（本文根据贾康先生2018年3月1日在中国财政科学研究院研究生部“新知大讲堂”授课内容整理）
各位研究生同学，大家好！在今天跟各位交流之前，先谈一点儿我对于研究生学习的理解。我也是在咱们财科院前身财科所读硕士入学，做了研究生学习方面自己的努力之后，又留在财科所工作，后来又在职读财科所的博士研究生，有这样的学习经历。我理解在研究生这个阶段，特别需要经过学习和思考形成研究能力。倒未必是说所有的同学以后就一定要做研究性质的工作，但无论以后按自己个人的选择，还有与各种机遇合在一起，是促使你走上研究岗位也好，还是走上其他的实务工作岗位也好，这种应培养和提升的研究能力对于你，一定是一种非常珍贵的实现自己人生价值和有利于社会的能力建设。按照现在最流行的经济学语言，每一个具体的个人都可以称为人力资本，这个人力资本内在的产能，它适应社会需要能够形成的供给能力，和我们现在研究生学习阶段形成的、我们要在学习和思考中间努力培养的研究能力，是密切相关的。
我今天向各位介绍的题目，财政与国家治理，是一个非常重要、内容很开阔的命题，要认识它显然需要我们调动各种自己的潜能，来深化思考。这种思考和研究能力的形成，按我的理解，自己学习经历的体验，还有我了解到的国外高等教育的一些共性的东西（比如我曾经得到机会，在上个世纪80年代已留在财科所工作的情况下，到美国做过一年的访问学者），和学习结合在一起的研究能力培养之中，应特别强调在某一个专题之下，对这个领域已经有的研究成果了解后，于大视野之内要迅速摸到前沿，即对已有成果推到的最前沿状态，我们要做到心中有数。在把握前沿状态之后，你才能有效率地使自己经过思考、学习、研究，再力求贡献出有新意的东西。对研究生的要求，绝对不是让大家复述已经有的研究成果，包括最前沿的成果，是希望你在已经有的成果里，再增加一点有价值的要素，大海里能增加一滴水，这就是你的贡献。这种能力的培养，我觉得各位可以在学习过程中进一步去领会，结合自己个人的特点和偏好，选择学术上的主攻方向。在研究生学习过程中，你们未来是一定要完成一个学位论文的，在思考和谋划自己的主攻方向这个过程中，可以先有不同方案，最后总得聚焦到自己要形成研究大纲、最后要提交出学位论文的这样一个具体成果形式。希望今天我向各位介绍的一些自己的认识，会给大家带来一些启发，这个启发无论是具体涉及财政和国家治理这个概念，还是谈我怎么认识这个重要概念给大家带来的触类旁通、举一反三的一些启示，我觉得都可能对大家产生一点参考价值，希望有这样的效果。所以，今天我讲一个多小时后，剩下的时间是要和大家讨论互动的，希望各位不要犹豫，你们关心的问题在题内的、在题外的，都可以准备，希望咱们有一个抓紧时间的讨论互动。
下面从正题说起。财政与国家治理这个题目，我自认为做了这么几十年的财政和经济的研究，我是能够摸到前沿的。我试图在今天有限的时间内勾画我自己摸到的前沿状态下的认识框架，有些重点再稍微展开一些。不是很重要的地方，在前面的介绍过程中先不做展开，但讨论的时候大家提出的问题我觉得需要展开的，我会更展开地说一说。
一、什么是财政？
什么是财政？这是个基本概念。我们过去拿到的财政学教科书上，包括当年我入学以后，那时很有影响的80年代老所长许毅同志牵头和陈宝森同志做主编形成的《财政学》（80年代是很有影响的一本蓝皮的财政学著作，我父亲是该书的责任编辑），都有定义。后来我自己经过努力，在职攻读博士学位期间，形成了名为《财政本质与财政调控》的学位论文，有后来公开出版的专著形式。在这个认识方面，我努力地吸收中外经济学家和财政学家已有的对于财政本质的研究和思考，提出了“社会集中分配论”，它有别于过去大家总结的国家分配论、共同需要论、价值分配论，还有社会再生产前提论等等这些流派，自认为是努力地集大成式的把各派的精华融于一炉了。我这个社会集中分配论引出的一个最简洁的关于财政的认识就是这句话：“以社会权力中心为主体，对于部分社会剩余产品的分配”。
财政是一种分配，但它是在整个社会经济生活中我们可以考察的分配里的一部分，这个财政分配有一个必要前提，就是它的主体是社会权力中心。在国家存在的情况下（我们现在人类社会现实生活的图景，就是一个一个的主权国家，各自有它的政权体系），这个社会权力中心当然就是国家的各级政府，他们公权在手，来充当财政分配的主体。但是我们可以再进一步把自己思维的覆盖面拉长和扩展，大家知道人类社会发展史上，国家出现之前就存在着人类社会，国家出现之前的原始社会，或者有人所称的史前阶段，有没有财政？过去我们听到许毅老所长说，不要考虑前面那一段，考虑前面那一段有什么现实意义吗？但我理解这个现实意义是在于理论必须彻底，理论的彻底可以带来我们认识举一反三的深化。我是愿意继续往前想的，那么注意到有的学者也提出了原始财政的概念——这个原始财政显然不是原来的国家分配论能够覆盖的概念。我在做自己博士论文的过程中，特别注意到咱们所的一位老专家吴才麟研究员，写有一本关于财政起源的专著——《财政起源与史前经济》（最近财政经济出版社再版了，我为此书的再版写了一篇序），他的基本看法就是在国家出现之前其实已存在着财政分配这种分配形态。他所做的抢救性的一套研究，说起来也很有意思：他作为人才是在文革结束以后财政部的领导看到了他写的文字材料以后，请有关方面去考察，专门从地方上调入财政科研所的，他的特长就是研究过民俗学，钻研过甲骨文，历史知识比较丰富，有特别的科研韧劲。当时许毅老所长就说拨出经费支持他的研究意愿，让他到西南的云南、贵州这些地方深入那种边远山区、不毛之地、蛮荒境地，调查还遗留的原始部落，和史前人类生活状态遗存相关的具体情况。他曾经在冒着生命危险，比如翻车等危险的情况下，在非常险恶的地理环境里做过大量调研，经过很长一段时间的努力，积累了大量的材料，回来形成了他的这本专著。但是他的这本专著受到了许毅老所长的批评。许毅老所长我是非常尊敬的、非常值得学习和纪念的财政学家，但我这里介绍实际情况，可能涉及的是每个人有他思维的局限性，许毅同志就觉得这个工夫做歪了，本希望这套研究更好地支持他的国家分配论，说清楚在国家出现之前没有什么像样的财政形态，一旦有了国家出现，国家的政权体系才需要我们现在所称的财政分配的形态，但吴才麟研究员恰恰按自己的理解是认为国家出现之前已经可以认为存在着这种集中分配：这些氏族部落的成员在一起，一旦有了一定可动用的剩余产品之后，大家一起做祭祀，一起在每年的某一时间段，狂欢节式的那几天，大家尽情尽兴地娱乐，等等，这都是需要物质条件支持的，他认为这就是一种集中分配，实际上就是在国家财政分配前面，在国家没出现之前类似的、等价的财政分配。我是认同这一认识框架的。所以，从现在我还在努力研究发展的“新供给经济学”的角度来说，试图给大家做一个我认识框架的简要勾画。
人类社会最开始的起源从哪儿说起？就是脱离一般动物界。人也是群居的动物，但是到了某一个临界点上，可以认为有了我们现在所称的人类的社会性，这个人类的社会性当然和人的思维能力的量变为质的跃升有关。我们现在一般所说与人类类似的思维，在其他的一些动物那里可以看到一些苗头，但是绝对没有现在我们所称的这种人类思想。所有才有了人类社会的一个特征，就是有思想的最高智慧的生灵，我们称为脱离一般动物界的最高级的有智慧的生命结成的社会，他们必须在人和人之间形成分工和合作。一开始的原始人群，后来我们称为氏族部落有血缘关系的这些人群，一开始作为人类社会存在，就必须解决一个供给侧的供给能力怎么适应需求的问题。大家都知道，经济学研究的是供需的互动，本质上是必须要有有效的供给来满足人类的需求。人最基本的需求是什么？首先要从生存开始说起：最开始最基本的需求，是得活着，为了能够活着的情况之下，在原始人群那里要解决什么呢？要抱团一起抗御一些其他猛兽的袭击；另外，要有自己能够生存下来的资料。个体是很脆弱的、能力不足的，必须抱团取暖，抱团抵御猛兽，然后会有天然形成的男性比较有力气去狩猎，去攻击别的动物取得肉食，妇女的体力上弱一些，但是她们可以从事采集，去找野果子和可吃的野菜。采集和狩猎是供给最初的形态，使这些人类社会成员可以通过分工合作形成供给能力来满足或者尽可能满足他们活下来的基本需求。现在所讲的供给侧的创新的原点，就是这个状态，就是人类社会成员要先活下来。
能活下来的供给能力，在它的漫长演变过程中，引出的一个特别重大的创新事件是什么？是农业革命。它开始可以经过这种有组织的分工合作中的农业劳动，在一个季节更迭之后，可预期的产出物不仅使这些社会成员——这些氏族部落的男女老少活下来，而且可以相对稳定地说，不是吃了上顿没下顿，有了一个至少一定眼界内、跨一个自然年度里的可持续性。这个供给能力的提升，在农业革命成功的同时，带来了基本生存资料之外多出来的一块儿，使这些人都能满足生存意愿的同时，多了一块物质资料，我们后来经济学上称作剩余产品。劳动力基本的再生产能维持的同时，这个剩余产品怎么使用，就自然带出来了进一步的分配问题。剩余产品的分配如果按照人性的本质来说，人都会趋利避害，特别关键的、手上有控制资源能力的那个头领，我们说原始部落的可称为酋长的那个带头人，过去习惯的是要公平，面对大家一起来做公平分配，树立他的威信。但有了剩余产品以后，年深日久，他就有可能对自己更偏心了——他自己的多占、多享受，自然而然会发生，这是人性必然的。不可能已经习惯的原始共产主义时期的大家尽可能公平分配，以后一直就这样了，一旦物质条件改变——这是历史唯物论，如果认同历史唯物论的话，这个逻辑便可以理解，必然就会出现把自己的公共权力运用来扩大自己私人利益的行为。这种公权私用到后来，变成稳定的私有制出现以后，又演变到阶级国家。阶级国家的统治阶层，一方面它还必须维持整个社会是一个统一体，这就是我们所说的分配的公共性，同时它又有自己的偏向，可以给自己本人和他最亲近的统治集团成员，意愿中间愿让他们吃偏饭的人，给予特殊照顾。这种剩余产品的分配是物质前提，进而可使这种集中的分配由一个权力中心往下做区别对待。我的基本的认识，就是剩余产品的稳定出现，是这种权力中心可以行使差异化分配职能的物质条件的表现，同时这种社会集中的权力明确而稳定地形成，是我们可称的政治条件。经济的和政治的条件合在一起，到了阶级国家可以形成的情况下，人类社会就必然要告别原始共产主义的氏族部落、部落联盟状态而进入阶级国家状态。我们现在说的供给侧的创新，就是以其解放生产力以后，供给能力上了台阶，上台阶后使人类社会告别原始社会。在那个情况下，按照马克思的理解，应该承认是社会的进步，原始共产主义是所谓公有制，但却是生产力极其低下的状态，生产力发展以后，自然就要告别这种低下状态的原始共产主义，进入阶级国家状态。按照现在一般的认识，首先是奴隶制的国家，这些奴隶从哪儿来呢？是氏族部落相互间必然产生利益冲突以后，以战争的方式抓到的俘虏，过去没有更多物质资料的时候，抓到俘虏杀掉，这是很残酷的，但这是没有办法的，各种各样的材料能够论证，是把这些俘虏杀掉，把他们剩下的物质资料产品抢回来自己享用。到后来发现有剩余的东西，这些俘虏便可以养着他，干嘛呢？做苦力，这就是奴隶的来源。
简言之，财政的起源，我觉得必须超过国家这个概念，追到最初源头，最早起源的这样一个状态：什么时候有了剩余产品，社会权力中心可以分配这种剩余产品，实际上就是我们现在所说到的财政分配的最开始的起源；等到了阶级国家状态形成，当然就是国家财政。我们还可以设想一下，按照马克思主义所认识的阶级最后还要消亡，那我们是不是可以设想阶级消亡以后的情况，还存在不存在财政？按照我的理解仍然存在，这是一个原始共产主义的时候存在过的公共财政的“否定之否定”，是它的一个螺旋式上升。从逻辑上讲，以后真的跟着阶级消亡而国家消亡了，仍然需要有一个社会集中的分配，那时候的剩余产品生产的能力会更大得多，但是我们现在很难设想未来“自由人的联合体”这种远景上的理想社会的具体情形，还要经过几代、十几代人，甚至几十代人的努力才能接近和达到的我们为之奋斗的那个未来社会的具体状态，我们现在不宜算命先生式的一定要去设想那时候的分配细节。但可以说，我们过去所说的按需分配，这个特征会越来越明显——但是经济学有一个基本原理是决定了不可能百分之百按需分配的，就是要承认物质资料的稀缺性，即使到了物质创造的源泉充分涌流出来的共产主义社会，即未来自由人联合体的理想社会，那个时候物质的稀缺性仍然存在，不可能什么东西都取之不尽用之不竭，那么，只要有稀缺性存在，就必须区别对待，就不可能想要什么就给什么，要有这种集中分配去调节相关的比例关系，于是合理地做剩余产品优化分配的财政功能，一定是客观需要。这是一个我认识上的基本框架。
社会集中分配论旁边的国家分配论、再生产前提论、共同需要论，我在研究中已经各取其精华，把他们能够吸收进来的合理成分，都放在这个社会集中分配论里了，我现在提到的这个认识也请各位进一步来了解和批评指正。
在现实情况之下，直观的讲，按照什么是财政的提问来回答，我认为还有一个最简洁的说法，就是“财政”这两个汉字，可以理解为一个“以政控财，以财行政”的分配体系：首先是有一个社会集中权力中心的存在——我们现在有国家存在的情况下，就是国家政权体系，这个政权体系从中央到地方，各级公权在手的主体，它要凭借自己手中的社会管理者、社会统治者的政治权力，来控制社会总产品中的一部分，在现代社会情况下已经把这部分一般性地归结为价值形态的财力，这叫“以政控财”；拿了这个财力，解决了“钱从哪里来”、聚集到政府手中的前半段以后，后半段做什么呢？“以财行政”，是要运用这个财力代表的公共资源，去履行政府应该履行的职能。政府职能的履行事无巨细，大到国家安全、国土开发整治，小到具体每位同学都可以观察到的，凡是建成区必须要有路灯照明，必须要有路标、门牌号码这种我称为“方位识别系统”的公共产品的配置，对它可能大家平时并不太在意，但是如果一旦没有它，会觉得非常不方便——所有这些东西没有财力代表的公共资源作为后盾、作为物质条件来支撑它，都是提供不出来的。“以政控财，以财行政”，这就是我概括出来觉得可以比较生动、鲜明和通俗地来解释财政的一个表述。当然，不妨碍各位按照自己的理解来进一步形成自己对于财政定义你认为最贴切的那个表述形式。
我的这些基本看法，已经写在《财政本质与财政调控》这本书里，欢迎各位同学在你们感兴趣的情况下去翻一翻这本书，我们可以在有条件的时候，共同讨论深化这方面的认识。
二、什么是国家治理
另外一个关键词是国家治理。我愿特别强调，英文“state-governance”现在翻译过来在汉语中表述的“国家治理”，它和“国家管理”是有重大区别的。我觉得可以把国家治理理解为国家整体运行与社会生活组织（不仅是经济，是指整个社会生活）有序化的一套制度和机制安排。人们总会感受到人类社会的运行中间，必然要存在一种秩序，理论探讨认为初始可以有自然秩序，即自然而然形成的、大家都必须适应的潜规则。后来阶级国家形成以后，明文规定了明规则，比如秦始皇大一统的时候就有秦律，后来汉、唐等各个朝代都有以法律形式确定的明规则，所有以明规则、潜规则形成的制度和机制的安排，是要解决这个有序化社会运行的问题，其实说的就是制度供给问题。过去，我们不用“治理”这个词的时候，更多运用的是“管理”概念，到了宏观调控，讲的是整个社会经济生活管理方面的调节和控制。
这个“管理”概念和“调控”概念是比较内在契合的，它们比较强调的是一个自上而下掌控的架构，由我们的公权主体就是各级政府、管理部门，自上而下地去掌控整个社会有序化的运行，或叫管理，或叫调控。十八届三中全会特别强调了我们要实现国家治理体系和治理能力的现代化，那时候大家就在琢磨不叫管理而叫治理，这个内涵怎么把握？我的理解是中央的这一核心概念表述是颇有深意的，这个“治理”和“管理”一字之差，两者的内涵有重大的区别。我前面已强调了管理显然是个自上而下掌控的架构，而治理呢，除了“自上而下”以外，它一定还要加上“自下而上”的互动。这个上下“纵”的维度，这种由单向掌控变成上下互动的旁边，其实还需强调要有更多平面展开的，就是加上有“横”的维度展开的社会多样化空间的拓展。社会生活中不同的社会成员、不同的部分之间，横向的一些关系也要充分优化。依我的理解，所谓治理，就是要在原来我们已接受的管理概念所说的自上而下掌控里，加入更多平面展开的充分互动、以及上下互动的机制，把管理和自管理、组织和自组织、调控和自调控，合在一起，引出这样一种潜力、活力的释放。落到经济学里，就是这种管理和自管理、组织和自组织、调控和自调控结合在一起以后，所形成的制度安排和机制联结，可以解放生产力。为什么会解放生产力？当然这又是结合供给侧结构性改革我们需要进一步阐释说明的：要素的流动会更少碰到壁垒，而这种要素充分流动所带来的潜力、活力的释放，可以引出多赢共赢的创新，可以使我们社会成员在不同角度的感受方面，更多感受到所谓“绩效”这个概念之下的正面效应。按这种治理的概念我们所要追求的新境界内含的是什么任务呢？是一定要改造原有的制度和机制。我们传统计划经济之下那种高度集中的掌控制度机制，过去就意识到要分权，怎么分？我们在中国实际的改革财政过程中，也经历了从“分灶吃饭”的行政性分权，到1994年财税配套改革以后分税制为基础分级财政的经济性分权。这些已经是我们深化改革已有的基础，在这个基础上，还要追求进一步更多地把“包容性增长”之中的潜力活力调动和释放。这种治理概念的深意，是一定需要在实践中充分理解的。我们可以把“国家治理体系和治理能力的现代化”，简称为“现代国家治理”，于是还有一个我们要进一步认识的国家治理与财政之间关系的展开，它自然而然又引出了关于财政的重要意义和作用的认识。
（未完待续）
贾 康 介 绍
第十一届、十二届全国政协委员、政协经济委员会委员，华夏新供给经济学研究院首席经济学家，中国财政科学研究院研究员、博导，中国财政学会顾问，中国财政学会PPP专业委员会主任委员，国家发改委PPP专家库专家委员会成员，北京市等多地人民政府咨询委员，北京大学等多家高校特聘教授。1995年享受政府特殊津贴。1997年被评为国家百千万人才工程高层次学术带头人。曾受多位中央领导同志邀请座谈经济工作（被媒体称之为“中南海问策”）。担任2010年1月8日中央政治局第十八次集体学习“财税体制改革”专题讲解人之一。孙冶方经济学奖、黄达—蒙代尔经济学奖和中国软科学大奖获得者。国家“十一五”、“十二五”和“十三五”规划专家委员会委员。曾长期担任财政部财政科学研究所所长。1988年曾入选亨氏基金项目，到美国匹兹堡大学做访问学者一年。2013年，主编《新供给：经济学理论的中国创新》，发起成立“华夏新供给经济学研究院”和“新供给经济学50人论坛”（任首任院长、首任秘书长），2015年-2016年与苏京春合著出版《新供给经济学》专著、《供给侧改革：新供给简明读本》、以及《中国的坎：如何跨越“中等收入陷阱”》（获评中国图书评论学会和央视的“2016年度中国好书”），2016年出版的《供给侧改革十讲》被中组部、新闻出版广电总局和国家图书馆评为全国精品教材。2017年领衔出版《中国住房制度与房地产税改革》、《新供给：创新发展，攻坚突破》、《构建现代治理基础：中国财税体制改革40年》等。
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