（本文根據賈康先生2018年3月1日在中國財政科學研究院研究生部“新知大講堂”授課內容整理）
各位研究生同學，大家好！在今天跟各位交流之前，先談一點兒我對於研究生學習的理解。我也是在咱們財科院前身財科所讀碩士入學，做了研究生學習方面自己的努力之後，又留在財科所工作，後來又在職讀財科所的博士研究生，有這樣的學習經歷。我理解在研究生這個階段，特別需要經過學習和思考形成研究能力。倒未必是說所有的同學以後就一定要做研究性質的工作，但無論以後按自己個人的選擇，還有與各種機遇合在一起，是促使你走上研究崗位也好，還是走上其他的實務工作崗位也好，這種應培養和提升的研究能力對於你，一定是一種非常珍貴的實現自己人生價值和有利於社會的能力建設。按照現在最流行的經濟學語言，每一個具體的個人都可以稱為人力資本，這個人力資本內在的產能，它適應社會需要能夠形成的供給能力，和我們現在研究生學習階段形成的、我們要在學習和思考中間努力培養的研究能力，是密切相關的。
我今天向各位介紹的題目，財政與國家治理，是一個非常重要、內容很開闊的命題，要認識它顯然需要我們調動各種自己的潛能，來深化思考。這種思考和研究能力的形成，按我的理解，自己學習經歷的體驗，還有我瞭解到的國外高等教育的一些共性的東西（比如我曾經得到機會，在上個世紀80年代已留在財科所工作的情況下，到美國做過一年的訪問學者），和學習結合在一起的研究能力培養之中，應特別強調在某一個專題之下，對這個領域已經有的研究成果瞭解後，於大視野之內要迅速摸到前沿，即對已有成果推到的最前沿狀態，我們要做到心中有數。在把握前沿狀態之後，你才能有效率地使自己經過思考、學習、研究，再力求貢獻出有新意的東西。對研究生的要求，絕對不是讓大家複述已經有的研究成果，包括最前沿的成果，是希望你在已經有的成果裡，再增加一點有價值的要素，大海里能增加一滴水，這就是你的貢獻。這種能力的培養，我覺得各位可以在學習過程中進一步去領會，結合自己個人的特點和偏好，選擇學術上的主攻方向。在研究生學習過程中，你們未來是一定要完成一個學位論文的，在思考和謀劃自己的主攻方向這個過程中，可以先有不同方案，最後總得聚焦到自己要形成研究大綱、最後要提交出學位論文的這樣一個具體成果形式。希望今天我向各位介紹的一些自己的認識，會給大家帶來一些啟發，這個啟發無論是具體涉及財政和國家治理這個概念，還是談我怎麼認識這個重要概念給大家帶來的觸類旁通、舉一反三的一些啟示，我覺得都可能對大家產生一點參考價值，希望有這樣的效果。所以，今天我講一個多小時後，剩下的時間是要和大家討論互動的，希望各位不要猶豫，你們關心的問題在題內的、在題外的，都可以準備，希望咱們有一個抓緊時間的討論互動。
下面從正題說起。財政與國家治理這個題目，我自認為做了這麼幾十年的財政和經濟的研究，我是能夠摸到前沿的。我試圖在今天有限的時間內勾畫我自己摸到的前沿狀態下的認識框架，有些重點再稍微展開一些。不是很重要的地方，在前面的介紹過程中先不做展開，但討論的時候大家提出的問題我覺得需要展開的，我會更展開地說一說。
一、什麼是財政？
什麼是財政？這是個基本概念。我們過去拿到的財政學教科書上，包括當年我入學以後，那時很有影響的80年代老所長許毅同志牽頭和陳寶森同志做主編形成的《財政學》（80年代是很有影響的一本藍皮的財政學著作，我父親是該書的責任編輯），都有定義。後來我自己經過努力，在職攻讀博士學位期間，形成了名為《財政本質與財政調控》的學位論文，有後來公開出版的專著形式。在這個認識方面，我努力地吸收中外經濟學家和財政學家已有的對於財政本質的研究和思考，提出了“社會集中分配論”，它有別於過去大家總結的國家分配論、共同需要論、價值分配論，還有社會再生產前提論等等這些流派，自認為是努力地集大成式的把各派的精華融於一爐了。我這個社會集中分配論引出的一個最簡潔的關於財政的認識就是這句話：“以社會權力中心為主體，對於部分社會剩餘產品的分配”。
財政是一種分配，但它是在整個社會經濟生活中我們可以考察的分配裡的一部分，這個財政分配有一個必要前提，就是它的主體是社會權力中心。在國家存在的情況下（我們現在人類社會現實生活的圖景，就是一個一個的主權國家，各自有它的政權體系），這個社會權力中心當然就是國家的各級政府，他們公權在手，來充當財政分配的主體。但是我們可以再進一步把自己思維的覆蓋面拉長和擴展，大家知道人類社會發展史上，國家出現之前就存在著人類社會，國家出現之前的原始社會，或者有人所稱的史前階段，有沒有財政？過去我們聽到許毅老所長說，不要考慮前面那一段，考慮前面那一段有什麼現實意義嗎？但我理解這個現實意義是在於理論必須徹底，理論的徹底可以帶來我們認識舉一反三的深化。我是願意繼續往前想的，那麼注意到有的學者也提出了原始財政的概念——這個原始財政顯然不是原來的國家分配論能夠覆蓋的概念。我在做自己博士論文的過程中，特別注意到咱們所的一位老專家吳才麟研究員，寫有一本關於財政起源的專著——《財政起源與史前經濟》（最近財政經濟出版社再版了，我為此書的再版寫了一篇序），他的基本看法就是在國家出現之前其實已存在著財政分配這種分配形態。他所做的搶救性的一套研究，說起來也很有意思：他作為人才是在文革結束以後財政部的領導看到了他寫的文字材料以後，請有關方面去考察，專門從地方上調入財政科研所的，他的特長就是研究過民俗學，鑽研過甲骨文，歷史知識比較豐富，有特別的科研韌勁。當時許毅老所長就說撥出經費支持他的研究意願，讓他到西南的雲南、貴州這些地方深入那種邊遠山區、不毛之地、蠻荒境地，調查還遺留的原始部落，和史前人類生活狀態遺存相關的具體情況。他曾經在冒著生命危險，比如翻車等危險的情況下，在非常險惡的地理環境裡做過大量調研，經過很長一段時間的努力，積累了大量的材料，回來形成了他的這本專著。但是他的這本專著受到了許毅老所長的批評。許毅老所長我是非常尊敬的、非常值得學習和紀念的財政學家，但我這裡介紹實際情況，可能涉及的是每個人有他思維的侷限性，許毅同志就覺得這個工夫做歪了，本希望這套研究更好地支持他的國家分配論，說清楚在國家出現之前沒有什麼像樣的財政形態，一旦有了國家出現，國家的政權體系才需要我們現在所稱的財政分配的形態，但吳才麟研究員恰恰按自己的理解是認為國家出現之前已經可以認為存在著這種集中分配：這些氏族部落的成員在一起，一旦有了一定可動用的剩餘產品之後，大家一起做祭祀，一起在每年的某一時間段，狂歡節式的那幾天，大家盡情盡興地娛樂，等等，這都是需要物質條件支持的，他認為這就是一種集中分配，實際上就是在國家財政分配前面，在國家沒出現之前類似的、等價的財政分配。我是認同這一認識框架的。所以，從現在我還在努力研究發展的“新供給經濟學”的角度來說，試圖給大家做一個我認識框架的簡要勾畫。
人類社會最開始的起源從哪兒說起？就是脫離一般動物界。人也是群居的動物，但是到了某一個臨界點上，可以認為有了我們現在所稱的人類的社會性，這個人類的社會性當然和人的思維能力的量變為質的躍升有關。我們現在一般所說與人類類似的思維，在其他的一些動物那裡可以看到一些苗頭，但是絕對沒有現在我們所稱的這種人類思想。所有才有了人類社會的一個特徵，就是有思想的最高智慧的生靈，我們稱為脫離一般動物界的最高級的有智慧的生命結成的社會，他們必須在人和人之間形成分工和合作。一開始的原始人群，後來我們稱為氏族部落有血緣關係的這些人群，一開始作為人類社會存在，就必須解決一個供給側的供給能力怎麼適應需求的問題。大家都知道，經濟學研究的是供需的互動，本質上是必須要有有效的供給來滿足人類的需求。人最基本的需求是什麼？首先要從生存開始說起：最開始最基本的需求，是得活著，為了能夠活著的情況之下，在原始人群那裡要解決什麼呢？要抱團一起抗禦一些其他猛獸的襲擊；另外，要有自己能夠生存下來的資料。個體是很脆弱的、能力不足的，必須抱團取暖，抱團抵禦猛獸，然後會有天然形成的男性比較有力氣去狩獵，去攻擊別的動物取得肉食，婦女的體力上弱一些，但是她們可以從事採集，去找野果子和可吃的野菜。採集和狩獵是供給最初的形態，使這些人類社會成員可以通過分工合作形成供給能力來滿足或者儘可能滿足他們活下來的基本需求。現在所講的供給側的創新的原點，就是這個狀態，就是人類社會成員要先活下來。
能活下來的供給能力，在它的漫長演變過程中，引出的一個特別重大的創新事件是什麼？是農業革命。它開始可以經過這種有組織的分工合作中的農業勞動，在一個季節更迭之後，可預期的產出物不僅使這些社會成員——這些氏族部落的男女老少活下來，而且可以相對穩定地說，不是吃了上頓沒下頓，有了一個至少一定眼界內、跨一個自然年度裡的可持續性。這個供給能力的提升，在農業革命成功的同時，帶來了基本生存資料之外多出來的一塊兒，使這些人都能滿足生存意願的同時，多了一塊物質資料，我們後來經濟學上稱作剩餘產品。勞動力基本的再生產能維持的同時，這個剩餘產品怎麼使用，就自然帶出來了進一步的分配問題。剩餘產品的分配如果按照人性的本質來說，人都會趨利避害，特別關鍵的、手上有控制資源能力的那個頭領，我們說原始部落的可稱為酋長的那個帶頭人，過去習慣的是要公平，面對大家一起來做公平分配，樹立他的威信。但有了剩餘產品以後，年深日久，他就有可能對自己更偏心了——他自己的多佔、多享受，自然而然會發生，這是人性必然的。不可能已經習慣的原始共產主義時期的大家儘可能公平分配，以後一直就這樣了，一旦物質條件改變——這是歷史唯物論，如果認同歷史唯物論的話，這個邏輯便可以理解，必然就會出現把自己的公共權力運用來擴大自己私人利益的行為。這種公權私用到後來，變成穩定的私有制出現以後，又演變到階級國家。階級國家的統治階層，一方面它還必須維持整個社會是一個統一體，這就是我們所說的分配的公共性，同時它又有自己的偏向，可以給自己本人和他最親近的統治集團成員，意願中間願讓他們吃偏飯的人，給予特殊照顧。這種剩餘產品的分配是物質前提，進而可使這種集中的分配由一個權力中心往下做區別對待。我的基本的認識，就是剩餘產品的穩定出現，是這種權力中心可以行使差異化分配職能的物質條件的表現，同時這種社會集中的權力明確而穩定地形成，是我們可稱的政治條件。經濟的和政治的條件合在一起，到了階級國家可以形成的情況下，人類社會就必然要告別原始共產主義的氏族部落、部落聯盟狀態而進入階級國家狀態。我們現在說的供給側的創新，就是以其解放生產力以後，供給能力上了臺階，上臺階後使人類社會告別原始社會。在那個情況下，按照馬克思的理解，應該承認是社會的進步，原始共產主義是所謂公有制，但卻是生產力極其低下的狀態，生產力發展以後，自然就要告別這種低下狀態的原始共產主義，進入階級國家狀態。按照現在一般的認識，首先是奴隸制的國家，這些奴隸從哪兒來呢？是氏族部落相互間必然產生利益衝突以後，以戰爭的方式抓到的俘虜，過去沒有更多物質資料的時候，抓到俘虜殺掉，這是很殘酷的，但這是沒有辦法的，各種各樣的材料能夠論證，是把這些俘虜殺掉，把他們剩下的物質資料產品搶回來自己享用。到後來發現有剩餘的東西，這些俘虜便可以養著他，幹嘛呢？做苦力，這就是奴隸的來源。
簡言之，財政的起源，我覺得必須超過國家這個概念，追到最初源頭，最早起源的這樣一個狀態：什麼時候有了剩餘產品，社會權力中心可以分配這種剩餘產品，實際上就是我們現在所說到的財政分配的最開始的起源；等到了階級國家狀態形成，當然就是國家財政。我們還可以設想一下，按照馬克思主義所認識的階級最後還要消亡，那我們是不是可以設想階級消亡以後的情況，還存在不存在財政？按照我的理解仍然存在，這是一個原始共產主義的時候存在過的公共財政的“否定之否定”，是它的一個螺旋式上升。從邏輯上講，以後真的跟著階級消亡而國家消亡了，仍然需要有一個社會集中的分配，那時候的剩餘產品生產的能力會更大得多，但是我們現在很難設想未來“自由人的聯合體”這種遠景上的理想社會的具體情形，還要經過幾代、十幾代人，甚至幾十代人的努力才能接近和達到的我們為之奮鬥的那個未來社會的具體狀態，我們現在不宜算命先生式的一定要去設想那時候的分配細節。但可以說，我們過去所說的按需分配，這個特徵會越來越明顯——但是經濟學有一個基本原理是決定了不可能百分之百按需分配的，就是要承認物質資料的稀缺性，即使到了物質創造的源泉充分湧流出來的共產主義社會，即未來自由人聯合體的理想社會，那個時候物質的稀缺性仍然存在，不可能什麼東西都取之不盡用之不竭，那麼，只要有稀缺性存在，就必須區別對待，就不可能想要什麼就給什麼，要有這種集中分配去調節相關的比例關係，於是合理地做剩餘產品優化分配的財政功能，一定是客觀需要。這是一個我認識上的基本框架。
社會集中分配論旁邊的國家分配論、再生產前提論、共同需要論，我在研究中已經各取其精華，把他們能夠吸收進來的合理成分，都放在這個社會集中分配論裡了，我現在提到的這個認識也請各位進一步來了解和批評指正。
在現實情況之下，直觀的講，按照什麼是財政的提問來回答，我認為還有一個最簡潔的說法，就是“財政”這兩個漢字，可以理解為一個“以政控財，以財行政”的分配體系：首先是有一個社會集中權力中心的存在——我們現在有國家存在的情況下，就是國家政權體系，這個政權體系從中央到地方，各級公權在手的主體，它要憑藉自己手中的社會管理者、社會統治者的政治權力，來控制社會總產品中的一部分，在現代社會情況下已經把這部分一般性地歸結為價值形態的財力，這叫“以政控財”；拿了這個財力，解決了“錢從哪裡來”、聚集到政府手中的前半段以後，後半段做什麼呢？“以財行政”，是要運用這個財力代表的公共資源，去履行政府應該履行的職能。政府職能的履行事無鉅細，大到國家安全、國土開發整治，小到具體每位同學都可以觀察到的，凡是建成區必須要有路燈照明，必須要有路標、門牌號碼這種我稱為“方位識別系統”的公共產品的配置，對它可能大家平時並不太在意，但是如果一旦沒有它，會覺得非常不方便——所有這些東西沒有財力代表的公共資源作為後盾、作為物質條件來支撐它，都是提供不出來的。“以政控財，以財行政”，這就是我概括出來覺得可以比較生動、鮮明和通俗地來解釋財政的一個表述。當然，不妨礙各位按照自己的理解來進一步形成自己對於財政定義你認為最貼切的那個表述形式。
我的這些基本看法，已經寫在《財政本質與財政調控》這本書裡，歡迎各位同學在你們感興趣的情況下去翻一翻這本書，我們可以在有條件的時候，共同討論深化這方面的認識。
二、什麼是國家治理
另外一個關鍵詞是國家治理。我願特別強調，英文“state-governance”現在翻譯過來在漢語中表述的“國家治理”，它和“國家管理”是有重大區別的。我覺得可以把國家治理理解為國家整體運行與社會生活組織（不僅是經濟，是指整個社會生活）有序化的一套制度和機制安排。人們總會感受到人類社會的運行中間，必然要存在一種秩序，理論探討認為初始可以有自然秩序，即自然而然形成的、大家都必須適應的潛規則。後來階級國家形成以後，明文規定了明規則，比如秦始皇大一統的時候就有秦律，後來漢、唐等各個朝代都有以法律形式確定的明規則，所有以明規則、潛規則形成的制度和機制的安排，是要解決這個有序化社會運行的問題，其實說的就是制度供給問題。過去，我們不用“治理”這個詞的時候，更多運用的是“管理”概念，到了宏觀調控，講的是整個社會經濟生活管理方面的調節和控制。
這個“管理”概念和“調控”概念是比較內在契合的，它們比較強調的是一個自上而下掌控的架構，由我們的公權主體就是各級政府、管理部門，自上而下地去掌控整個社會有序化的運行，或叫管理，或叫調控。十八屆三中全會特別強調了我們要實現國家治理體系和治理能力的現代化，那時候大家就在琢磨不叫管理而叫治理，這個內涵怎麼把握？我的理解是中央的這一核心概念表述是頗有深意的，這個“治理”和“管理”一字之差，兩者的內涵有重大的區別。我前面已強調了管理顯然是個自上而下掌控的架構，而治理呢，除了“自上而下”以外，它一定還要加上“自下而上”的互動。這個上下“縱”的維度，這種由單向掌控變成上下互動的旁邊，其實還需強調要有更多平面展開的，就是加上有“橫”的維度展開的社會多樣化空間的拓展。社會生活中不同的社會成員、不同的部分之間，橫向的一些關係也要充分優化。依我的理解，所謂治理，就是要在原來我們已接受的管理概念所說的自上而下掌控裡，加入更多平面展開的充分互動、以及上下互動的機制，把管理和自管理、組織和自組織、調控和自調控，合在一起，引出這樣一種潛力、活力的釋放。落到經濟學裡，就是這種管理和自管理、組織和自組織、調控和自調控結合在一起以後，所形成的制度安排和機制聯結，可以解放生產力。為什麼會解放生產力？當然這又是結合供給側結構性改革我們需要進一步闡釋說明的：要素的流動會更少碰到壁壘，而這種要素充分流動所帶來的潛力、活力的釋放，可以引出多贏共贏的創新，可以使我們社會成員在不同角度的感受方面，更多感受到所謂“績效”這個概念之下的正面效應。按這種治理的概念我們所要追求的新境界內含的是什麼任務呢？是一定要改造原有的制度和機制。我們傳統計劃經濟之下那種高度集中的掌控制度機制，過去就意識到要分權，怎麼分？我們在中國實際的改革財政過程中，也經歷了從“分灶吃飯”的行政性分權，到1994年財稅配套改革以後分稅制為基礎分級財政的經濟性分權。這些已經是我們深化改革已有的基礎，在這個基礎上，還要追求進一步更多地把“包容性增長”之中的潛力活力調動和釋放。這種治理概念的深意，是一定需要在實踐中充分理解的。我們可以把“國家治理體系和治理能力的現代化”，簡稱為“現代國家治理”，於是還有一個我們要進一步認識的國家治理與財政之間關係的展開，它自然而然又引出了關於財政的重要意義和作用的認識。
（未完待續）
賈 康 介 紹
第十一屆、十二屆全國政協委員、政協經濟委員會委員，華夏新供給經濟學研究院首席經濟學家，中國財政科學研究院研究員、博導，中國財政學會顧問，中國財政學會PPP專業委員會主任委員，國家發改委PPP專家庫專家委員會成員，北京市等多地人民政府諮詢委員，北京大學等多家高校特聘教授。1995年享受政府特殊津貼。1997年被評為國家百千萬人才工程高層次學術帶頭人。曾受多位中央領導同志邀請座談經濟工作（被媒體稱之為“中南海問策”）。擔任2010年1月8日中央政治局第十八次集體學習“財稅體制改革”專題講解人之一。孫冶方經濟學獎、黃達—蒙代爾經濟學獎和中國軟科學大獎獲得者。國家“十一五”、“十二五”和“十三五”規劃專家委員會委員。曾長期擔任財政部財政科學研究所所長。1988年曾入選亨氏基金項目，到美國匹茲堡大學做訪問學者一年。2013年，主編《新供給：經濟學理論的中國創新》，發起成立“華夏新供給經濟學研究院”和“新供給經濟學50人論壇”（任首任院長、首任秘書長），2015年-2016年與蘇京春合著出版《新供給經濟學》專著、《供給側改革：新供給簡明讀本》、以及《中國的坎：如何跨越“中等收入陷阱”》（獲評中國圖書評論學會和央視的“2016年度中國好書”），2016年出版的《供給側改革十講》被中組部、新聞出版廣電總局和國家圖書館評為全國精品教材。2017年領銜出版《中國住房制度與房地產稅改革》、《新供給：創新發展，攻堅突破》、《構建現代治理基礎：中國財稅體制改革40年》等。
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