理，2018年新增債務限額總額度鎖定為2.18萬億元。對於不少省份來說，獲得新增債務限額越多，意味著能籌集更多用於發展的資金。
可佐證的細節是，前不久絕大多數省份調整省級預算，2018年各省獲得的新增債務限額數字也隨之公佈。比如財力雄厚的江蘇和廣東新增債務限額分別為1665億元和1448億元，居各省前列。增長較快的還有，河北新增債務限額高達1319億元，同比增長近70%，但大多數的省份額度多寡不一。
這一輪土儲債強勢來襲。作為國家明確試點的四個專項債（土地儲備、收費公路、軌道交通和棚改）之一的土儲債，一上市規模就不小。數據顯示，2017年全國地方累計發行土儲債2407億元。事實上，地方債除了四個專項債外，還有其他名目繁多的債券品種，據統計2017年全國累計發行地方債43,580.9399億元。
風險可控
土儲債的試點，頗受關注。
新的《預算法》明確了地方政府通過發行地方政府債券舉債的唯一合法性。 2015年以來，國務院、財政部和自然資源部相繼出臺文件規範地方政府債券發行的行為。2017年5月16日，財政部聯合自然資源部發文界定“土儲債”。2017年 6月 2日，財政部下發（財預〔 2017〕89號），明確“2017年優先選擇土地儲備、政府收費公路 2個領域在全國範圍內開展試點，項目成熟一個、推進一個”。
據財政部、自然資源部相關文件規定，土地儲備項目主要通過發行土儲債進行籌集，利息按年支付，到期後一次性償還本金。
對此，長期致力於拆遷訴訟的北京市京鼎律師事務所杜兆勇律師解釋稱，土地儲備項目的花費主要表現為用於徵收儲備過程中的徵地和拆遷補償成本，包括土地補償費和安置補助費、地上附著物和青苗補償費、拆遷補償費等，也包括土地儲備貸款本金和利息支出。杜兆勇認為，當前，各地需要結合“土地儲備三年滾動計劃、年度土地供應計劃、地方政府債務限額”等因素，制定科學合理的土地儲備規劃。
5月底、6月初，各省份在收到財政部下達的新增債務限額後，相繼調整了省級預算，10多個省已公佈2018年新增債務限額。比如今年江蘇省地方政府債務限額14768億元，比上一年新增債務限額1665億元，居於各省份之首。廣東省政府債務限額（含深圳）12179億元，新增政府債務限額1448億元，僅次於江蘇。“廣東和江蘇經濟實力強，獲得的額度居前。”溫來成說。
與之相反，財政較弱且債務規模較大的貴州省，新增債務規模並不多。2015~2017年新增債務限額分別為56億元、64億元和77億元，均不足百億元。正如照財政部的新規要求那樣，新增限額分配應當體現正向激勵原則，即財政實力強、舉債空間大、債務風險低、債務管理績效好的地區多安排，反之則少安排或不安排。
當然，政策也可以是靈活的。
只要符合國家戰略的地方，肯定也會獲得較大新增債務限額。比如河北省財政收入遠低於廣東、江蘇，但2017年該省拿到了1319億元新增債務限額，同比增長高達70%。那是因為，近些年京津冀、雄安新區的建設需要大量資金，因此河北得到中央支持。河北省去年1319億元新增債務限額中，300億元轉貸給雄安新區。
此前，中國社科院學部委員高培勇就在一份報告中指出，新增債務額度按照何種規則分配到省級政府，省級政府又怎樣分配到地市縣級政府，將直接引導各級政府的行為。因此，如何科學測算地方債的總額度，如何設立額度分配規則以激勵約束地方政府，是地方債制度有效運行的重大挑戰。
目前看來，都是在全國人大批准的限額內發行的，風險基本可控。土儲債是一個很好的嘗試，讓債券的規模、風險、管理方式直接與項目對接，實現融資項目收益與風險相平衡。對於這種風險，國家金融與發展實驗室理事長李揚此前表示，如果債券的發行和使用不能對應到項目，也必然對應不到資產，其結果可能產生隱性債務。
查閱財政部官網其對專項債券的規定較為嚴格，如對應到項目、債券期限，且項目取得的收入，均要按照該項目對應的專項債券餘額統籌安排資金，專門用於償還到期債券本金。
據財政部網站2018年1月17日消息，財政部、自然資源部聯合印發的“辦法”明確了土儲債使用範圍，包括徵收、收購、優先購買或收回土地需要支付的土地價款或徵地和拆遷補償費用等。一句話，此債專用於土地儲備，別無他途。
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