再論中國在WTO的「市場經濟地位」問題

無論中國能否在WTO框架下取得發達國家認可的市場經濟地位，中國首先需要處理好自身的問題。中國的市場化改革仍在推進，也十分有必要讓世界看到中國的市場化改革進程。

2018年5月31日美國貿易代表羅伯特•萊特希澤（Robert E. Lighthizer）大使，歐盟貿易專員西莉亞.馬姆斯特羅姆（Cecilia Malmström）女士以及日本經濟產業大臣世耕弘成（Hiroshige Seko）在巴黎舉行的世貿組織部長級會議上，重點討論了第三方國家“非市場導向的政策及做法”，並針對基礎產業補貼，技術轉讓政策以及市場導向條件三方面內容發表聯合聲明。早在2016年12月10日中國加入世貿組織保護期滿之時，美國、歐盟和日本在針對中國的WTO評估報告中拒絕給與中國市場經濟地位。

在美國貿易大棒橫行之時，7月17日歐盟和日本達成接近零關稅的貿易互惠框架，不僅是對美國貿易霸權的抵制，也是對非市場經濟國家及其政策和做法的不認同。

歐美市場經濟地位的標準是什麼？中國獲得市場經濟地位的難點在哪裡？中國究竟是否符合WTO的市場經濟地位標準？

1、WTO保護期滿中國是否應該自動獲得市場經濟地位？

2016年12月11日中國在WTO的保護期滿，“市場經濟地位”問題一度引起市場極大的關注。中國究竟是否應該自動獲得WTO框架下的“市場經濟地位”？一部分人認為，中國在WTO保護期滿之後應該自動獲得市場經濟地位；一部分人認為WTO自動給與中國市場經濟地位證據不足。

引起這個爭議的來源，是2002年1月25日公佈的《中國加入世貿組織議定書》文件第15條的相關內容。《中國加入世貿組織議定書》第15條以及文中提到的《關於實施1994年關稅與貿易總協定第6條協定》，內容是關於確定補貼和傾銷（Price Comparability in Determining Subsidies and Dumping）標準的可比價部分。該部分提到：（1）若接受調查的生產者能夠明確證明，生產該同類產品的產業在製造、生產和銷售該產品方面具備市場經濟條件，則該WTO進口成員在確定價格可比性時，應使用受調查產業的中國價格或成本；（2）若受調查的生產者不能證明生產該同類產品的產業在製造、生產和銷售該產品方面具備市場經濟條件，則該WTO進口成員可使用不依據與中國國內價格或成本進行嚴格比較的方法。

由此可見，以上條款涉及的內容是針對中國反傾銷調查中是否適用“替代國”的條款，並非關於是否承認中國“市場經濟地位”的協議。

根據該條約，若中國被證實是市場經濟國家，則條約（1）即可中止。在反傾銷調查時確定價格可比性時，應使用受調查產業的中國國內價格或成本。按照條款，無論中國是否被證明是市場經濟國家，在條約（1）和（2）在WTO保護期滿之後法律上自動失效。該條款的失效並不意味著中國在WTO保護期滿後可以自動獲得“市場經濟地位”。事實上該文件並未賦予WTO成員國自動承認中國市場經濟地位的義務。

值得注意的是，該文件第15條還有以下隱藏含義：

一、規定WTO進口成員國的國內法中應該包含“市場經濟地位”的界定標準；

二、某個WTO成員國取得市場經濟地位的唯一途徑是與所有WTO成員國進行談判。WTO成員國以本國國內法為依據來確定申請國是否符合本國市場經濟地位條件，申請國需要得到成員國的書面認可才可獲得市場經濟地位。

三、WTO保護期之內若中國某一產業或部門被證實具備市場經濟條件，則在反傾銷過程中確定可比價格時應使用中國國內價格或成本。若該產業或部門被確定不具備市場經濟特徵，則應採用第三方替代國的價格或成本作為反傾銷案件的參考。

四、《中國加入世貿組織議定書》第15條關於確定補貼和傾銷時的可比價標準的內容是一個開放式稱述。2016年12月11日WTO保護期滿之後，中國的反傾銷和反補貼可比價參考方案應該如何執行，該締約條文並未具體說明。因此WTO保護期滿之後，若中國仍未獲得市場經濟地位，針對中國的反傾銷案件是否能使用中國本土價格或成本作為參考，並無定論。

2、歐美“市場經濟地位”的標準

“非市場經濟地位”這一術語，最開始是冷戰時期資本主義國家對社會主義陣營處理貿易事務和反傾銷問題時的法律術語和技術操作。美國《1974年貿易法》關於“國家控制經濟的條款”規定“需用生產相同產品的市場經濟國家的國內成本或市場價格來確定非市場經濟國家出口產品的公平價值”，這是反傾銷調查“非市場經濟國家”替代國方法最初的表述。後來西方國家對非市場經濟國家出口產品進行價值推算時，對生產成本各要素的參考計價均沿用替代國成本或價格。《美國1988年綜合關稅與競爭法》對《1974年貿易法》專門就“國家控制經濟的條款”規定作了修改，並首次給“非市場經濟”做了明確定義：“任何不按市場規則下的成本或價格體系運作，商品銷售不能反映其公平價值的國家”。

《美國1988年綜合關稅與競爭法》給予美國商務部在裁定一個國家是否屬於市場經濟國家方面充分的自由裁量權。美國商務部可以在任何時間對進口國開啟非市場經濟地位的審查程序，無需國會或者總統許可。美國商務部對其它國家“非市場經濟地位”的決定無需接受美國司法審查，也不受司法審查限制。美國商務部對

發達國家“市場經濟地位”的門檻究竟有多高？美國《1930年關稅法》第771節（18）（B）提出了判斷一個國家是否屬於“市場經濟國家”的六條標準（注：這六條標準也經常在美國商務部對其它國家“市場經濟地位”的評定報告中被提及，因翻譯的不同可能稍有差別）：（1）該國貨幣與其他國家貨幣的可兌換程度；（2）該國僱員與管理層之間就工資談判的自由協商程度；（3）該國對其他外國投資或者對外合資的許可程度；（4）該國政府對生產資料所有或控制的程度；（5）該國政府對資源調配和企業產品定價和產量決定權的控制程度；（6）其它該國政府認為必要的因素。

1994年美國修改了《1930年關稅法》，修改之後的關稅法規定在特定情況下，可以採用市場經濟的方法確定產自非市場經濟國家進口產品的正常價值。該法案闡述美國商務部“市場導向型產業”測試標準有3個：（1）涉案產品的定價或產量不存在實際上的政府幹預或介入；（2）生產涉案產品的企業應當以私營企業或集體所有制企業為主，可以包括國有企業。但國有比重較大將不利於作出構成“市場導向型產業”的裁決；（3）所有重要投入，無論是物質的還是非物質的，都必須以市場決定的價格售購。

關於歐盟對WTO成員國家“市場經濟地位”的標準，歐洲議會研究機構（EPRS）2015年12月發佈了《關於給予中國市場經濟地位：WTO法律及WTO相關成員國政策的分析報告》，闡述了歐盟對非市場經濟地位（Non-market Economy，NME）評價的五大標準，若不符合這五項標準則屬於非市場經濟國家。歐盟關於市場經濟國家的5大標準：

（1）政府在資源配置及企業決策中的影響力較低；（2）私有部門的運營不存在任何扭曲市場的行為；（3）可有效地執行公司法及公司治理原則；（4）可在有效的法律框架下正常開展商業活動，確保自由市場經濟的正常運行；（5）已建立真正意義上的金融部門。

1998年4月30日，歐盟理事會通過了一項反傾銷法的重要修正案，規定反傾銷應訴企業需滿足五項標準方可以獲得市場經濟地位，該五項標準為：

（1）企業按照市場供求關係來決定價格、成本和投入（包括原料、技術與勞動成本），其決策沒有明顯地受到國家干預，主要生產要素的成本基本反映市場價值；（2）企業有一套明晰的基礎會計賬簿，該賬簿需按國際通用會計準則進行過獨立審計並有通用性；（3）企業的生產成本和財務狀況從過去的非市場經濟體系轉制過程中沒有受到重大扭曲，特別是在資產折舊、購銷賬目、易貨貿易、償債衝抵付款等方面；（4）企業應受到破產法和財產權法的約束和保護，以確保其在經營中法律資格的確定性和穩定性；（5）貨幣兌換匯率的變化由市場決定。（資料來源：湖北省商務廳進出口公平貿易處，美國和歐盟認定市場經濟的標準）。

2018年5月31日，美國、歐盟和日本三國召開貿易部長會議，重提國際貿易中非市場導向政策和做法，並發表三方會議聯合聲明，申明中關於企業和產業符合市場導向的條件描述如下：

（1）企業根據市場信號，自由決定價格、成本、投入、採購和銷售；（2）企業根據市場信號自由做出投資決定；（3）資本、勞動、技術及其他要素的價格由市場決定；（4）根據市場信號自由做出企業的資本分配或影響資本分配的決策；（5）企業遵守國際認可的會計標準，包括獨立核算；（6）企業遵守公司法、破產法和私有財產法；（7）企業做出上述決策時不受政府重大幹預。（資料來源：美國、日本和歐盟貿易部長髮表三方會議聯合聲明，附件3：關於市場導向條件的聯合聲明。2018年5月31日）

綜上所述，美國和歐盟等發達國家關於“市場經濟地位”的標準，是從三個層面展開的：從WTO成員“國家市場經濟地位”，到“行業/企業市場經濟地位”，到“市場導向政策”。

市場經濟地位問題的起源是傾銷與反傾銷調查，反傾銷案件主要考察的是成本和價格是否過低，而引起出口國家產品成本或價格過低的原因，究竟是因為出口國經濟體制導致的要素價格扭曲，還是因為產業補貼導致的市場機制破壞，或是

關於如何確立傾銷是否存在，一般情況下國際通用的做法是：進口國若認定出口國政府對其全部或大部分的貿易實行壟斷，或者出口國政府在很大程度上影響其產品的銷售價格，或其出口國商品的國內價格大大低於其出口價格，則該商品出口將被進口國指控存在傾銷行為。在這種情況下該出口商品的正常價值將按第三方替代國確定，主要參考：（1）替代國相同產品的國內銷售價格；（2）替代國相同產品的出口價格；（3）替代國相同產品的價格構成，即相同產品替代國的生產成本、銷售費用和生產利潤；進口國也可能參考自己國內生產同類產品的價格和成本。第三方替代國應該怎麼選取？大部分進口國具有較大的自由裁量權，選擇標準並不統一，一般根據出口的非市場經濟國家與替代國的可比性，可比指標包括人均GDP、相關產業發展階段，產品質量，以及基礎設施發展狀況等。（資料來源：安徽省商務廳，部分國家認定市場經濟的標準，2005年11月）

3、從歐、美、日的評估報告看中國獲取“市場經濟地位”的難點

按照WTO規定，理論上歐美日對中國“非市場經濟地位”的評估，均依據以上標準展開。但歐盟和美國在評估中國市場經濟地位時，其範圍已經遠遠超出了以上標準。2016年12月《美國商務部關於中國非市場經濟地位備忘摘要》，認為“中國的制度結構以及中國政府和中國共產黨藉此結構所進行的控制造成了根本性的經濟扭曲，使非市場條件在中國經濟中佔據了主導地位”，並基於“維持國有企業領導地位”的法律授權，認定中國是非市場經濟國家。這份備忘錄把中國的“市場經濟地位”問題上升到對中國政黨制度和國家治理方面的抨擊，把市場經濟地位的評估轉移中國與西方國家體制分歧上。“市場經濟地位”五大標準具體評估內容如下：

關於貨幣可兌換程度，美國商務部指責“中國政府仍舊對資本賬戶下的交易進行嚴格限制，並且大量干預在岸和離岸外匯市場”，同時相關部門還保留了對主要資本賬戶交易的批准權。匯率方面未披露用於計算人民幣匯率中間價報價的權重。

對於第二個要素，美國商務部認為中國“存在對工資自由協商的顯著制度性約束”。“中國政府禁止成立獨立的工會來代表勞工的權益”，沒有工人階層與管理層就工資進行協商的重要渠道。美國商務部還指出中國的戶籍制度限制了勞動力在區域之間的流動，造成中國勞動力市場的扭曲。

關於中國對外資或對外合資的許可程度，美國商務部認為中國對外國投資仍存在四方面明顯的壁壘：包括股權限制以及當地合作方要求，不透明批准和管制程序，以及技術轉讓和本土化要求。美國商務部認為中國政府在具有戰略意義的行業對外國投資者進行限制。

美國商務部認定中國政府對生產資料保有大量的所有權和控制權，認為中國的生產要素市場是非市場化的。中國存在著大量的國家投資企業，國有投資企業進行大規模的投資以幫助中國宏觀經濟維穩。美國商務部還認為中國政府對國有企業關鍵人員的任命並通過黨委會來參與企業決策。

美國商務部裁定中國政府在資源配置中發揮著重要作用。國家計劃造成了經濟中價格和成本的扭曲。在土地所有權和土地使用權制度方面，美國商務部認為中國政府對土地要素擁有絕對的控制權。中國金融行業也存在嚴重的資源配置扭曲。最後美國商務部認為中國的法律制度並非獨立，“個人和公司對於行政立法制定的獨立參與以及質疑行政決策的能力受到限制”。

2017年12月20日，歐盟委員會公佈了一份針對中國在WTO中的表現及中國市場經濟地位評估意見的文件：《關於在貿易防禦調查中中華人民共和國經濟中的嚴重扭曲問題》，分別從宏觀層面、生產要素以及具體行業層面的市場扭曲問題展開。歐盟報告引用中國《憲法》第6、7條關於“社會主義市場經濟”的基本特徵，即以公有制為主體，其它所有制經濟為輔，國有經濟在國民經濟中起主導作用。該報告分析了“社會主義市場經濟”的具體表現：（1）國有經濟為主導；（2）政府控制主要生產要素，特別是土地、勞動力、金融和石油、電力以及其他公用設施；（3）政府通過五年計劃、投資指導目錄、行政許可、稅收優惠、財政補貼、政府採購等手段，實行積極干預的產業政策；（4）中央計劃層層落實到地方政府，地方出臺自己的產業發展計劃；（5）地方競爭導致產能過剩；（6）做大做強國企，扶持重點龍頭企業；（7）通過自主創新和財政補貼政策，推動產業升級。

該評估報告還敘述了歐盟認為的中國生產要素層面的市場扭曲現象，分別從土地、能源、資本、原材料和勞動力五個生產要素展開。歐盟認為中國所有土地由國家控制和分配，不允許私有，土地使用權獲得機制缺乏市場化的定價機制，土地拍賣不透明。“能源定價沒有市場化，由政府和國有企業控制”，該報告認為政府的煤炭補貼造成電力產能過剩。銀行貸款偏向國有企業、有門路的民營企業和重點行業企業，貸款成本過低，導致過度投資。原材料價格決定也並非市場化，政府“通過各種經濟計劃設定各種原材料生產目標從而影響市場供求乃至定價、通過限制出口從而影響定價；通過直接決定價格以及國家戰略物資儲備、控制原材料生產，國企以及企業投資限制等方式間接控制原材料定價”。該文件還認為中國《工會法》規定中華全國總工會是中國唯一合法的工會組織，工人不能自行組織工會，勞資雙方談判工資的制度也很不健全。此外，中國戶籍制度也導致外來務工人員的權益得不到充分保護，工資明顯低於本地戶口人員。

美國和歐盟把解決中國市場經濟地位問題的焦點放在中國的政治體制和國有經濟，誇大了中國社會主義市場經濟與西方國家市場經濟的分歧。中國1992年開始推行社會主義市場經濟改革。中國的社會主義市場經濟體制，是指在社會主義基本經濟制度的基礎上，使市場在資源配置中起決定作用的經濟體制，中國市場經濟的定位與發達國家市場經濟的特徵相符合。其次，社會主義市場經濟是市場經濟的一種，兩者並非排斥關係。中國實行公有制為主體，多種所有制經濟共同發展。公有制為主體要求國有企業在國民經濟中扮演重要角色，這是中國經濟體制改革的前提。發達國家抨擊中國國有經濟和國有企業，忽略了中國公有制為主體這一事實。由於中國推行漸進式改革，不可能一步實現市場化改革，市場扭曲不可能全部出清。因而中國在市場經濟改革的過程中，針對市場扭曲政府有必要實施宏觀調控。需要強調的是，歐美髮達國家在工業化初期，以及上世紀大蕭條危機時期也曾經有政府的宏觀調控。中國與歐美髮達國家市場經濟發展程度不同，除了市場失靈的情形，中國自身發展的不平衡不充分現狀也要求政府在宏觀調控中發揮必要合理的作用。

除了以上“市場經濟地位”評估標準，事實上歐美在承認中國市場經濟地位的過程中還存在其它因素的考量。中國和美國是世界上最大經濟體量的發展中國家和發達國家，貿易戰顯示了美國對中國技術趕超戰略的遏制意圖。歐盟的顧慮一方面來自美國的壓力：由於美國不承認中國市場經濟地位，或者說抵制中國的非市場導向政策，因此歐盟的做法也需要顧及美國對此問題的立場。另一方面歐盟的做法不能獨立於歐盟內部國家對此問題的態度。歐盟成員國主要擔憂中國過剩產能行業傾銷對歐盟就業的衝擊。美國智庫經濟政策研究所2015年發佈報告《單方面授予中國市場經濟地位將危及歐盟百萬就業崗位》中預測，若歐盟給予中國市場經濟地位，則將面臨170萬-250萬歐盟就業人口處於風險之中。歐洲貿易聯盟聯合會（ETUC）也曾發表聲明稱：“如果承認中國的市場經濟地位，將導致中國向歐洲無止境地傾銷，對於歐洲製造業和就業而言都是災難性的情況”。

4、中國離“市場經濟地位”很遠嗎？來自俄羅斯的啟示

中國在1987年提交了一份《中國對外貿易制度備忘錄》，該備忘錄的開頭，就介紹了中國的經濟體制：中國需要大力發展社會主義商品經濟。1988年4月，中國政府又提交了一個《中國經濟體制改革的進展和目標》的備忘錄，指出中國的經濟制度，是市場與計劃相結合。中共十四大提出建立社會主義市場經濟體制，指出要使市場在國家宏觀調下對資源配置起基礎性作用。中共十八屆三中全會在《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》的報告中指出巿場在資源配置中起決定性作用。市場經濟地位從“基礎性作用”轉向“決定性作用”，中國市場經濟改革的過程是市場配置資源比例不斷提高，以行政為依託的政府配置資源比例不斷下降的過程。中國對市場經濟建設的認識加深，在這個問題上與發達國家一致。

儘管當前中國在WTO框架下的市場經濟地位遭到歐美的阻撓，但隨著中國對外開放的推進和市場化改革的加快，中國最終會獲得WTO框架下的市場經濟地位。2002年6月美國商務部決定正式給與俄羅斯在反傾銷調查中“市場經濟國家的地位”。俄羅斯的案例對中國具有較強的借鑑意義。俄羅斯是怎麼做到的？

首先俄羅斯企業除了向美國商務部遞交對俄羅斯“市場經濟地位”的證明材料之外，還組織美國和俄羅斯之間的商會，企業協會等民間商業組織，美國企業向美國政府遞交的有關說明俄羅斯市場經濟地位的報告。俄羅斯政府在各個階段向美國商務部遞交有關對俄羅斯經濟地位的評述報告。在關於俄羅斯貿易的各種聽證會上，俄羅斯政府官員積極對外陳述俄羅斯經濟運行體制的市場化實踐。

美國商務部根據《1988年貿易法》的第717（18）條中規定的判定市場經濟國家的6項條件，就俄羅斯經濟運行情況從法律規範性和事實狀態兩個層面考察。中國當前的情形與俄羅斯有很多相似之處。與俄羅斯一樣，美國商務部六條關於“市場經濟地位”的標準，儘管中國不能百分之百滿足，但中國大部分是符合標準的。中國不能滿足的部分，其理由是合情合理，並且基本可以為歐美國家接受的。具體的：

關於人民幣的可兌換程度，基於貿易和投資目的的人民幣基本能夠實現自由兌換，人民幣匯率基本由市場決定。儘管存在一定的資本管制，但這種管制與其它市場經濟國家相應的資本流動管理規定總體上類似，也未從根本上影響人民幣的兌換和人民幣市場化決定機制。

與俄羅斯相類似，中國企業僱主和工人之間通過談判確定工資大部分能夠市場化，但不存在實際意義上的工會組織。市場上工資談判仍然以個人談判形式為主，這與俄羅斯極為相似。由於中國的城鄉二元結構，中國還未形成一個沒有戶籍障礙，能夠完全無障礙自由流動的勞動力市場，但這並不成為阻礙勞工和用工方工資談判的原因，中國無論是農村還是城鄉，工人與僱主之間工資的談判是從個體層面展開的，個體之間的工資談隨行就市。

中國允許多種形式的外國投資，外商投資所得受到中國法律的全面保護。外資可以自由匯出利潤。同時中國政府也通過簡政放權，不斷改善了商業環境。

關於中國政府對企業的所有權和控制程度，中國並不是俄羅斯那樣的私有化體制。但中國目前只在某些具備自然壟斷屬性的部門，如國防，交通運輸，能源，公共服務，通訊等行業占主導地位，但這些行業也有相當程度的民營企業和外資持股，隨著中國開放的深入，國有企業佔比仍在不斷下降。

關於資源配資和企業是否能夠自主決定生產和定價。中國無論是國有企業還是民營企業，生產決定很大程度上能夠實現自主，國有企業和集體經濟可能因承擔一定的國家調控任務，但並非任何的生產決策都是國家任務，大部分生產由市場指引。除了能源，電信，公共服務等自然壟斷屬性行業的產品價格，大多數有多種經濟體參與的商品市場，其價格基本市場供求關係。這點與俄羅斯也比較類似。

無論中國能否在WTO框架下取得發達國家認可的市場經濟地位，中國首先需要處理好自身的問題。如讓過剩產能行業實現出清；理順價格機制；對內對外擴大開放等。中國應充分尊重並努力維護WTO框架，並提出必要的改革建議。中國的市場化改革仍在推進，中國也十分有必要讓世界看到中國的市場化改革進程。

（本文僅代表個人觀點）

作者：文︱吳金鐸 系長城證券固收研究部負責人，復旦大學發展研究院兼職研究員

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