邵宇 陳達飛
約翰•博爾頓（John Bolton）是個不折不扣的“美國優先”價值觀的擁護者與執行者，是個不抱任何幻想的現實主義者和新保守派的代表。
博爾頓畢業於耶魯大學法學系，1974年獲法學博士學位。1985年-1989年，在羅納德•里根政府擔任助理司法部長；1989年-1993年，在老布什政府擔任主管國際組織事務的助理國務卿；2001年-2005年，在小布什政府中出任美國副國務卿，主管軍控事務；2005年，出任小布什時期美國駐聯合國大使；2018年4月9日，正式接替麥克馬斯特（H.R. McMaster），擔任特朗普政府的國家安全顧問（National Security Advisor）。
麥克馬斯特是個“有原則的現實主義者”（Principled realist） ，認為“要想和平，準備戰鬥”。這一點可以從其喜歡引用華盛頓的名言 “備戰是預防戰爭的最好方法”中看出。他主張對朝鮮、伊朗和俄羅斯採取強硬態度，並向特朗普建議讓五角大樓保持戰備狀態，隨時準備使用武力打擊朝鮮或伊朗，以防止美國本土城市或盟國受到攻擊。他與“進攻現實主義者”的不同在於，他認為美國應該遵守國際多邊協議，如遵守伊朗核協定，維護北越同盟關係。正是在這一點上，他與特朗普發生了分歧，故在2018年3月份被解除職務。
霍布斯主義者，制裁伊朗的幕後推手
3月中旬，特朗普提名博爾頓為新的國家安全顧問，激起了美國輿論一邊倒式的強烈反對。國際政策風險諮詢公司Eurasia集團總裁伊安•布萊默說：“這可能是自我1998年創立Eurasia以來，全球地緣政治風險最為惡化的一天。” 美國《評論雜誌》（Commentary Magazine）專欄作家蘇赫拉布•阿馬裡（Sohrab Ahmari） 在3月22號的專欄 中稱，博爾頓是“一個不抱幻想的鷹派”，具體體現在三個方面：首先，博爾頓是個“霍布斯主義者”，他不認同康德提出的法治取代戰爭的觀點，反而認為國家的生命（life of nations）是骯髒的、粗暴的。在這一點上，他與“進攻現實主義者”的代表人物米爾斯海默持相同觀點，認為“修昔底德的陷阱” 是大國衝突的宿命；其次，他對自由派提出的經濟相互依賴和民主轉化的理想嗤之以鼻。博爾頓並不認為在世界其他地區推廣民主制度是維護西方民主制度的必要方式。實際上，有時候為了維護美國利益，美國需要支持令人厭惡的政治強人；第三，他是個國家主義者，反對多邊主義，反對全球治理。
博爾頓的意志最先體現在伊朗問題上。在如何應對伊朗構成的威脅上，博爾頓與特朗普可謂志同道合。早在2007年擔任美國駐聯合國大使期間，他就主張對伊朗採取強硬態度。人們稱其為“好戰分子”（War hawk），因為他一以貫之地主張用武力顛覆伊朗、朝鮮和敘利亞等政權，並一直對伊拉克戰爭持支持態度。
博爾頓上任整整一個月之後的5月8日，特朗普即宣佈退出伊朗核協議。該協議的全稱是《聯合全面行動計劃》（Joint Comprehensive Plan of Action，縮寫為JCPOA），2015年7月14日， 由7個國家——伊朗、美國、英國、法國、俄羅斯、中國和德國共同簽署，目的是化解伊朗核項目爭議。協議規定，伊朗可以保留多處核基礎設施，擁有在本國境內進行鈾濃縮作業的權利，但必須基於和平使用核能的原則。協議還要求伊朗必須停止高濃縮鈾活動，交出20%已生產的高濃縮鈾，並在未來10至15年的時間內限制和減少核活動。履約機制是同意國際原子能機構進入伊朗核設施進行深入檢查。作為交換，6國同意在伊朗履行承諾後，解除針對伊朗的所有聯合國制裁措施。奧巴馬政府在簽署該項協議時，給美國留了一定的政策彈性。他與國會敲定了一項法案，規定美國總統每90天必須向國會確認伊朗是否遵守著該協議，若總統不認可伊朗的履約行為，國會得在60天內決定是否恢復對伊朗的制裁。
自參選以來，特朗普對伊朗核協議就持反對態度。他認為這是“史上最爛的協議”。特朗普對該協議有4點不滿：沒有制止伊朗測試彈道導彈；沒有限制伊朗在中東區域支持恐怖主義的行為；應該擴大國際視察員進入伊朗軍事設施檢查的權力檢查制度；以及協議中的落日條款，允許伊朗在2025年之後重新啟動其一些核計劃。2017年10月，特朗普拒絕承認該協議，並督促委員會修改協議。2018年1月設定最後期限為5月12日，稱如果不修改協議，美國將退出該協議。5月8日，也就是截止日期前4天，特朗普單方面宣佈正式退出協議，為美國重新啟動對伊朗的制裁打開了方便之門。美國“退群”一時掀起千層浪，其他5個國家均表示對美國單方面撕毀協議的行為感到失望和憤怒，並表示自身會繼續遵守協議。
根據2012年的《美國國防授權法案》規定，美國對伊朗的制裁屬於次級制裁（secondary sanctions），意指制裁向伊朗購買石油的國家、商業實體，而非針對伊朗本國的制裁。但從2018年8月6日美國白宮發佈的制裁伊朗的聲明來看，制裁有所升級。聲明中規定對伊朗的制裁包括：對伊朗汽車業的重新制裁，對其黃金和貴金屬的貿易, 以及與伊朗貨幣——里亞爾有關的制裁，還包括針對伊朗能源部門的制裁，包括石油貿易，以及外國金融機構與伊朗央行的交易。美國在聲明中明確，“如果個人或實體未能終止與伊朗的活動，將面臨嚴重後果”。美國發布制裁聲明之後，歐盟立即重啟強化版的“阻斷法令”，以保護歐盟公司與伊朗的合法貿易往來，免受美國域外效力的影響。該法律於1996年首次被採用，賦予歐盟公司不遵守美國製裁的域外效力。可以說，博爾頓是本次伊朗危機的幕後推手。制裁伊朗，以色列是最大贏家。發佈制裁聲明僅兩週之後的8月20日，博爾頓代表美國訪問以色列，稱美以聯盟“從未如此強大”，美國在中東地區的首要任務，就是阻止伊朗獲得核武器。
堅定的美國主義者，“國際法”的否定者
瞭解一個人思想的最重要途徑，就是其文字。2000年，博爾頓發表了兩篇學術文章，其中一篇發表在《芝加哥國際法雜誌》（Chicago Journal of International Law），名為《我們應該認真對待全球治理嗎?》 。他認為，冷戰結束後的趨勢是，和平與發展成為主題，權力正在向以聯合國為代表的多邊組織集中，這一點並沒有引起美國國內的關注。在博爾頓看來，全球主義本質上是一種世界範圍的政府和利益集團的卡特爾，它就像“緊箍咒”一樣，降低了美國憲法的自主權，削弱了美國的主權和國際力量，限制了美國國內和外交政策的選擇。所以，他在文中號召，美國國內應該認真對待全球主義價值觀，不應對其持放任態度。不僅如此，他還認為全球治理（Global governance）缺乏有權威的、具有法律效力的治理框架。
美國是一個極其重視“法治”的國家。博爾頓認為，全球治理中所依循的“國際法”混淆了美國公民的試聽。同樣是2000年，博爾頓在《跨國法律與當代問題》（Transnational Law & Contemporary Problems）上發表了另外一篇文章——《國際事務有法可依嗎？》 ，表達了對“國際法”和國際多邊協定的態度。站在“全球主義者”（Globalist）的對立面，博爾頓認為，在和平與發展成為主題的後冷戰時期，美國的自主性受到了削弱，全球主義者的力量在加強。原本聯合國是推行美國政策的工具，但現在已經變成了約束美國的力量。作為一個“堅定的美國主義者”（Convinced Americanist），他認為“國際法”沒有法律效力，只有道德與政治上的約束力。在美國法律的語境下，法律是一套集命令、義務和規則的系統，以規範個人和協會之間的關係，並且規定社會中合法的強制性權威的來源，它可以強制人們遵守這些規則。很明顯，博爾頓認為國際法不具備“合法性”：
“對於任何法律體系，合法性（以及守法）都有兩個基本前提。首先，它必須存在於一個連貫的結構性框架中——憲法——它定義了政府的權力邊界，並因此起到了限制權力、防止出現專制的作用。偉大的學者查爾斯•麥卡韋恩（Mcllwain）教授曾經說過：“依據定義，所有的憲政政府都是有限政府。” ……其次，強制性權力的來源——“法治”——依賴於主權在民（popular sovereignty）或公共責任（public accountability），通過民主化的程序來控制法律的制定、解釋和執行，它們是法律得以發展的三種方式。對自由人來說，法律的任何其他定義要麼是不連貫的，要麼是不可接受的。當然，世界上很多法律都沒有建立在主權在民之上，即使在許多被普遍接受為“民主國家”的西歐也是如此。例如，在中文中，“法治”和“法制”之間沒有區別，我們認為這是自由的基本原則。”
在博爾頓看來，法律的這些抽象的定義和原則非常重要，它們規定了“合法性”的來源：首先，法律的來源必須是可識別的和有權威的；其次，解釋和解決衝突與糾紛的機制必須取得（利益攸關方的）共識；第三，執法和修改法律的方法和程序也必須取得“一致同意”。美國憲法完全符合“法律”的定義和原則，但“國際法”卻不符合。它並沒有取得所有國家的共識，而只是一些國家對另一些國家的妥協。毫無疑問，博爾頓認為美國在其中做了非常大的讓步。所以，博爾頓認為，美國沒有義務遵守“國際法”或者國際多邊協議。美國憲法是至高無上的，只有在該框架下，美國才可以選擇遵守或不遵守“國際法”。如果“國際法”與美國憲法相沖突，美國應該以本國的憲法為依據。
博爾頓對中國的挑戰和威脅
對中國來說，博爾頓是個挑戰，或者說是威脅。2017年1月17日，在尚未擔任國家安全顧問的時候，博爾頓就在《華爾街日報》（WSJ）撰文——《重估“一箇中國”政策——與臺灣更密切的軍事關係有助於反制北京的好戰》。文章稱，現在是重估“一箇中國”政策的時候。博爾頓的倡議是，美國可以透過增加對臺軍售，再度在臺灣駐紮軍隊和部署軍事資產，以加強在東亞的軍事姿態。冷戰時期，美國為遏制蘇聯，將東亞 “環形防線”的核心置於日本沖繩，臺灣甚至不被包括在“環形防線”之中。但博爾頓認為，時局已變，美國在亞洲的策略變為遏制中國。籌碼有3個，一個是臺灣，另一個是南海，再加上南邊的印度。“環太平洋”已經變成“環太平洋與印度洋”。他主張美國應將沖繩的軍事力量移至臺灣，與南海策應。雖然直到4月9日才上任，但特朗普在3月16日簽署的《臺灣旅行法》一定有博爾頓的“功勞”，直接挑戰中國主權。這在美國最新發布的2019年《國防授權法案》中也有所體現。
《法案》在擴充美國海軍實力方面做了重大部署，如全力支持哥倫比亞級導彈潛艇，加快建造第四艘福特級航空母艦，再建造兩艘濱海戰鬥艦，支持在2022和2023財年增加兩艘弗吉尼亞級攻擊核潛艇，重組已有43年曆史的海軍輔助船隊等。另外，在導彈和戰鬥機等領域也加大了投入。針對中國，《法案》稱，將為“提高臺灣國防能力提供支持，包括聯合訓練、軍事設施和裝備的銷售和安全合作機構的使用。還稱“制定了一套對抗中國的整體戰略。支持美國國防部在該地區規劃和提供必要力量、軍事基礎設施和後勤等工作，支持美國與日本、澳大利亞和印度開練聯合軍事演習，並加強安全合作，以對抗中國在亞洲、東南亞和其他地區日益增長的影響力。” 為回應俄羅斯和中國在發展快速攻擊超音速武器方面取得的關鍵進展，美方特意增加1.5億美元，在FY22之前加速部署常規快速打擊能力。
除此之外，美國製裁伊朗，中國直接受到牽連。美國要求中國停止從伊朗進口石油，中國若不遵從，與伊朗有石油貿易往來和資金往來的公司將受到制裁，美國可凍結他們在美國分支機構的資產，或禁止美國公司與其開展貿易。這就將中國至於兩難境地，如果遵守，不僅會損害國家主權，還不利於國內的經濟發展，因為中國的石油消費對進口有較高的依賴。中國目前是世界第一大石油進口國。海關數據顯示，2017年，中國石油消費量達6.1億噸，進口量4.2億噸，對外依存度近70%。其中，從伊朗進口的原油佔中國石油總消費量的約6.2%。同時，在伊朗的石油出口中，中國是最大的出口目的地，佔比約1/3。中國從伊朗進口的石油，佔從伊朗進口總額的近80%。所以，中伊石油貿易是相互依賴的。但如果不答應美國的要求，中國又將面臨制裁，情形類似於“中興通訊”。
觀念塑造行為。博爾頓是特朗普內閣中的鷹派代表，對美國的國家全權戰略及策略都有重要影響。而且，《國家安全戰略》報告（2017）已經將“經濟安全”上升到國家安全的高度。因此，博爾頓的權力邊界就不僅侷限在軍事上了，而是全面滲透。對於這樣一個“進攻現實主義者”，不僅對中國，對所有可能不符合“美國優先”原則的國家都是一大挑戰。（作者邵宇為東方證券首席經濟學家，陳達飛為東方證券高級研究員）（主編商灝 編輯嚴葭淇）
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