李鐵：產城融合也要與時俱進

2018年6月24日，中國城市和小城鎮改革發展中心首席經濟學家李鐵應邀出席“2018年資源枯竭地區產業轉型發展之路高峰論壇”，並發表主題演講，從工業化和城鎮化的角度討論產城融合概念的演變。以下為根據會議速記整理：

產城融合有普遍規律

什麼是產城融合？這裡的“產”，是產業，主要指服務業和工業；“城”是城市，也就是“城”和“市”。在歐洲，城市發展的歷史就是先有市、後有城，市場出現在商路的交通要道，所以城和市聯繫在一起。在中國，先有城、後有市，“城”是中央政府管理地方的分支中心，然後有了人口的聚集，就必然需要有“市”。

在城市化發展的不同階段，產城融合的特徵也是不一樣的。在城市化開始之前，更多是商業和城市的結合，所以當時產城融合的重點是服務業，即市場和城的融合。城市和商業的融合，推動了人口的集聚和城市的發展。

工業化興起後，城市成為工業的重要載體。工業化帶動人口的快速集聚，大大加快了城市化的發展速度。特別是工業化初期，產城融合的重點是城市和工業的融合，城市成為工業的聚集地。從英國，乃至整個歐洲，以及日本和後來中國的城市發展歷史來看，城市都是工業的重要載體。

從德國、日本和韓國工業化與城市化的關係表中，我們可以看到，工業化顯著帶動了城市化的發展。

表1 德國工業化和城鎮化的關係

表2 日本、韓國工業化與城鎮化的關係

美國發展經濟學家錢納裡研究了100多個國家（地區）的經濟發展歷程的統計資料，提出了錢納裡定律和經濟結構變化的統計經驗值。我們根據錢納裡定律進行推算，得出下表中工業化與城鎮化關係的變動模式。

表3 工業化與城市化關係的變動模式

注：此表為根據錢納裡定律計算得出

當前中國正處在一個城市化加快發展的階段，2017年二產增加值和三產增加值佔GDP的比重分別達到了40.5%、51.6%，而工業化率達到了33.9%。

圖1 中國的產業結構

工業化中期，產城融合的重點是服務業和工業在城市的融合。工業化中期以後，城市化發展趨於成熟，工業佔GDP的比重逐步降低，而服務業發展日漸興起，並更好地為工業提供服務。從美國和韓國的工業和服務業比重變化圖中可以清晰看出，工業佔GDP的比重在下降，而服務業佔GDP的比重在逐漸提高。

圖2 美國和韓國工業與服務業佔比的變化圖

工業化後期，服務業成為主導，產城融合的重點是服務業。

表4 美英日韓中五國工業和服務業發展對比

城市化中後期，工業逐步遠離城市

首先，城市土地價格日漸上升，抬高了工業發展成本。因為工業發展要求較低成本也是一個規律。如果一座城市的成本很高，必然會推動工業的遠離。對於我國目前的城鎮化發展階段，到底要不要搞花園城市？應該是一個疑問。至少對於處於城鎮化中期之前的城市，必然會抬高發展成本。從尊重工業發展規律來看，維持工業發展所需的低成本十分必要。因為只有服務業特別是現代服務業才可以承受高昂的土地成本。

其次，城市居民對良好生態環境的要求越來越強烈。我們看目前的大城市、特大城市的裡面還有沒有工業？以前像北京、上海這樣的一線城市裡都有工業，但是，現在都沒有了，都遷出去了，都集中在園區了。因為城市裡的人已經不能容忍工業的噪音和汙染了。

還有就是工業人口的住房需求難以滿足。我們試想一下，工業人口，也就是藍領人口或者更準確地說是外來人口，會住什麼樣的房子？能不能住得起大城市裡的商品房？我們知道，目前買房的人跟工業人口幾乎無關。因為絕大多數買房的城裡人，並不是外來的農民工，而是戶籍居民和本地的拆遷戶，或者是外來的收入較高的人口。工人的收入相對較低，需要價格相對低廉的住房，而城市主城區的房價往往是他們難以承受的。所以，工業與城市化發展到中後期的產城融合是對立的。這也是為什麼深圳的一些企業正在搬出深圳的原因。這是好事，是成本推動的符合城市發展規律的變化。

另外，城市的住房供給的質量也在逐步提高，在城市主城區裡，原先產業工人居住的地方已經成為危舊房和棚戶區，是城市住房改造的重點。城市發展到一定水平，已經與產業工人的生產和生活環境不相吻合。對於城鎮化發展階段不同的城市，產城融合也在出現分化。公共服務水準較高的城市發展地產和服務業，距離大城市和都市圈偏遠的中小城市則複製工業化中期之前的城市發展模式。

此外，產業和就業人口過度集中，會給城市帶來交通壓力。舉例來說，在北京就出現了這樣的問題。北京的上地產業園區就集中了很多創新企業，由於規劃園區企業過多，造成了嚴重的交通堵塞問題。在發達國家城市化發展到一定階段，工業企業的佈局已經開始向分散發展。企業甚至可以選擇小鎮或者原來的村莊去落戶。這些小鎮和村莊由於接納了大型企業，也變成了擁有幾萬人口的小城市和大鎮。比如蘋果在5萬人口的庫比蒂諾市，GE公司在康涅狄格州人口僅有2萬的Fairfield小鎮上發展。這客觀上疏解了由於產業過度集中在城市的主城區或者城市近郊區，造成的城市交通擁堵現象。

產業分佈的空間規律

在城市化發展的不同階段，工業分佈的空間軌跡是由大城市到中小城市，再到小城鎮近郊區、遠郊區。工業與特大城市和大城市的距離越來越遠，而工業與中小城市和小城鎮聯繫得愈加緊密。伴隨著城鎮化發展，工業的分佈形態也發生了變化。在城市化發展的初期、中期階段，中國的工業化以產業園區的形式出現。而產業園區向新區轉變的過程中，逐漸被房地產所替代，形成了以房地產為主導的傳統產業園區發展模式。許多城市邊緣的工業新區，逐漸變成了房地產發展新區。即使工業向周邊的衛星城轉移，仍以規模較小的園區形式存在。但是當城市在向外發展延伸過程中，如出現地產的郊區化後，周邊的中小城市也逐漸被覆蓋。再接下來，土地價格日漸增高，園區人口過度聚集，造成了交通擁堵等問題。這就迫使工業向遠郊區發展，從集中的園區模式向分散模式轉變。如同國際上一些大的工業企業，基本都分散在不同的小鎮和村莊，在空間上形成了孤島。

為什麼提出特色小鎮？

為什麼那麼多地方政府和房地產商都對特色小鎮感興趣呢？因為特色小鎮的成本低，更因為中等城市已經承受不了傳統發展模式下，土地價格和基礎設施投入所需要的高額補償。因而需要一個新的低成本的發展空間。為什麼發達國家的大企業都設在特色小鎮呢？成本低是一個非常重要的原因。我們可以看到，美國的蘋果、惠普、微軟等公司都在小鎮上，而不在大城市，這個是國際上普遍規律。雖然我們已經開始出現了產業特色化發展的大趨勢，但是總體上來說，現在還停留在產業園區集中發展模式，仍在靠房地產開發收益來實現低成本招商引資的補償。一旦房地產滯銷，又會大幅度催生地方政府的債務負擔。

認識中存在的誤區

第一，誤以為工業與城市融合是長期的發展趨勢。這個觀點一定要進行調整。實際上隨著工業化和城市化發展的不同階段，服務業在城市特別是一定規模和水平的城市會逐步代替工業。

第二，忽視產城融合的空間格局變化。工業化中後期以後，工業與城市在空間上會分開，要向近郊區以至於遠郊區發生產業轉移。

第三，新城新區的模式要注意產城融合。當前的新城新區工業模式跟產城融合在一定程度上存在著矛盾。隨著對新區發展水平和要求的不斷提高，產城融合的環境已經與傳統的工業發展模式不吻合。所以當提出產城融合，要先清楚發展階段和產業內容的實質。雖然有些新區強調了高新產業，但是在新區的開發模式上，過度追求視覺效應，導致成本過高，對許多產業形成了排斥。

第四，忽視產業結構和就業結構的關係。在人口結構中，工業人口和藍領不會買商品房，他們中有的人住出租房、有的人住職工宿舍等。在城市裡的產業也存在著同樣的問題。城市服務業分兩種，一種是傳統服務業，即使是世界上最發達的城市紐約，也有30%的服務業屬於傳統服務業。因為城市裡需要大量從事相對簡單勞動的服務人員，這些低端勞動的服務人員也需要相互提供服務。為什麼快遞會發展這麼快？就是因為我們中低收入人口需要龐大的傳統服務業支撐。

判斷：第一，城市發展帶來土地成本上升，而特色小鎮是產業發展的新路徑。第二，現在的產業園區不再是以往的大量企業集中的大園區，而是低成本、廉價的產業園區，或者獨立分散狀態的園區，就是企業與村莊或者小鎮結合形成企業的發展空間，也就意味著要降低工業發展成本。

調整思路，重新認識產城融合

我國許多城市發展的思路還停留在城鎮化中期階段以前。所謂的產城融合還是地方政府和城市政府的主導觀念，許多新區在強調產城融合的時候，結果造成了城市發展的停滯。比如，有的新區，建了很多房地產，但是現有的工業人口基本是外來農民工，買不起這些房子。這種城市產業和地產組合的結果就導致了新區的房子賣不出去，產業新城的資源完全閒置。因此在重新認識產城融合的過程中需要調整思路，正確認識城市化和工業化的發展規律以及產業的空間分佈規律。

第一，要尊重產業發展的規律，與時俱進地調整城市政策和產業發展政策。重新認識產城融合，要在更大的空間範圍內去討論產城融合的關係。因為我們的城市不僅僅是城市，還是行政轄區。所以我們城市政府有能力可以在行政轄區的大範圍空間內，利用政府的行政手段按照產業和城市的發展規律，調整產業空間佈局。

第二，要合理引導工業向外轉移，要加強中小城市和小城鎮的水電路氣等基礎設施建設，做好中小城市和小城鎮的物流、金融等產業配套和市場培育。我們看到城市裡的馬路修得特別寬，這對城市來講，維護成本太高。這個要重新審視。

第三，調整城市發展政策主要解決兩類問題，一類是滿足住房的需求，部分行政中心的大城市房價在上漲，這是城市發展的客觀規律。大城市要提高公共服務水平，增加高品質的住房供給；而中小城市和小城鎮要承接工業轉移，加大產業工人的住房供給。另一類是要利用戶籍管理制度改革，解決藍領和外來人口的落戶問題，我們的人才政策不能只針對大學生。我們的思想要放開，城市的人才空間要開放。但是，你需要招多少人，是30萬人，還是50萬人，這個需要根據合理的產業規劃來確定。我們在城市空間中要規劃出合理的住房結構和工業空間，我們不能一味地搞高大上的城市建設。

第四，建立多元化的住房供給體系。城市人口中，既要有針對具有一定收入能力人口的商品房，也要有租賃住房、企業宿舍、企業建房、集體土地建房等等。

第五，加大城市軌道交通建設。要加大都市圈內城市間的資源要素流通，合理引導城市功能向周邊中小城市和小城鎮轉移，促進大城市與中小城市的勞動力自由流動，緩解中心城市和新區的交通壓力。

第六，對大城市來講，加快土地管理制度改革中最重要的一條，就是允許集體建設用地直接入市;允許企業和農民利用集體建設用地共同建設工業園，並選擇企業的落戶。

總之，我們可以改變傳統的發展模式，迴歸到降低成本推動城鎮化發展、產業化發展的路徑上，進而形成新的產城融合發展模式。

謝謝大家。

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