2018年4月2日
3月22日美國總統特朗普簽發一份備忘錄，公佈去年8月中旬發起的對華301調查初步裁定結果，認定中國在強制美國企業技術轉讓等四個方面存在“不合理與歧視性”問題，並宣稱將從徵收關稅等三個方面實施制裁。這份備忘錄激發中國媒體普遍批評譴責，同時引發包括美國在內的全球範圍廣泛關注評論，研究人員從不同方面提出中國應如何反制報復的意見建議。這個重大新聞事件密集吸引公眾注意力的“黑洞效應”，給人印象是中美貿易戰這隻“靴子”很快會落下。
中美貿易戰懸念
所謂貿易戰，一般指某國引入貿易壁壘措施限制別國進口、或通過傾銷和外匯貶值等措施爭奪出口市場、並由此引發一系列報復與反報復行為。貿易戰與一般貿易摩擦都具有“負和”博弈特點，然而前者涉及金額與影響較大。並且貿易戰具有互動性：一國率先行動引發對手國反制報復，可能觸發制裁-報復循環加劇。參與貿易戰國家以準備承擔利益損失為前提，都會不甘示弱甚至好勇鬥狠。由上述因素決定，貿易戰牽動參與方國內輿情與民族情緒，派生經貿爭議政治化傾向與社會壓力。
中美貿易戰懸念早已植入公眾記憶。2016年美國總統大選中，特朗普作為競選人高調倡導單邊貿易保護主義，公開提出要對中國進口貨物徵收45%高額關稅以減少鉅額貿易逆差。雖然一開始就有分析指出，受制於美國相關體制和法律程序性約束，特朗普當選後不太可能馬上全面實施強硬表態，然而給定其貿易保護主義偏激立場與特立獨行的行事風格，人們有理由對他任內中美貿易關係惡化保持擔憂。
然而回顧2017年中美經貿關係形勢，雖暗流湧動卻仍維持了大體平穩狀態。實施百日合作計劃並實現早期收穫，兩國首腦成功實現互訪，貿易戰預期隨之下降，有分析提出特朗普任內可能不會發生中美貿易戰。早先特朗普貿易戰偏激主張被解釋為大選年競選人為拉選票放出“重話”，或認為特朗普作為商人其決策立場容易被幾次美國獲利的經貿“交易”所軟化。尤其是特朗普訪華時對中國多方言辭示好，有媒體樂觀評論：“一切超出預期，一切特別順利”，“不聲不響中，兩岸猿聲啼不住，輕舟已過萬重山’”。
其實特朗普政府並未放棄對華強硬經貿政策立場，暫未大打出手主要是受多方面因素制約推延實施時間表。首先是特朗普元年在內政方面先後推動醫改（Trumpcare）與稅改，為此要投入大量決策精力。其次在對外經貿領域應去年8月重啟北美自由貿易區談判，到今年2月已進行七輪談判仍未分曉，美國貿易談判代表辦公室（USTR）執行力部分耗費於此。再次中國努力用合作對話建設性方法處理經貿利益矛盾，特別是習近平主席4月份訪美實現兩國元首海湖莊園會並達成“百日合作”計劃，對延緩兩國經貿關係惡化發揮了積極作用。
另外特朗普政府需要時間為對華經貿政策轉向做準備。包括美國官方所做的政策重新闡述與文宣工作，試圖用強詞奪理方法使其對華強硬經貿政策師出有名。如2017年3月USTR發佈的《2017年貿易政策議程與美國總統關於貿易協定項目的2016年度報告》，系統闡述美國貿易政策“新方法（a new approach）”、關鍵目標和最優先議程。又如美國商務部發布了長篇新版《中國非市場經濟地位》報告，系統分析指責中國體制與政策扭曲市場，為美方在對華經貿關係領域生事提供藉口。
更重要的是，過去一年美國對中國實施了數量空前的貿易調查，為後續打貿易戰進行實操層面準備。美國畢竟是法治國家，特定政府部門乃至總統要給某個貿易伙伴國找麻煩，也要根據不同情況走法律程序。實施貿易制裁甚或開打貿易戰，前置功課是先要對貿易爭端立案。美國對華髮起貿易爭端手段根據其規則依據來源可分兩類：一類是WTO多邊規則下的貿易救濟（remedy），包括反傾銷、反補貼、保障措施等等，另一類是依據美國國內貿易法相關條款採取的貿易調查（investigation），主要包括232、301、337條款調查等。
2016年是美國大選年，民主與共和兩黨都試圖用強勢貿易保護主義姿態拉選票，當年美國對華貿易調查立案數大幅拉昇到44起，根據我們整理的1980年以來美國對華各類貿易調查總數的時間序列數據，2016年達到年度數據的峰值。然而2017年這個指標並未隨著美國選戰結束而回落到比較正常狀態，而是進一步增長到51起創紀錄水平。分類觀察2017年美國在WTO規則下發起針對中國貿易救濟立案數為25起，依據美國國內貿易法對華貿易調查26起，其中包括去年8月中旬啟動、日前特朗普親自公佈初裁結果的301調查。
特朗普貿易政策發力
去年12月22日特朗普簽署稅改法案，同時其經濟政策重心已向對外經貿領域轉移，進入2018年其強勢貿易保護主義政策開始逐步發力。先是在元月23日對電冰箱、太陽能電池板實施保障措施，對其分別徵收最高為50%和30%的關稅。3月1日宣佈將對鋼鐵和電解鋁進口普遍分別徵收25%和10%範圍關稅。開始時美國宣稱鋼鋁加稅是全球性措施，引發中國等很多國家批評抗議，包括歐盟在內的一些國家表示要實施報復措施，特朗普政府“成功”製造了全球範圍的貿易保護主義壓力。
上述兩項雖未專指中國，然而都對中國經貿利益帶來較大損害。美國官方一直指責中國太陽能電池板產能過剩衝擊全球貿易，對太陽能電池板徵稅顯然主要針對中國。鋼鋁徵稅推出措施公佈後，美國表示將與各國豁免徵稅進行雙邊談判，也力圖將制裁焦點聚焦到中國，甚至以特定國家對華經貿政策立場選擇作為美國是否對其給予豁免待遇的考量依據，體現其經貿政策方針全面調整以中國作為主要博弈對象的基本取向。日前特朗普用備忘錄方式公佈對中國301調查結果，拉開在經貿政策領域叫板中國重頭戲的序幕。
特朗普備忘錄指責中國迫使外資企業向中方轉移技術，限制和干預美國企業技術許可的市場交易條件，還批評中方通過企業在美投資併購大規模獲取先進技術支持實施國內產業政策計劃等等。以此為藉口，備忘錄表示將對中國實施三方面制裁措施。一是指示其貿易談判代表考慮是否對中國進口商品增加關稅，二是利用WTO爭端解決機制起訴中方在外資技術許可證方面的歧視性做法，三是指示財政部在與相關機構磋商基礎上，採用“行政機構措施”對中方在美投資實施更為嚴格管制。
USTR發佈的對華“301調查情況介紹（Section301 Fact Sheet）”，提供了美國對華301加徵關稅的可能規模與行業分佈。這份文件指出，“依據針對這一議題跨部門機構專家和經濟學家估計，中方政策對美國經濟至少造成了500億美元的損失”，因而美方準備實施與上述損失規模相當的中方進口加徵25%從價關稅。“擬議加徵關稅產品清單將覆蓋航天、信息通訊技術、機械等部門”。在那份備忘錄簽署儀式上，特朗普提到制裁規模可能在六百億美元，還獅子大開口要求今年中方把對美貿易逆差減少1000億美元。
針對美方片面指控與單邊保護主義升級行動，中國外交部、商務部和駐美領館等官方機構第一時間表達強烈不滿和堅決反對。中方不希望打貿易戰，但絕不懼怕貿易戰，如果美方執意要打，我們將奉陪到底，並採取所有必要措施堅決捍衛自身合法權益。商務部23日宣佈擬對自美進口部分產品加徵關稅。中國擬對7類美進口產品加徵關稅，按2017年統計涉及美對華約30億美元出口。
3月24日中國中財辦主任劉鶴指出：“美方近日公佈301調查報告，違背國際貿易規則，不利於中方利益，不利於美方利益，不利於全球利益。中方已經做好準備，有實力捍衛國家利益，希望雙方保持理性，共同努力，維護中美經貿關係總體穩定的大局。雙方同意繼續就此保持溝通。”簡要系統闡述了中方應對美方單邊保護主義的政策立場。
靴子何時落下？
美國公佈對華301調查結果，是特朗普對華經貿政策朝強硬方向轉變的最新標誌性事件；301調查措施實施的時限性，使得目前有關中美貿易戰討論帶有某種倒計時的緊迫感。本文第一作者今年元月中旬寫過一篇題為“中美貿易戰風險上升”簡報，目前形勢發展與該文判斷一致。然而最終是否全面爆發貿易戰仍存在不確定性？即便狹義討論對理解目前形勢更有針對性的問題：加徵關稅措施如果實施，規則決定的截止日期到底有多久？是不是僅有2-3個月或90天期限？如何釐清這類事實層面問題仍有待探討。
301調查是美國針對他國不合理、不公平、歧視性的貿易做法而採取的反制措施，因成形於美國《1974年貿易法》第301節而得名，後經1979、1984、1988年多次修訂，衍生出特別301和超級301調查等變種。特別301調查針對知識產權保護和知識產權市場準入條款，超級301調查主要針對貿易自由化領域，涉及出口獎勵措施、出口實績要求、勞工保護法令等等。與其他依據美國國內貿易法發起的貿易調查通常針對特定市場主體或特定產品不同，301調查針對貿易伙伴國法律、政策、措施等體制政策層面對象，涉及具體行業和行為對象範圍更為寬泛，因而在美國實施單邊貿易保護主義工具選擇中具有特殊地位。
根據美國301法案，一個特定案件從啟動調查到終結一共有五個流程和八個方面內容。（1）發起調查；（2）調查發起後的磋商；（3）貿易代表的裁定；（4）措施的實施；（5）對外國的監督；（6）措施的修正與終止；（7）信息的請求；（8）行政管理等程序。其中前四步屬於按照順序依次進行，而後四步則是在調查發起後貫穿在後續程序之中。就這次針對中國的301調查而言，特朗普的22日備忘錄宣佈了初步裁定結果，顯示目前這個案子應該處於第3步即將結束並向第4步過渡的階段。
美國301調查擬議的三方面制裁措施有各自不同實施時間表。就加徵關稅這個最為敏感重要的制裁措施而言，從特朗普日前發表備忘錄到可能發生的最終實施，依據美國301法案程序性規則還有三個環節。一是由USTR公佈初步加徵關稅產品對象與加徵關稅清單，二是經過一個公示和跨部門磋商後形成301調查最終裁定並公佈最終產品與關稅清單，三是再經過一個時期進入最後實施階段。
特朗普備忘錄僅僅提到15天以內USTR必須公佈初步制裁清單，對最終清單時間沒有直接說明，而是說在初步清單提出後“經過一段時間公示評議……，與相應機構與委員會磋商後……公佈最終清單”。USTR“情況介紹”進一步說明後續時間表：一是該機構表示“將在未來幾天內”公佈初步清單，二是隨後公示磋商期為30天，到期將在美國“聯邦紀事（the Federal Register）”上公佈對華301調查最終制裁清單。可見前面兩段程序時間已大體確定，就是特朗普備忘錄發表開始一個半月以內。
問題在於第三步要走多久？依據美國301法律相關法條（《美國法典-海關關稅卷》第2415條）給出的原則規定，在通常情況下，最終清單公佈後30天內要付諸實施——這應是目前討論流行認為中美貿易戰2-3個月內必見分曉的依據。不過需要注意，該法條還規定，在特殊情況下實施制裁措施可以延後最長不超過180天。特殊情況包括：調查申請方主動要求延遲；在貿易代表主動發起調查場合，調查對象國在起草或實施立法或在行政措施方面取得實質進展；或者貿易代表認為延遲實施有助於維護美國的權利或者得到令人滿意的解決方案。另外，所有進展都取決於總統本人是否有特別指示。換言之，如果特朗普改主意，整個流程都可改變。
“靴子何時落下？”如果本文理解離譜不遠，回答是最短兩月有餘，最長還有半年多。美國前財長薩默斯日前在北京與朱民教授對話中美如何在301調查最後期限進行危機管理時，建議對這類期限不要給太多的關注。在他看來，“在外交界的話，最後期限不是問題。……不要過分擔心，好像過了期限就不行了”（“美國前財長薩默斯：美國將中國作為敵對一方是不正確的”，財經網，2018-03-24）。美國前政要在北京談論這類敏感議題，往往會考慮受眾偏好斟酌言辭，不過筆者認為薩默斯教授上述評論觀點不無道理。
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