信息爆炸的年代，我們更加需要傾聽思想的聲音。浙江大學頭條號特別開闢【啟真新論】板塊，收錄浙江大學各領域專家學者獨家觀點。本期，我們推出的是浙江大學公共管理學院副院長、浙江省特色小鎮研究會執行會長張蔚文《從遍地開花到理性退出 3年“特色小鎮熱”趨於冷靜》一文。觀點的碰撞，智慧的交鋒，我們也期待聽到您的聲音！投稿郵箱:[email protected]

張蔚文，公共管理學院副院長、浙江省特色小鎮研究會執行會長

從最初的遍地開花，到如今國家層面進行糾偏，距離特色小鎮在全國形成一股熱潮至今已有三年時間。在此期間，有地方出現了系列問題，甚至存在政府債務風險加劇和房地產化的苗頭。2017年底，國家發展改革委等四部委發佈的意見中也提到，地方發展特色小鎮，要按規律辦事，避免脫離實際照搬照抄。“樹立正確政績觀和功成不必在我的理念，科學把握浙江經驗的可複製和不可複製內容，合理借鑑其理念方法、精神實質和創新精神。”

日前，在2018特色小鎮高峰論壇上，浙江大學公共管理學院副院長、浙江省特色小鎮研究會執行會長張蔚文接受第一財經專訪表示，無論從何種角度對特色小鎮建設開展研究，始終都需圍繞一個基本問題，即新型城鎮化的本質是“以人為本”。推進新型城鎮化，不是簡單的走鄉村工業化、小城鎮還是大城市道路的選擇問題，也不是單純的產業結構調整和轉型升級的問題，根本上來說，是

她表示，以往鄉鎮企業、產業園區、經濟開發區等發展模式雖然一定程度上解決了產業發展和人口就業的問題，但更多的是以拉動經濟增長為目的的各種“造城運動”，並未形成生產、生活、生態空間的合理結構，實現人的城市化依舊任重而道遠。

主動退出的特色小鎮

特色小鎮發軔於2014年的浙江。自從當年10月參觀完雲棲小鎮後，時任浙江省省長李強就將特色小鎮作為推動經濟轉型升級和城鄉統籌發展的重大決策。2015年，浙江在《政府工作報告》中將“加快規劃建設一批特色小鎮”列入重點工作。隨後，發佈指導意見，提出重點培育和規劃建設100個左右的特色小鎮。按照規劃，3年內，每個特色小鎮要完成固定資產投資30-50億元左右，所有特色小鎮建成3A級以上景區。

風生水起的“造鎮計劃”，引起了中央財經領導小組辦公室的關注，並由負責人率隊專程調研宏觀經濟運行和特色小鎮建設情況。劉鶴表示，中財辦將繼續探索、調研，深入總結特色小鎮發展的情況以及取得的業績，並積極推廣。2015年底，中財辦提交的《浙江特色小鎮調研報告》獲得習近平總書記批示。

據統計，截至2017年12月，中央、各省（自治區）人民政府及有關部門（除臺灣省及香港、澳門自治區外）共出臺了40項特色小鎮建設綱領型文件（指導意見類，不包括申報通知及名單公佈類文件）。

其中，除青海、山西、新疆及河南等4省尚未形成獨立政策文件外，中央各部委先後出臺了10項有關文件，浙江、江蘇兩省各頒佈2項指導意見，其餘省份均有1項特色小鎮指導意見類文件。

根據張蔚文團隊對特色小鎮政策擴散情況的研究結果顯示，從時間特徵來看，呈現出“S型”曲線，以2016年1月為界，之前是緩慢擴散期，2016年全年是快速擴散期，到2016年12月達到最高點，這個月有很多政策出臺，如今進入到平衡擴散期階段。從空間特徵來看，呈多樣化多層級特徵。

玉皇山南基金小鎮獲評“中國最具實力基金小鎮”

不過，在政策擴散過程中，也出現了很多問題。張蔚文表示，比如，地方政府對特色小鎮的內涵理解不一致；產業同質化嚴重，大多集中在文旅類；創建和培育數量驚人，省級特色小鎮有1600多個，其中1100個在中西部；扶持政策呈現兩極化。她提到，有地方在特色小鎮的考核標準上欠缺多樣化，因此有些小鎮甚至提出主動退出，不要培育這頂帽子，要按照自己的節奏。其實，這是一個理性的開端。

房企能否參與特色小鎮建設？

特色小鎮的建設離不開土地政策的支持。

張蔚文及團隊在研發中發現，當前特色小鎮土地政策基本沒有涉及新增建設用地的供應環節，這不利於特色小鎮通過調整土地供應來引導產業發展。此外，當前存量土地利用政策支持力度的欠缺以及改革導向土地政策的缺位不利於激發特色小鎮利用存量和集體土地的積極性。

她認為，特色小鎮應

以玉皇山南基金小鎮為例，杭州上城區政府就向村集體租賃土地，改造後再租賃給入駐的企業。在不改變集體土地所有制性質的前提下，調整產業功能，獲取租金再分給村集體。

在盤活存量土地方面，大唐襪業小鎮就採用“退二進三”的方式，對舊廠房進行分類改造建設；龍塢茶鎮的建設企業就協商收購龍塢工業園區的工業用地及其地上建築後，將其改造為茶文化產業園。而土地用途還是工業用地，但是可以辦理相關執照，也可以辦理有產權證明。

大唐襪藝小鎮

特色小鎮的建設主體，在一些地方是政府主導，但有諸多問題。

比如，玉皇山南基金小鎮，雖然是“三改一拆”的樣板，金融創新的窗口，但是生活配套欠缺導致職住分離；嘉善巧克力甜蜜小鎮，雖然具有特色產業的核心領導企業（歌斐頌）為產業支柱，具有良好的旅遊產業基礎，但是政府支持效果弱，公共設施、基礎設施和生活配套設施尚顯不足；諸暨大唐襪藝小鎮，雖然以產業（襪子產業鏈）支撐特色小鎮，企業家能人成為推動大唐襪業轉型升級、加強核心競爭力的內生動力，但是社會配套設施與發達地區存在明顯差距，難以留住高端人才，產業升級迫在眉睫。

嘉善歌斐頌巧克力小鎮

反觀由房企參與的特色小鎮，卻有很多可圈可點的地方。比如，由萬科參與打造的良渚文化村，就是文旅小鎮的先行者，藍城打造的桃李春風小鎮，成為了小鎮生活樣板間。張蔚文稱，房產參與的優勢是，符合市場發展規律，善於進行小鎮生活打造，具有較強的資源整合能力，但也要嚴控房地產化傾向，地產小鎮同質化嚴重的傾向。

良渚文化村休閒旅居導覽圖

她認為，可以有選擇地允許房企參與特色小鎮建設，以彌補目前特色小鎮社區建設不足的弊端。政府要制定規劃、把控方向，做好產業發展把控者、運營過程監督者和小鎮建設服務者；至於產業類企業，要對特色產業進行深入瞭解，具有很高的專業度，負責特色產業鏈的延伸、產業轉型升級、產業創新，主要進行特色小鎮“生產”部分的打造；對於房地產企業來說，要擅長於小鎮社區營造、生活服務配套打造，能對已有資源進行有效整合，著重負責“生活”、“生態”方面的提升。

桃李春風小鎮

針對目前小鎮治理結構裡面的多元治理主體不到位，治理手段的行政化取向明顯，社會價值目標導向不足等問題，張蔚文建議，在保持總攬全局協調各方的大背景下，發揮多元主體的作用，由專業的人來管理專業的鎮。比如，在決策方面，依“大部制”原則設立各個職能部門，負責招商引資、規劃設計、產業培育等工作；在行政管理方面，設計小鎮經理辦公室，進行一站式行政審批、綜合行政事務處理、公共服務提供等。從小鎮自治層面，組建小鎮自治委員會，履行居民自治功能、協助政府部門和小鎮經理完成工作。

她認為，特色小鎮治理機制創新的著眼點就在於發揮多元主體作用、讓專業的人管理專業的鎮、同時更充分地發揮市場力量的作用，實現政府與市場、社會資源之間更好的協同合作。

中心鎮、衛星鎮與專業鎮

十九大報告提出，“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局”，將以城市群為尺度的新型城鎮體系納入到“建立更加有效的區域協調發展新機制”的戰略層面。《國家新型城鎮化規劃(2014-2020)》明確提出要把城市群作為推進新型城鎮化的空間主體。

這意味著，小城鎮在城市群中所扮演的角色不容忽視。從空間結構上看，小城鎮是“從城到鄉”和“從鄉到城”的重要空間節點；從功能上看，小城鎮承載著支撐城市網絡體系、為產業聚集提供空間載體的重要功能。從城市群發展的角度，通過對特色小鎮融入城市群路徑的研究，張蔚文將特色小鎮分為三類：中心鎮、衛星鎮、專業鎮。

以浙江省為例，中心鎮是位於中心城市（杭州、寧波、溫州、金華——義烏等長三角區域中心城市）或其他重要節點城市（紹興、嘉興、麗水等省級中心城市）內部的特色小鎮；衛星鎮是位於中心城市以外，都市區範圍之內的小鎮；專業鎮是位於發展帶（或交通幹線）沿線，中心都市區外的小鎮，這類小鎮的選址依託於當地得天獨厚的自然資源優勢及長期積累的產業基礎。

她認為，中心鎮應推動城市更新和城中村改造，聚集高端要素，推動產業轉型升級；衛星鎮應避免出現“睡城”現象，要承接中心城市的第二產業的轉移，吸納剩餘的勞動力，破解城鄉二元結構；專業鎮要利用得天獨厚的自然資源和歷史悠久的產業基礎，做成文旅類、歷史經典產業類的小鎮。

她提到，無論從何種角度對特色小鎮建設開展研究，始終都需圍繞一個基本問題：即新型城鎮化的本質是“以人為本”。推進新型城鎮化，不是簡單的走鄉村工業化、小城鎮還是大城市道路的選擇問題，也不是單純的產業結構調整和轉型升級的問題，根本上來說，是關於人的發展問題。以往鄉鎮企業、產業園區、經濟開發區等發展模式雖然一定程度上解決了產業發展和人口就業的問題，但更多的是以拉動經濟增長為目的的各種“造城運動”，並未形成生產、生活、生態空間的合理結構，實現人的城市化依舊任重而道遠。

本文首發於2018年7月5日《第一財經》

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