教育不是孤立的現象。幼兒園“入園難”的背後是教育主管部門在用一個成型於20年前的管理模式和評價體系，應對著遠遠超過它管理權限的戶籍問題，人口流動問題，土地資源問題……
教育不是孤立的現象。幼兒園“入園難”的背後是教育主管部門在用一個成型於20年前的管理模式和評價體系，應對著遠遠超過它管理權限的戶籍問題，人口流動問題，土地資源問題……
條子生的變遷
在傳統輿論裡，“條子生”曾經作為暗示社會不公的敏感詞，代表著權力階層對優質的公立教育資源的攝取，但2010年，“條子生”的含義在幼兒園入園領域已經有了很大的擴展。從公辦園到民辦園，從高價園到平價園，都被遠遠超過接收限額的“條子生”所困擾。一所民辦平價園的園長告訴本刊記者，他們幼兒園的報名生源已經排到了後年，但還不斷接到各種渠道的條子，希望能“插隊”入園。教委甚至也是條子生的來源之一。今年不同的情況是：“條子生”甚至還正式化了：“我去教委開會，他們會把不同的入園需求像公文一樣整理在一張紙上給我。我們一共有3家連鎖幼兒園，條子上面列出了推薦人和想進的那所幼兒園名字，都一一對應排列好。”
鐵豔紅是北京第二幼兒園的園長。這家幼兒園是公立園中的平民園。2004年從學校資源最集中的景山地區遷到了雍和宮大街的一條小衚衕裡，就是東城區為了分散優質教育資源，達到公平教育的一次嘗試。第二幼的直接生源對象就是衚衕裡低矮平房中的老街坊，還有慢慢滲入這個北京最古老、最平常居住單元中的外地人。二幼外觀樸素，辦園特色也不是雙語、音樂、美術、歌舞等藝術才藝的培養，而只是“著重於對孩子社會行為規範的培養”。這是幼兒園最基本的功能設置，但仍然免不了被“條子生”問題困擾。“以前幼兒園的老師也有權利介紹一些相熟的關係入園，但現在由於生源實在太多，這個入學渠道已經無法滿足了。”鐵豔紅告訴本刊記者，單是街坊鄰里的入園需求就讓她有點招架不住。幼兒園對面一家小飯店的老闆，天天追著她要求孩子入園。鐵豔紅想盡辦法，才挪出了一個名額，但二幼的供需缺口遠遠沒有填平。
條子生已經完全超越了社會輿論一貫認知的權力階層，而成為社會所有階層都在參與的競爭。家長們用盡自己的渠道，試圖讓孩子能順利地站上一條優質起跑線。在鐵豔紅的記憶裡，激烈的入園競爭從2007年開始就明顯起來。二幼可容納的幼兒量是240人，其中每年招兩個小班，一共60人。但2007年，“報名就來了300個孩子，沒辦法，我們擴了一個小班，多招了30人。”但情況並沒有因此緩解。2010年是入學需求爆發性增長的一年。一般幼兒園的報名時間是每年的三四月份，2010年，在一些入園心切的家長要求下，二幼春節後就開始接受報名登記，“過完節兩天，就登記了260個孩子。我們嚇得趕緊停止登記”。
據官方資料顯示，2007至2009年，北京市的新生兒有41.575萬人。他們將從2010年開始陸續進入幼兒園。而從2009年北京市合法幼兒園的在園人數看，北京能提供的幼兒園學位數約為24.8萬人。這意味著，北京的幼兒園學位缺口，約為17萬名。如此龐大的供需缺口，讓條子生不再是某個階層特權，而成為一種普遍的社會訴求：入園。
學前教育的起點
單從數據上看，2010年爆發的入園難就是供需失衡，供應不足。但供應為何不足？要解釋這個簡單結論的產生原因，需要從審視新中國學前教育的起點開始。
北京師範大學學前教育系教授張燕告訴本刊記者，學前教育是工業社會的產物，“隨著工業化和城市建設的需要，婦女要離開家庭參加社會勞動，學前教育應運而生”。因此，服務性是學前教育的起點，幼兒園的基本功能是託管服務，以解放婦女為工業社會貢獻生產力。而從教育學的角度，學前教育對影響孩子的智力成長並沒有非常明顯的作用。崇文門第三幼兒園園長範佩芬告訴本刊記者，聯合國曾經做過一個調查，將學前教育年齡段的孩子，上過幼兒園和沒上幼兒園的進行比對，在智力開發，對知識的掌握上並沒有明顯差別。民辦教育機構匯佳的董事長王志澤也告訴本刊記者：“在WTO的規則中，教育業被列為服務貿易，這就表明了這個行業可以具有買賣關係。”學前教育以託管服務為起點，更加決定了“服務的提供方可以通過自己提供服務的優劣收取費用。從世界範圍看，發達國家中僅有個別把學前教育的一部分（如招收5～6歲的幼兒園）納入義務教育，而不是全部，而且大都是由社會興辦而非政府包辦”。張燕對本刊記者說。
但新中國的學前教育卻是在全能政府的背景下展開的。為了保證所有力量集中起來，為快速建立工業社會服務，新中國的政府功能設置模仿了蘇聯的全能政府。學前教育雖然從未被明文列入義務教育範疇，但在新中國成立之初，城市中的居民就享受著相當於義務教育的學前待遇。因此，“從上世紀50年代開始，我國開始第一次大辦幼兒園”。崇文門第三幼兒園園長範佩芬對本刊記者說。第一輪大辦幼兒園在上世紀60年代末已具雛形。70年代初，範佩芬從師範畢業進入崇文區教委學前科工作時，“整個區就有150多所幼兒園，而且各種形式的都存在，公辦、廠礦辦、企事業單位自辦……有一個很完備的網絡”。位於景山區的一個社區可以作為當時學前教育的一個縮影。“一個社區內，就有5家幼兒園，1家公立幼兒園——北京市第一幼兒園，1家財政部自辦的幼兒園，還有位於衚衕裡的3家街道幼兒園。”鐵豔紅告訴本刊記者。
在類型眾多的幼兒園中，以國家財政撥款為主的幼兒園並不是主體，“企事業自辦園和街道幼兒園的比例最大”。範佩芬對本刊記者說。其中數量眾多的街道幼兒園還有一個名稱：“五八式”幼兒園。“這是大躍進的遺留產物。當時社會提倡婦女能頂半邊天，婦女都要參與社會勞動。”範佩芬對本刊記者說。張燕告訴我們，傳統學前教育的發展規律是在工業社會發展之後，根據婦女離開家庭的就業需要而自然產生。而在中國，第一個幼兒園發展期的特點卻是當工業社會的發展程度還不夠的時候，婦女已經在行政命令的號召下，大量離開家庭。超過社會經濟發展階段的興辦幼兒園大潮，實際埋下了幼兒園在此後90年代出現供過於求的隱患。
除了幼兒園的數量和類型眾多外，幼兒園服務包括的內容也非常完備。“理髮、洗衣服、洗被褥都是幼兒園承擔，甚至幼兒園的孩子生病了，也是由園裡進行護理。”北京第一幼兒園園長馮惠燕對本刊記者說，教育性放在了一個次要的位置。因為經費限制，“一開始用的教具都是絨布的，以教師手工自制玩具為主”。範佩芬對本刊記者回憶。以服務性為主，教育的硬件條件拮据，因此在學前教育建立之初，專業教師的用武之地並不大。在教育界，學前教育也是一個不太受到關注的領域。範佩芬本來畢業於師範學校的數學專業，在校時成績優秀。她畢業後從事幼教工作，還讓當時的同學們有些不解——“一個優秀的師範畢業生，卻去提供保姆式服務的幼兒園，多少有些大材小用。”
第一次大辦幼兒園的起點，看起來和今天的學前教育有很多的不同：服務性相當周全，但教育性偏弱，屬於教育領域的下層。數量眾多，甚至超過了當時社會經濟的發展水平，但卻區域有限。“看排序就知道，北京第一、第二、第三、第七幼兒園，都在東城區。”鐵豔紅說。
80年代：幼兒園的鼎盛期
崇文區第三幼兒園也是第一次大辦幼兒園階段的產物。它建於1959年，但整個幼兒園規模的最終成型是在1986年。“1959年初建時，園裡就東邊的一座樓，6個班。到1986年，出現一輪新的生育潮，入園需求增加，就在園區內增加了一座樓，擴建為12個班。”範佩芬說。
按照社會的人口發展規律，每20年左右將迎來一次嬰兒潮。到80年代，北京開始了第二次幼兒園的興建高潮。到80年代末，北京市的幼兒園已經迎來了資源最鼎盛的時期。根據官方的統計數據，1990年，僅北京市就有托幼園所4793所，入園率超過40%。看起來，在20多年前，中國的學前教育就已經發展到一個比較高的水平。但細細分析，數據裡隱藏著很多不同於現代教育的特點。超過40%的入園率，入園對象都是在城市裡。張燕告訴本刊記者：“學前教育的發展規律是從城市—鄉鎮—鄉村的軌跡慢慢擴展。”但建國初實行嚴格的城鄉二元結構，中國的學前教育發源於城市，也停滯在城市。因此到幼兒園資源最鼎盛的80年代，全國曾經存在過的12萬所正規幼兒園，絕大部分都存在於城市。農村還是學前教育的盲點。即使是在學前教育得到極大發展的城市，幼兒園的軟硬件水平也非常低。作為主力的企事業單位自辦園和街道幼兒園，並沒有統一辦學標準，都是在物質極大缺乏的情況下，最大限度利用邊角餘料資源辦學。
80年代也是政府接管城市後逐漸形成自己執政經驗的發展階段。龐大但良莠不齊的學前教育資源開始為管理者所注意。1989年，政府開始對各種類型的幼兒園進行分級分類管理。這是第一次在幼兒園領域設立規則，自此，“正規化和標準化的管理思路一直貫穿在學前教育的管理中”。張燕對本刊記者說。
分級機制也開啟了幼兒園淘汰機制。首先滅亡的就是“五八式”街道幼兒園。作為大躍進時代的產物，這些存在於長街陋巷中的幼兒園，看起來確實不為當時的社會所需要。它們體量狹小，產生的利潤，容納的生源都極有限。即使按照20年一次的人口增長規律，這些小幼兒園的生死都不是一個舉足輕重，甚至於會對未來產生巨大影響的事情。“景山一個社區的3家街道幼兒園，就關閉了兩家。”鐵豔紅說。在全國範圍看，街道幼兒園由鼎盛時期的近10萬個，變成了2007年的2萬個。
分級分類管理的另一個結果，就是產生了一部分高過社會平均水平的優質幼教資源。如果說五六十年代的大辦幼兒園，是主要依靠社會力量自由組合的結果，那80年代的評級分類制度，就是政府要親自上陣引導行業正規化和標準化的前奏。符合政府分級分類標準的幼兒園，將得到政府的財政扶持。在採訪中，一個經常為業內人士提到的數據是，國家在學前教育的財政投入僅佔全國教育經費總投入的1.3%，這個比例自1993年以來沒有增長，看起來是政府投入明顯不足的明證，但1.3%的比例，大部分投放到在分級分類管理中勝出的公立幼兒園，還是很容易產生出優質的教學資源。政府承擔了公立幼兒園的師資成本，這是整個幼兒園經營成本中最大的一塊。“公辦園的教師待遇穩定，因此北京市最優秀的幼教畢業生都到了公辦園。”北京市第一幼兒園園長馮惠燕對本刊記者說。一幼的普通教師月工資大約在3000～4000元，其中政府負擔的基本工資——大約為2000元/人——已經相當於一些高端民辦幼兒園的教師工資。公辦園的一些專項建設也可以申請政府財政撥款。在國家財政的集中支持下，這些幼兒園保持了最完備的服務性，並發展了最先進的教育和智力開發功能。作為對外窗口示範園的北京市第一幼兒園就是一個代表。
2010年，隨著社會發展，在南方一些地方，全能政府的服務性已經大大降低，比如早飯不在幼兒園吃。但地處傳統經濟體制中心的北京城，公辦園依然堅持著計劃經濟時代下大部分的服務項目。“孩子們三餐都在幼兒園吃，還有三頓點心。每天的點心都是師傅早上現做，絕不讓孩子吃隔夜的東西。為了保證服務性，甚至暑假也不閉園。”馮惠燕對本刊記者說，一幼還是以藝術教育為特色的示範幼兒園。藝術教育已經滲透到園所的每一個細節。中式長廊內外都畫著古代名人故事，樓梯間貼著京劇臉譜，民間剪紙。甚至園裡的每一盆都花包含了教育性，負責採購的後勤主任也要參加幼兒園的業務會議。
看起來，這是和市場規律非常不相符的一種產品：在服務性和教育性上都處於社會最領先的水平，但收費卻維持著上世紀制定的人均每月幾百元的價格標準。政府的管理策略造就了性價比失衡的公共產品，它們都將在20多年後成為幼兒園供需出現巨大缺口時，入園競爭最為激烈的賽場。
90年代：幼兒園關閉潮和市場的甦醒
上世紀90年代，大量國有企業陷入經營困境。國家勉力打造的全能政府證明失效，政府首先卸下的功能就是捆綁在企事業單位身上的社會機構——學校、醫院。經過80年代末行政力量通過管理規則對幼兒園進行篩選淘汰後，市場又開始了一輪對園所資源更大面積的清洗。
在這段幼兒園數量開始走下坡路的歷史裡，北京市教委也並不是無所作為。張燕告訴本刊記者，從90年代初開始，北京市教委就開始對幼兒園進行轉制改革，想以此來遏制住幼兒園的關閉潮。轉制的核心，就是幼兒園辦學資金的制度改革。當原有的資金渠道出現供給困難時，民間力量成為新的可能倚靠的資金來源。範佩芬所在的崇文門第三幼兒園就作為轉制試點，在1992年與一家臺灣企業合作辦園。但傳統體制下的公立幼兒園，與外來社會資本的合作並不順遂。範佩芬告訴我們，與臺灣方的合作已經終止。2008年，崇文門第三幼兒園完全迴歸公有體系。
這或許可以證明，在國家掌控產權和管理權模式下，民間資本難以在學前教育領域有所作為。教委想通過改制遏止幼兒園關停風潮的努力並不成功。1990年，北京市有托幼園所4793所，其中大多數是作為企事業單位的福利、後勤，由企事業單位自己開辦。但到2009年，北京市幼兒園總量減少到1266所。僅以崇文區為例，由鼎盛時期的150所下降到15所。
在大量幼兒園關停的同時，市場卻出現一個新的苗頭。程躍當時是北師大的教授，學前教育心理學的博士。他對本刊記者回憶：“1995年，我應北京市婦聯的邀請，在北京電視臺開了一檔節目，做學前孩子的成長指導跟蹤，講授一些教育孩子的知識。節目形式是在元旦時接收6個孩子，進入家庭做早期教育指導。節目結束後，很多家長還找到我，讓我在北師大開講座，還要求我也辦幼兒園。”程躍說，家長的“逼迫”是他從學校老師轉變為企業家的緣由。1996年，程躍創辦了提供高價服務的幼兒園“金色搖籃”，成立之初的定價就是3萬多元一年，這是北京最早的民辦幼兒園之一。
社會發展似乎給了幼兒園兩條方向不同的路徑選擇：一方面總體需求在下降。“從80年代第二次生育高峰後，一直到2004年，人口都是在下降。”張燕對本刊記者說。但另一方面，社會上出現了一批有購買能力的家庭，他們對幼兒園的教育性提出了更高的要求。這是民間出現差異化需求的開端，幼教市場自此萌芽。
民間市場剛剛萌芽，政府對學前教育的管理經驗卻接近成熟。1996年，在1989年分級分類管理的基礎上，北京市政府發佈了幼兒園、託兒所辦園、所條件標準，規定幼兒園必須有獨立的場所，獨立的室外活動空間，並規定了空間面積和生源數量的對應比例。而這一時期，教育管理機構的職能也發生了變化。張燕告訴本刊記者：“上世紀90年代末幼兒教育職能歸口後，教育部門的管理職能窄化，限於垂直業務管理而非統籌協調綜合管理。”也就是說，管理機構設立了幼教機構的軟硬件標準，但自己的權力範疇卻無法保證建園資源的供給。這直接造成了2000年後，城市土地資源緊缺狀況下幼兒園的供給瓶頸。
土地在哪裡？
程躍記得1996年辦第一家幼兒園時“拿園很容易”。在生育高峰過後的生源自然縮減和政府市場雙重力量的清洗下，北京出現大量空置的幼兒園。“我們的第一個園就是一個空置了3年的幼兒園。”程躍對本刊記者說。但到2010年，程躍卻感覺拿園非常困難了，他的集團甚至因此無法做長遠的佈局規劃，在幼兒園的園所發展上，只能“順其自然”。
匯佳董事長王志澤對本刊記者說。現在幼兒園的供應渠道絕大多數是小區配套園。這種供應方式從上世紀90年代就開始實行。根據教委1996年的規定，幼兒園在佔地面積上有嚴格標準，但幼兒園又不屬於義務教育，無法獲得教育劃撥用地。而按照北京的商業土地價格建園，“至少50年才能收回成本”。王志澤說。顯然這是一個風險太大而難以普及的辦園模式，也極少有民營教育機構具備這樣的財力。只有將學前教育和城市的公共建設一起，捆綁到房地產行業，藉助地產商的力量來完成學前教育的實體建設。開發商建好小區配套園後，將產權交給教委，再由教委將幼兒園租賃給民辦或者公立教育機構開辦。在2000年以後，隨著北京土地價格和拆遷成本的飛漲，小區配套園已成為幼兒園最主要的供應方式。
一位房地產開發商告訴本刊記者，小區配套園建設的數量和位置，都依靠規劃部門的總規。而規劃部門一般根據兩個指標決定是否要建幼兒園。一是千人指標，基數是根據戶籍人口的數量。但隨著城市化進程，大批流動人口進入城市。到2004年，外來人口已經進入到了北京城的中心區域。二幼地處雍和宮大街旁邊的一條小衚衕。園長鐵豔紅說，2004年時，全園240個孩子中，就有83個都是居住在附近的外來務工子女。這一生源結構甚至決定了二幼的教學特色，園裡最引人注目的就是一些模擬區域的設置：比如超市，洗衣房，串吧，洗車房。這些生活化極強的領域，就是為了規範孩子們的社會行為習慣，教導他們在日常社會生活中，符合城市生活習慣的行為規範。因為這些鄉村的孩子剛進入新領域時，表現出了儀態儀表、言談舉止上的一些差異，“而且攻擊性比較多一點”。統計顯示，北京市新生兒中，非戶籍人口占54%，已超過戶籍人口所佔的46%。這是本來被擯棄在學前教育領域外的群體，城市的傳統並沒有為他們準備學前教育的資源。因此，以戶籍人口為基數的千人指標實際已經不能反映真實的入園需求，按照這個標準提供的幼兒園數量本身就不足。
另一個決定是否修建幼兒園的指標是小區的面積。但王志澤告訴本刊記者，現在小區的空置率非常高，一些位於城邊的新建小區空置率甚至達到80%。因此，在供應本來就不足的情況下，幼兒園的配置還出現資源閒置的問題。匯佳旗下的幼兒園在全市有20多所，在入園難的呼聲下，匯佳布點在懷柔地區的幼兒園還出現生源不滿的情況。
2010年初，北京市教委學前處處長張小紅表示，未來3年內北京要新建、擴建118所公立幼兒園，以緩解入園緊張。看起來是一個好消息。但王志澤對本刊記者說。原來的小區配套園，公立園和民辦園都可以參與拿園，而新政策不過是停止民辦園的拿園資格，將新建園都由公立承擔，市場上總的幼兒園供應量並沒有增加。這個城市已經難以拿出更多的土地資源來建設符合政府標準的幼兒園。王志澤說，如果政府能修改辦園標準，將家託式的幼兒園納入正規管理體系，他第一件事就是辦這類家托幼兒園。
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