目前，我國已經形成了以《土地管理法》《土地管理法實施條例》《違法土地管理規定行為處分辦法》等法規、規章和規範性文件為主的土地法律體系。但某些地方政府基於經濟發展的考慮，往往對於土地違法行為採取默認態度，這種狀況理應得到改善。土地執法的本質是行政主體依法行使公權力，實現立法機關所預設的利益調整，從而達到利益的平衡。立法機關作為民意代表機構，其所制定的土地法律應是公共利益的最大體現，土地法律的執行應以實現公共利益為最大價值導向，但在現行的財稅體制和官員考核體制下，土地執法困境的表象是土地執法主體的執法不力，但其深層次的根源在於土地利益的衝突。
土地執法體制
2006年，國務院下發《關於建立國家土地督察制度有關問題的通知》，在全國建立土地督察制度，國土資源部向地方派駐9個國家土地督察局。土地管理執法體制一直在沿著加強中央對地方土地管理執法的監督力度，集中統一行使執法權的方向而前進，以減少地方政府對土地執法的干預，避免法律和中央的政策落空。土地監察制度的這一意圖顯得尤為明顯，在省級以下實現土地管理機關的垂直管理之後，再由國土資源部向省級人民政府派出土地督察。同時為減少地方人民政府“俘獲”派往各地的土地督察，實行跨區域派駐土地督察。
從制度規範方面，目前並無法律法規對土地督察的明確授權，在制度運行過程中難免影響其功能的發揮。從土地督察制度的背景來看，主要是為了解決在中央和地方土地政策目標不一致的情形之下，如何保證地方政府嚴格依法進行土地管理的問題。中央政府與地方政府土地政策目標的不一致加劇了土地執法中的“地方保護主義”，而中央政府和地方政府之間存在嚴重的信息不對稱，中央政府無法及時發現、查處地方大量存在的違法用地案件。因此，跨區域派駐土地督察就是為了中央政府及時收集違法用地信息、監督檢查法律實施狀況。根據《關於建立國家土地督察制度有關問題的通知》的規定，土地督察發現違法、違規行為問題後，不是移送有關部門查處，而應向地方政府提出整改意見。但違法、違規行為能否制止，對提出整改的意見能否最終落實，令人懷疑。此外，雖然派駐各地的土地督察是跨區域的，減少了地方政府對土地督察“俘獲”的可能性，但隨著派駐的土地督察與地方政府之間逐漸熟悉，對土地督察自身如何監督必然成為關鍵的問題。
土地違法問責亟待法治化
在對土地違法行為實行問責的同時，土地違法問責機制法律規制的不足也逐漸暴露出來。首先，問責對象不明確。現行規定主要追究的是地方政府主要領導和分管領導的責任，但在土地違法問責機制運行中，存在地方黨委和政府負責人、正副職之間、不同層級問責的界限模糊問題。其次，問責的主體仍侷限在行政主體內部，無法跳出自我監督的陷阱。現行土地違法問責的主體包括任免機關、監察機關和國土資源行政主管部門，仍主要是依靠上下級層級的監督。追究土地違法責任，上下層級之間的信息不對稱，導致土地違法問責的追究難度加大，只能單純依靠土地衛片執法檢查來追究責任。再次，土地違法問責力度過輕，難以達到預防違法行為的效果。土地違法行為處罰力度過小，導致違法行為的成本與收益嚴重不成比例，影響土地問責制的法律效果。最後，土地違法問責作為行政責任的一種追究方式，並沒有與刑事責任的追究進行很好的銜接。實踐中較多的案件以追究行政責任為最終處理結果，並沒有嚴格依法追究刑事責任。行政責任與刑事責任之間缺乏有效的責任銜接機制。
提高土地法律的認同度
土地法律良好實施的重要前提是獲得包括政府在內的行為主體的真正認同，形成以激勵為核心的耕地保護機制。對土地法律的認同，需要在土地法律制度的價值理念和制度設計方面遵循利益平衡的理念。當前的財政分權之下，中央政府和地方政府要實現財權和事權的合理配置，改變地方政府的財政收入過度依賴土地出讓金的畸形狀態。經濟發展和耕地保護這對矛盾同樣要獲得利益的平衡，讓為全社會利益承擔耕地保護任務的農民能獲得利益補償。此外，官員考核指標應進一步科學設定，改變單純依賴經濟發展速度為唯一的指標。在利益的不斷動態平衡之下，土地法律的認同意識會逐步增強，土地法律的實施狀況會有良好改觀。
重塑土地督察制度和執法手段
在土地執法體制改革方面，土地督察制度所存在的諸種問題，源自該制度本質上仍然屬於“政府自我剋制”的土地管理模式。但在土地法律實施過程中，現實並不符合這一假定前提，土地管理中存在嚴重的信息不對稱，部分違法行為極具隱蔽性，中央政府與地方政府之間在土地法律政策的實施上具有很大的不一致，土地執法領域存在很大的代理風險。土地督察制度在此過程中應定位為在行政監察和其他內部監督之外設立的行政機關內部監督。這在一定程度上有利於中央政府收集土地違法信息、監督地方政府落實土地法律情況。
關於土地執法手段，建議在《土地管理法》的修訂中賦予國土資源主管部門強制執行權，以增加土地執法的權威性。對土地違法行為的查處仍應遵守行政法治的原則，不能一味追求結果而捨棄程序正義。土地執法的特殊性在於，一旦違法事實既成，則違法佔用的土地難以恢復原狀或者違法成本極高。從提高土地違法的執行效率效果來講，國土資源主管部門在作出行政處罰後，行政相對人不履行的，應及時強制執行，以保障土地法律的嚴肅性。對此問題的解決，並不是簡單地賦予國土資源主管部門強制執行權，因為在土地執法中必然涉及行政相對人的財產權益，應給予行政相對人權利救濟的渠道。
完善土地違法問責機制
首先，釐清土地違法問責與耕地保護共同責任之間的關係。耕地保護共同責任不是不區分不同主體職責而追究連帶責任，而應是在耕地保護職責明確的前提下，更多的主體參與到耕地保護的秩序治理中。我國耕地保護的共同責任主體應該包括各級黨委、政府、政府中涉及土地的相關主管部門等，但在具體土地違法問責時，應結合各自職責，追究違法責任。黨委和政府主要承擔的是領導責任，城鄉規劃、發展改革、國土、農業、林業、建設、房產等行政主管部門應根據部門職責承擔耕地保護責任。其次，在行政違法問責的主體上，應加大地方人大機關對土地違法行為的問責力度。在耕地保護共同責任機制中，除國土資源主管部門之外尚有地方各級政府和其他行政主管部門需承擔耕地保護的職責，僅依靠上級國土資源主管難以真正落實土地違法問責。地方各級人大應對耕地保護的狀況聽取政府彙報，對符合違法問責條件的進行問責。再次，在問責法律規範文件制定中，應進一步具體確定違法問責的裁量標準，避免問責的力度過輕，而達不到問責的法律效果。同時，實現違法問責和刑事責任追究標準的有效銜接，土地違法行為達到刑事責任的立案標準，不可以行政責任追究代替刑事責任。最後，健全土地違法問責的程序。問責程序是由立案調查、決定、執行、申訴、複議等一系列相互聯繫的環節構成。土地違法問責制度的法治化同時亦要注意嚴格依據法定的程序實施違法問責，避免問責中的恣意行為。同時，通過問責程序的法治化，保護問責對象的合法權益，為其提供相應的救濟渠道。
(作者單位：西南政法大學經濟法學院、重慶市渝中區人民法院)
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