【機構改革本身並不是終極目標，其終極目標還是要有利於經濟社會的發展，有利於政治的穩定，有利於老百姓的幸福生活】
□毛壽龍
2018年正好是改革開放40週年，在這40 年裡，前20年的四次機構改革力度都很大。第一、第二次機構改革的背景是中國剛剛開始市場化改革。所以，第一次機構改革的重點主要是機構和人員精簡，第二 次機構改革和第三次機構改革開始在機構改革的基礎上重視適應市場經濟需要來促進政府職能轉變。第四次機構改革的核心是通過機構改革來促進國有企業轉制。自 2003年開始，中國進入經濟起飛時期，政府機構改革開始形成適應市場經濟需要的政府職能框架，政府機構改革開始進入穩步調整，試點、深化、進一步推動大 部制改革時期。
在歷次機構改革的基礎上，2018年的機構改革，是全面深化改革時期進一步深化大部制改革，全面深化黨和國家機構改革背景下，在政府職能框架進一步完善，在經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務基礎上新增生態環境職能的情況下進行的力度比較大的改革。
本次機構改革的意義
這次機構改革具有多方面的意義：
首先，具有國家治理體系和治理能力建設的意義。這主要體現在國家監察委員會的設立上。此次機構改革把國家監察部、國家預防腐敗局併入國家監察委員會，實現黨對反腐敗工作的集中統一領導，而且有國家憲法和相關法律作為基礎，作為國家的最高監察機關，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。
其次，具有政府治理體系和治理能力建設的意義。這體現在很多方面，如從數量上看，減少了8個正部級機構和7個副部級機構，向小而精幹的政府規模又前進了一步。從職能框架上看，解決了作為宏觀經濟調節部門的國家發改委過多幹預具體市場監管、社會管理和公共服務的問題。從機構上集中了市場監管職能，集中了生態環境管理職能等。這些職能的集中，涉及到很多部門利益的阻力。其阻力之大應該不小於1998年為推進國有企業改革時精簡很多經濟部門的機構改革。這樣做，進一步理順了交叉分散的職能，從而解決了多年來想解決而沒有解決的老大難問題。
從適應新時代需要角度來說，這次機構改革可以說在機構層次實現了一些適應新時代需要的政策變化。最典型的是國家衛計委被改為國家衛生健康委員會，不僅標誌著衛生工作從以病為中心走向以健康為中心，更重要的是在機構角度實現了計劃生育政策的轉變。從一對夫婦生一胎孩子，到單獨生二孩、雙獨生二孩，到放開二孩，然後到未來取消計劃生育政策，基本上都是在政治層面進行高層次戰略決策，然後在機構層面進行落實。這說明計劃生育作為國策從某個意義上來說已經形成了一個強大的利益集團。要克服利益集團的阻力，把人口政策真正轉移到解決老齡化問題和性別結構問題等真問題上，而不是去解決人口控制的偽問題，不僅需要政治決心和政治資源，而且還需要講究方法。從機構角度直接合並計生委，到取消計生字樣，就是一個非常好的方法。
新時代政策變化還體現在新時代國家對退役軍人事務和應急管理的重視上。國家不僅集中了分散在不同部門的退役軍人事務管理和應急管理的職責，而且在精簡很多正部級機構的基礎上直接設置了兩個政府組成部門：國家退役軍人事務部和國家應急管理部。這兩個部門的成立，可以說在機構角度提升了這兩個領域公共管理和公共政策在整個管理和政策序列裡的優先度水平。退役軍人的問題將會得到更高的重視。而應急管理也將在國務院組成部門的意義上提升自己的政治層級。新時代政策變化還表現在應對新時代金融風險上。最近五年，中國金融市場化迅速發展，正在朝金融大國迅速邁進。與此同時，如何防範系統性金融風險，也成了黨和政府在新時代必須解決的重大問題。從機構改革角度來說，整合銀監會和保監會，為有針對性地解決最近幾年出現的系統性金融風險打下了重要的組織基礎。
所以，此次機構改革的基本特徵是深化改革。深化是多個方面的，深化有推進大部制體制意義上的，也有職能調整意義上的，當然也有名字意義上的，如2013年3月，設立國家新聞出版廣電總局，管理新聞、出版、廣播、電影和電視領域。這個名字顯然太長，這一次進行了精簡，叫做國家廣電總局。當然，名字短了，職能可能也要有所變化，國家廣電總局將主要管理廣播電視事務，而新聞出版和電影改由中共中央宣傳部直接管理。根據機構改革方案，國家廣播電視總局的主要職責是，貫徹黨的宣傳方針政策，擬定廣播電視管理的政策措施並督促落實，統籌規劃和指導協調廣播電視事業、產業發展，推進廣播電視領域的體制機制改革，監管、審查廣播電視與網絡視聽節目內容和質量，負責廣播電視節目的進口、收錄和管理，協調推動廣播電視領域走出去工作等。
方案中，國家文化部和國家旅遊局合併。這大概是因為，在文化系統和旅遊系統的實踐中，文化工作其實在越來越往旅遊方向走，而旅遊工作則在往文化方向走，文化旅遊，或者文旅，已經變成了廣泛的實踐。在這個時候，把國家文化部和國家旅遊局合併，叫做國家文化旅遊部，是順理成章、水到渠成的事情。
農業農村部替代了農業部。新的農業農村部在原農業部的基礎上，整合了國家發改委、財政部、國土資源部、水利部的有關農業投資項目管理職責。農村問題專家黨國英在《新京報》撰文認為，組建農業農村部以後，在涉農問題上，更容易做綜合統籌考慮，使各自為政的可能性大大下降。從理論上來說，可能是這樣的。但從實際情況來看，農業農村相關職能各自為政可能解決了，但相關職能的資源，很可能也減弱了。因為國家發改委、財政部、國土資源部等部門，傳統上都是有權有資源的部門，國家發改委有規劃資源的優勢，財政部本身就掌管錢袋子，國土資源部有土地財政收入，有關農業農村的相關職能在這些部門比較容易獲得資源，從這些部門出來後，在資源上如果沒有相關因素作為保障，在一段時間裡，有可能出現投入資源力度不足，或者增加力度不足的問題。當然，這些具體的事項由農業農村部來做是比較正確的，因為財政部屬於一般性的內部管理部門，面向各個部門；國家發改委作為發展改革和規劃的綜合性管理部門，也是面向各個部門的，沒有必要把各個部門可以管理的具體管理事項抓在自己手裡。
很多人擔心，農業部變成了農業農村部，但是農村、農業、農民，本身是一體的，構成“三農”。農村真窮，農業真落後，農民真苦，這是過去三農問題的真實寫照。農業部變成了農業農村部，但這個部裡卻沒有農民。過去農民真苦，現在農民基本上都成了進城務工人員，或者說農民工。農村很多地方都出現了空心化，留在農村的勞動力逐步老化，現在基本上是六十歲以上的老人在農村務農。現在農民問題不是農民真苦——雖然農民還是很苦——而是農村沒有農民的問題。農村沒有農民，農業只靠一些老人，這使得中國農業農村的發展，存在著很大的陰影面積。鑑於這個問題，農業部最好是改成農村發展部，來統籌考慮農村如何進一步開放、進一步發展城鎮化、進一步解決農村治理結構等問題。當然，中國農村還存在很多發展中的問題，並不是設一個國務院組成部門就能夠解決的。它需要政治智慧，還需要很多法律和政策的改革和支持。
國家移民管理局的設立，是筆者多年的期望。因為中國過去是閉關鎖國的國家，對外貿易很少，基本上沒有出入境事務。40年改革開放，使得中國的國門大開，出入境事務大增。隨著改革開放的全面深化，中外貿易額迅速上升，中國出入境人數越來越多，而且還出現了很多移民。隨著中非經濟交流的發展，不僅在非洲出現了大量的中國人和中國企業，在中國如廣州也出現了數十萬計的非洲人。有些地方還形成了洋人街、阿拉伯風情街。出入境管理已經不適合全面開放時代。設立國家移民管理局，無疑適應了新時代的需要。國務院參事、全球化智庫（CCG）主任王輝耀在《經濟日報》撰文認為，國家移民局的建立，是中國參與國際人才競爭、實現人口紅利向人才紅利轉型的需要，將成為中國對全球開放融合發展的新信號。他認為，為更好地參與國際移民人才的競爭，與國際接軌，中國設立專門的外國移民管理部門實屬水到渠成。組建國家移民管理局，符合國家從招商引資向招才引智轉型的要求，標誌著中國將以更加開放和包容的態度迎接世界人才的到來，也為更多喜愛中國、願意來中國發展並實現自身理想與價值的國際人才敞開大門。筆者相信，隨著國家移民管理局的建立，中國對外開放事業將進一步發展。不僅在國際人才競爭方面有所進展，甚至在勞動力競爭方面也可以取得適當的成果。在美國移民局逐步收緊移民政策的背景下，中國國家移民局應該在人才競爭方面有新的作為空間。
國家國際發展合作署的成立，是本次國務院機構改革中與對外開放工作直接相關的又一個亮點。國家國際發展合作署整合了商務部對外援助工作有關職責和外交部對外援助協調等職責。當然，作為國務院直屬機構，援外的具體執行工作仍由有關部門按分工承擔。國際發展合作署的主要職責是，充分發揮對外援助作為大國外交的重要手段作用，加強對外援助的戰略謀劃和統籌協調，推動援外工作統一管理，改革優化援外方式，更好服務國家外交總體佈局和共建“一帶一路”等。很多發達國家都有對外援助合作機構，如英國、美國和澳大利亞都有國際開發署。中國目前每年對外援助金額佔GDP的0.04%，國際發展合作署的成立，顯然可以讓對外援助的運作更有效率、更有效益。國際發展合作署的成立，也標誌著中國開始從接受外來援助的國家轉變為對外進行援助的國家。
新任國務院副總理劉鶴在《人民日報》上發表文章說，“深化黨和國家機構改革是一場深刻的變革”，“具有歷史和現實必然性”，是“新時代堅持和發展中國特色社會主義的必然要求”，“是加強黨的長期執政能力建設的必然要求”。國務院機構改革作為深化黨和國家機構改革的重要內容，其意義自然也是非常重大的。作為國家最高行政機關，其核心意義還是在於如何提高辦事效率，也就是說通過機構改革，來推動相應的職能轉變，讓相關的行政組織資源、編制資源、職能資源能夠得到更好的配置，不僅提高技術效率，還提升其配置效率、制度效率。從長期來看，則能夠更好地提高相關的秩序效率。
機構改革不是終極目標
當然，深化黨和國家機構改革，是一個長期的過程。從技術上說，政府有多少個組成部門為宜，政府應該設哪些組成部門，設哪些國家總局和副部級的國家局，其職能應該怎麼配置，行政編制和權力、責任等如何劃分，財政資源如何配置，應該說沒有最優的模型可以作為參考。探索最適合的模式，應該說是最現實的目標，但也是一個非常困難的目標，這需要長期的探索，並在政治、經濟、社會和國際局面相對穩定的情況下，才能形成一個相對比較穩定的模式。機構改革本身並不是終極目標，其終極目標還是要有利於經濟社會的發展，有利於政治的穩定，有利於老百姓的幸福生活。作為手段性的機構改革，在規範層面需要堅持精簡、有效的原則，在實操層面需要有利於更好地轉換政府職能，讓市場起決定作用，讓各個方面都保持積極的活力。在中觀層面則要讓機構、職能和人事相匹配。
（作者為中國人民大學公共政策研究院執行副院長、教授）
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