【在中國現代化過程中，既要維護傳統文化這個根基，也要注重選擇和做大做強基本社會政策項目，增強國家認同以及治理能力】
□貢森
日本和韓國的教育均等化：國家發展戰略的重要元素
日本和韓國分別在20世紀50年代和60年代開啟各自基礎教育上的均等化創新。和許多發達國家類似，日韓兩國的中小學生大多被安排到鄰近的公立學校就讀，然而兩國的教師分配機制又與大多數發達國家有所不同。在多數國家，通常採取的是一種教師增量均衡方式，也就是將新招優質教師更多安排到落後學校。比較而言，日本和韓國採取更積極的方式，使不同學校的教師質量分佈得以均衡。兩國都按照一定規則定期對現有師資隊伍進行跨區域調配，學校間教師輪換是國家主導的強制性政策，其實施也是非常透明的。
在國際標準化測試中，日本和韓國初中生成績十分突出，這在相當程度上受益於基礎教育均等化政策。就國際學生評估項目（PISA）得分來說，日本和韓國學生一直處在國際排名的前列。雖然近些年來兩國學生表現被上海地區學生超越，但就學校間和學生間平等性而言，前者仍然要比後者好得多。在日韓兩國，一些人質疑高中階段的教育均等化政策，但幾乎沒有什麼人質疑小學和初中的教育均等化。比如，一些韓國精英人士認為，高中階段均等化制度提供的標準化教育，有損師生們的發展，不能滿足學生們的差別化需求，扼殺天才學生的才華。針對這些擔憂，韓國為天才學生髮展設立了一些額外通道，或者對一般性的均等化政策作出一些例外性規定。雖然1990年盧泰愚總統試圖廢除高中階段均等化政策， 但是多年來75%以上的韓國學生家長一直支持保留這一政策。
像韓國學者（Zheng，2012）認為的那樣，從物質資本經人力資本轉向社會資本建設，是現代化的必由之路。日本和韓國都缺乏自然資源，人力資本的發展對這種短缺起到了補償作用。而且，基礎教育均等化政策可以促進社會信任與社會和諧，因而能增強社會資本（Fukuyama，1999）。此外，教育均等化政策可促進社會公平。在制度建立之初，30%的韓國檢察官畢業於5所高中，到2006年這一比例下降為10%。韓國和日本在現代化過程中都將收入不平等保持在較低水平，教育均等化政策可能作出了重要貢獻。
現代化國家一般都選擇合適的社會政策項目，並藉此增強國家基礎性權力
在現代化進程中，如同Mann（1984）所述，成功國家的控制性權力會下降，而基礎性權力會上升。基礎性權力是指國家干預大眾日常生活的能力，以及把國家決策付諸實際的轉化能力。按照Fukuyama（2013）的定義，基礎性權力包括國家登記人口、徵稅和提供公共服務的能力。社會政策與這樣界定的基礎性權力的所有要素都有聯繫。它要跟蹤目標人口、動員資源和提供重要的公共服務。因此，社會政策與國家構建之間存在天然關聯。
社會政策包括眾多政策項目，除斯堪的納維亞國家以外，沒有國家能夠實施全面的、高水平的社會政策組合。事實上，無所不包的福利包也沒有必要，因為如果國家能幫助家庭減輕生活中遇到的一兩個主要風險，那麼後者就能夠集中資源較好地應對其他風險。
因此，幾乎所有國家都根據國情確定其社會政策組合及其優先項目。比如，在英國，國民衛生服務一直是最優先的項目，公共養老金的待遇水平非常低。相反，在美國，社會保障養老金項目比全民醫保項目更具有優先性。在其他四個案例國家中，社會政策組合也都有鮮明的特徵。一個國家政策組合的類型及其標誌性政策項目的選擇，則與各自國家基本國情和歷史發展路徑有很大關係（Esping-Anderson，1990；Aspalter，2006）。
從所選案例國家的實踐來看，標誌性社會政策項目要比非標誌項目的覆蓋面更為廣泛，待遇水平也較高，也有更強的社會公平性。這些案例還表明，很難概括出哪一個社會政策項目更適合作標誌性項目。因為相同項目在一個國家是發展重點，但在其他國家可能不太受重視的。拿基礎教育來說，日本和韓國採用了普惠式均等化，但大多數國家採取的是瞄準式均等化，即這些國家只保證弱勢群體在公立學校有學位。就健康保障而言，英國如同許多歐洲國家一樣，堅持“全民同等覆蓋”和“在使用時免費享受服務”兩項基本原則，但美國採用的是分人群保障的方式。幾乎所有的工業化國家在社會住房上都採用瞄準方式，而新加坡則採用普惠方式。在英國，公共養老金旨在防止老人陷於貧困；而在德國，其目標是要維持老人退休後的生活水準與退休前相一致。
儘管案例國家標誌性項目不盡相同，但在標誌性項目選擇上還是有一些共同原則。首先，一個國家要把有限的財政資源和治理資源集中在一兩個重要項目上。其次，標誌性項目不僅要能解決重要的民生問題，而且要有助於增強國家認同和治理能力。此外，在日本、韓國等後起的工業化國家，其標誌性項目最好選擇教育和健康保障等社會投資性強的項目，而不是選擇公共養老金和社會救助等社會消費性項目。
中國很有必要借鑑國際經驗，將社會政策發展與國家構建掛起鉤來
中國歷史上，“國家”的概念存在已久。然而，在長期封建社會歷史中，國家僅表示一種文化認知，皇帝與基層大眾相距遙遠。傳統國家權力從未有效地抵達縣以下的社會（Liu，2007）。新中國頭30年，身份認同從家族轉向了工作單位或集體。在第二個30年，這種認同又從工作單位轉向了地方。在一定意義上講，中國還缺少國家的概念，中央政府並未直接向民眾提供任何公共服務。
按照Mann（1984）對國家權力的分類，中國的控制性權力已經相當強大，但基礎性權力又相當脆弱。各級政府，特別是中央政府，並不知曉每個地方以及家庭的人口變化，不掌握每個家庭收入和財產信息。另外，多年來基本養老保險的繳費依從率低於70%，最低生活保障制度的錯保率和漏報率都高達50%。
為解決這些問題，中國政府已經在推進國家治理體系和治理能力現代化，提出要增加基本公共服務並實現均等化。然而，中國所缺乏的是將社會政策發展和國家構建關聯起來。所選國家案例都顯示，全國性的社會政策項目可以幫助國民樹立國家認知，同時強化國家的基礎性權力。
過去20年來，特別是21世紀的頭10年，我們快速推進民生項目的建立和水平提升。世界銀行和國務院發展研究中心聯合報告（2013）指出，自20世紀90年代末期以來，中國政府以國際上史無前例的速度，建立健全了社會保障體系。然而，另一方面，所有這些項目交由地方實施。由於缺乏足夠的財政和人力資源以及擔心影響地區競爭力，地方執行相關政策的能力和意願都較低。這就引發了公眾對進展緩慢以及地區差距的不滿。這些項目的前景不明朗以及地區差距，事實上損害了人們對地方政府的信任和對國家的認同。
所選案例國家的經驗表明，對中國尤其是中央政府而言，社會政策發展戰略應從全面擴張轉向優化發展，應考慮把社會政策重點限定在少數幾個項目上，特別是基礎教育均等化和人人享有基本衛生服務等社會投資類項目上。在這兩個領域，中央政府要增加投資，並在地方上建立分支機構監督相關服務的提供，在一些邊遠地區甚至應該招聘人員直接提供服務。同時，其他政策領域要有所收縮，或者應把大多數相關職能委託給地方政府或市場。
（作者為中國國際發展知識中心常務副主任）
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