一
規劃面臨的新常態：存量強約束
（一）存量的空間特徵
存量與增量相對應，就城市空間而言，主要指已經存在的各類建設空間，包括通過規劃組織形成的居住區、開發區、中央商務區等(一般特徵)，以及通過自組織形成的老街區、城中村、棚戶區與自建房等(個性特徵)。由於存量空間都是某一個時代的產物，都有其形成的歷史緣由，而且每個地方的空間形態與特徵也不相同。存量空間的複雜性給城市規劃的編制與實施形成了強約束。
（二）存量強約束強在哪裡？
(1)耕地紅線的限制。
在十八億畝耕地紅線的強約束下，建設用地缺口嚴重，過度依賴增加建設用地的傳統城鎮化模式已窮途末路、難以為繼。自上而下、層層落實的耕地紅線保護責任制為城鎮發展明確設定了條件且在不斷地強化，“保經濟增長、保耕地紅線” “盤活土地存量” “堅持最嚴格的耕地保護制度，堅守耕地紅線” “逐年減少建設用地增量”等各種強有力的政策和措施相繼出臺。愈加強化的耕地強約束倒逼城鎮發展向存量空間索要發展空間已成為業界共識。
(2)物權的強勢。
傳統規劃範式下政府“拍腦袋”現象突出，規劃編制、實施管理階段的任意性、多變性、盲目性與全然不顧物權的存在，很大程度上侵害了相關利益主體的權利。在此情況下，通常是代表公共利益的規劃權 ( 公權 ) 強勢於代表公民切身利益的物權 ( 私權 )。公權不斷強化，私權遭受限制甚至被剝奪。然而，隨著《物權法》的頒佈及公民自身物權意識的增強，傳統的城市規劃不得不應對物權強勢的挑戰。私權的穩固與擴大，也要求有更強有力的公權來協調彼此之間的關係。新常態下規劃對象轉為存量空間後，利益的再分配成為難點。通常按照組織形成方式，可將存量空間分為一般特徵地區和個性特徵地區。一般特徵地區，由於物權與利益關係較為清晰，城市更新相對容易；而個性特徵地區，物權與利益關係混雜，有的甚至不在《物權法》保護範圍內，因而城市更新的門檻更為複雜、多元。這種存量空間利益格局成為最現實和直接的強約束，傳統“推倒式”“白紙化”的城市規劃和建設根本行不通。
(3) 市民力量的強勢提升及政府力量的逐漸“變弱”。
西方國家市民力量的過度強勢與政府力量的相對弱小形成鮮明對比，政府在行使公權時通常表現為“心有餘而力不足”。比較而言，我國地方政府一直處於對社會資源有絕對支配權的強勢地位，在集中力量辦大事方面發揮了西方國家難以具備的優勢。不可否認，一定時期內對推動我國城鄉的快速發展起到了積極有效的作用。然而，市民力量與政府力量的強弱對比是一種此消彼長的辨證關係。政府力量來源於市民力量的讓渡，政府力量的過度強勢勢必削弱市民力量，市民力量的過度強勢也勢必會制約政府力量。關於政府行為的邊界劃分及市民的有序政治參與一直是學術界討論的熱點問題。轉變政府職能，提升市民及非政府組織的社會參與度，已經成為全球化進程中進一步深化改革開放和推進民主化建設的必然要求，這將有效制約地方政府力量的過度強勢。這意味著政府在處理存量空間、行使規劃公權時不得不改變以往“強拆強遷”和“大拆大建”的強勢做法，迴歸到傾聽市民利益訴求、謹慎行事的軌道上來。
(4)城市特色延續帶來的約束。
“千城一面”是我國城市空間缺乏特色的普遍現象，是規劃範式 — 福特主義“標準現代化”空間生產的直接結果。即便如此，每個城市在長期的歷史過程中或多或少保存大量“非標準化”且彰顯城市特徵的空間，留下了地區城市發展史的烙印。比如廣州十三行服裝批發街，儘管建築破敗、綠化不足、開敞空間缺失和商貿環境嘈雜，但長期以來蝸居於此的大量中低收入群體已將十三行演化成為廣州生活氣息濃厚、場所精神煥發的特色街區；深圳黃崗是中國最著名的城中村，黃崗村的故事幾乎就是深圳改革開放社會百態的縮影。這些“非標準化”空間雖不及歷史文化街區那般厚重，但同樣承載了我國改革開放和城鎮化進程中多元、包容的文化基因，當屬城市的文脈。幾乎每一個城市都有類似“非標準化”的種種存量空間，習慣了用標準化模式去實現標準化空間的傳統規劃手段，最直接亦最通常的做法就是要麼推倒重建，要麼置之不理。顯然，為保護城市的特色，延續城市文脈，“非標準化”存量空間又增加了約束的強度。
二
存量強約束倒逼認識論與方法論的反思
存量強約束，既是對新常態下城市空間問題的理性判斷，也是對傳統“增量型”總體規劃範式轉型升級的指導性回應。前提是需要確立將科學認識論與方法論基礎之上的高度辨證、全面系統的規劃理念作為核心價值觀支撐，並由新的思維模式及方法論工具構成完整的範式路徑。
（一）確立核心價值觀 — 指導規劃的創新實踐
規劃要轉型、創新，必須要重新確立認識論與方法論的核心價值觀。首先，歷史唯物主義與辯證唯物主義清晰地告訴我們，唯物即唯變化的“物”，變化是恆量；其次，尊重客觀，務實求真，實事求是，認真檢討我們曾經海闊天空的遠大目標，重新迴歸城市的本源；最後，重申物質第一、精神第二，物質決定精神，精神反作用於物質。
存量空間的突出特徵在於其哲學意義上存在的“合理性”，既包含了物質屬性，又包括依附在物質上的精神屬性。雖然存量有著複雜的結構和關係，其哲學特徵難以改變，但其精神屬性也是一種存在。規劃所注重的實體空間是重要的，但其背後的屬性和關係更重要。在傳統規劃範式中，我們經常對現有存量空間的“合理性”視而不見。城市中的許多存量空間雖已陳舊、破敗，但精神屬性十分豐富。廣州十三行和深圳黃崗村等雖不屬於通常意義上的歷史街區，卻是珠三角改革開放進程中市場機制作用下自組織空間的“活化石”，應當受到重視。實踐中經常性的錯誤在於對實體空間關係的“存在”採用標準化、“一刀切”的做法 ：確定門檻，根據比例、數據、規定給出所謂的理想安排，進行工廠式生產。這種教條式的規劃模式實際是典型的唯心主義。顯然，城市決策者及規劃師過去所奉行的精英主義，很多情形下並未堅守住歷史與辯證唯物主義的價值觀底線。
（二）轉變思維模式 — 凝聚規劃改革的共識
面對存量強約束，辯證世界觀和方法論的確立有助於科學認知存量空間，併為改造與提升存量空間凝聚規劃改革與創新的共識。
新的思維模式主要體現在：由強調“標準現代化”及單一模式向因地制宜、特色發展轉變；由意志決定宏偉藍圖向可控制的行動轉變；由政府全管、管理重點遊移不定向政府管關鍵、持續管、市場主導轉變；由缺少彈性向增加合理與必要的彈性轉變；由“白紙式建設”向複雜系統中釐出價值、統籌發展轉變；由大項目、大空間、大投入、大風險向“緊湊空間+小項目”、小空間、小投入、大作用轉變；由尋求“一蹴而就”向系統實幹、久久為功，系統理順與提升，以及挖掘、培育系統活力轉變；由命令式規劃向既有規定性，又有說理性、凝聚共識性轉變 ；由大政府向“有限政府”、大社會、大市場轉變；由局部強大向系統優化轉變。
（三）引入微創規劃 — 創新規劃的方法工具
什麼是微創規劃？借用醫學手術用語，“微創”是一種創面小、恢復快的外科手術，有機生命體通過“微創”手術治療可以快速恢復機能。作為一種新的醫學智慧，將其引入城市存量空間的規劃應對中，提煉為“微創規劃”，即在尊重“整體治療觀”，承認城市是一個有機整體的前提下，針對城市現有存量空間進行研究診斷，識別“病灶”空間及機會存量空間，實施低衝擊、恢復快、破壞少、不擾民(或少擾民)、精準精細化(有限政府下實施的可行性)的一種存量改造與更新型規劃方法，擅長於城市內涵質量的優化和提升，而非大規模的推倒重來、大拆大建，與傳統規劃的“標準化空間生產”模式有天壤之別。
微創規劃是應對城市發展方式轉型與傳統城市規劃範式危機而做出的主動、積極的創新回應。微創規劃不應被簡單地視為一種新的規劃類型，更不應當被看成是一種局部性的規劃，因為微創規劃的前提就是承認城市是一個有機的整體，任何局部都是城市整體系統的有機組成部分。因此，微創規劃作為一種新的規劃理念、一種新的功能型與工具型規劃方法，其對象可以是整個城市，亦可能是一個街區或者一塊棕地。它既可以融入總體規劃，又可以融入詳細規劃。在總體規劃層面，微創規劃表現為在圍繞規劃目標，系統梳理城市特定條件、尊重現實存在的合理性和自組織性的基礎上，確立相對容易開展並具有廣泛適用性的中小微易行動與項目集合；在詳細規劃層面，微創規劃的內涵接近城市更新領域的“漸進式更新”、“城市針灸”等概念，其共同點在於都是強調“小動作”“小空間”的“設計型規劃”。
微創規劃的最突出功能在於對存量空間的精準識別和精準干預。與傳統規劃方法不同的是，微創規劃在關注城市功能、系統整體提升優化的前提下，針對不同存量空間的具體問題，精確解讀空間的物質屬性與精神屬性，深刻透視空間背後的社會關係，認真傾聽利益主體的權利訴求，縝密安排規劃的實施意見，以最小的破壞性、最快的恢復性和最大的效益性實現局部到整體的最優化。由於不同的城市與不同的存量空間千差萬別，不同層次、不同空間的規劃對微創規劃的要求各不相同。宏觀層面，微創規劃的核心在於識別能夠操作的中小微易行動項目庫，關注基於現狀向未來的推演以及規劃可能實現、易於實現的方案與路徑；微觀層面，微創規劃是一種“一對一”的差別性規劃，是對城市“病灶”空間的微創修復，使城市空間重新恢復機能、煥發活力。
三
微創規劃的實驗：常州市禮嘉鎮總體規劃的創新嘗試
（一）存量強約束的現實倒逼規劃編制注意力的轉換
(1)空間增量強約束。
從土地利用模式看，城鎮空間的擴張通常伴隨著低密度區域開發、分散城市化和零售業沿交通廊道生長等特徵，位於長三角經濟發達地區的常州市禮嘉鎮是具有上述特徵的典型城鎮。截至2015 年，禮嘉鎮現狀建設用地面積為15.51km²(已超過土地利用總體規劃中確定的2020年14.96km²的建設用地規模)，其中城鎮建設用地達到9.88km²。
通過禮嘉鎮用地現狀疊合 2020 版土地利用總體規劃分析，得知在基本農田保護的強約束下，即使到 2030 年允許禮嘉鎮繼續擴大建設用地規模的增量空間已微不足道，這意味著存量空間必將成為未來城鎮化的主要戰場，迫使規劃編制的注意力由橫向空間拓展轉向縱向空間提升 ( 圖 1)。顯然，新一輪總體規劃如果按照傳統的增量規劃的編制路徑將寸步難行。
(2)物權的強約束。
禮嘉鎮 ( 武進區 ) 是國土部宅基地改革的試點區。在農村宅基地的確權過程中，諸多的歷史遺留問題紛紛浮出水面，主要是存在大量自組織性及半組織性的鄉村建設用地。尤其是鄉村工業用地普遍存在未批先建用地、規劃用地之外建設用地等未按規劃實施的現象，這類用地在禮嘉鎮 2007 版總體規劃中被全部“抹淨”。但事實是，大部分的鄉村建設用地都有合法的產權。顯然，這種簡單粗暴地在圖紙上“變個顏色”的做法是一種大家習以為常的理想主義，但肯定不是實事求是的唯物主義(圖2，圖3)。
(3)居民、村民權力意識的覺醒。
從規劃調研到方案公示、再到審批完成的整個過程，當地居民和村民通過各種渠道主動表達他們的利益訴求，不僅涉及宅基地、廠房和農村承包地的用途轉化，還關注整個城鎮的發展問題。這種權利意識的覺醒在上一輪總體規劃編制中是從未遇到的。
（二）規劃焦點向存量空間轉移倒逼規劃調研方式的轉變
向存量空間索要增量，則意味著對現有存量空間必須進行“查漏補缺”的全面普查，在對現有存量低密度、低品質空間實施緊湊、集約、節約性開發建設等縱向提升性目標設定的前提下，規劃重點研究存量空間中潛在的機會空間，包括“潛力”空間與“病灶”空間，前者是低效但可以調整、提升的空間；後者是必須通過規劃“手術”“清除”的空間，兩者構成了規劃調整與干預的主要目標空間。
在總體把握空間現狀特徵的基礎上，植入整體視角下微創的“透視”功能與“顯微”功能用於空間的現狀解讀：一是從“小動作”“小空間”入手對現狀空間進行評估，結合傳統總體規劃的大結構、大框架分析，精準識別微創規劃干預的對象；二是從行動導向和項目導向出發，綜合考量公共財政的有限性和社會資本的參與性，在產權清晰明確的基礎上，包裝形成易於操作的項目。針對禮嘉鎮發展實際，特別關注產權主體的更新意願，重點識別機會空間所處的區位、性質、功能與規模數量，為精準規劃準備充分的信息。經過過程性的“透視”調查，發現：
(1) 存量空間佔比非常高。
存量空間佔總體規劃預測的用地規模 ( 需進行調整與干預 ) 的 85％左右 ( 圖 4)；其中，組織空間和自組織空間約各佔一半，自組織空間主要表現為城鎮邊緣區、城中村和鄉村等地區。因為國有、集體用地犬牙交錯 (圖5)，用地結構複雜，所以存量土地比增量土地承載更多、更復雜的利益相關方以及由此帶來的複雜多元的利益博弈，這也是過去幾輪總體規劃始終未能直面的歷史。
(2) 工業用地比重過大且集約性差。
增長主義影響下的城鎮空間往往表現為工業用地的快速擴張。禮嘉鎮現狀工業用地面積為6.89 km²，佔比高達69.78％。全鎮 2014 年總產值億元以上工業企業共 12 家，貢獻了全鎮 80％的GDP，其他1000多家小企業雖然佔用了40％的工業用地，但大多屬於產業結構的低端，明顯缺乏轉型與提升的能力，這為城鎮土地資源的重組、用地性質的轉換提供了可觀的機會空間。
(3) 城鎮邊緣地區呈現蘇南典型的半城半鄉空間特徵。
圍繞著禮嘉鎮區與坂上、政平兩個社區外圍的工業用地以“塊狀”擴張為主，而居住用地的拓展以農民自建房為主，用地空間混合“碎化”現象十分突出，這為新的空間資源整合提供了契機。
（三）“關係”空間倒逼規劃的效用評估與利益調整
針對低效(潛力)空間與“病灶”空間的規劃調整，核心是研究如何將有限的機會空間調整到能使其利益最大化、最優化的使用者手裡。為此，規劃重點關注機會空間背後的“關係”屬性。傳統總體規劃既沒有觸及到這個深度，同時也總是從“總體的角度”認為這是無關緊要的小事，而在存量強約束下，這往往是最終藍圖能否實現的關鍵要素。微創規劃的核心前提是必須梳理存量空間的權屬關係、權利關係與權責關係，基於城鎮發展的最大效益、最優效益，重點關注利益背後、權利主體實現產權讓渡和使用權轉換的可能性、現實性。例如，在禮嘉鎮工業用地中，一些小企業雖然屬低效空間需要改造提升，但是由於對禮嘉鎮甚至常州市的就業有貢獻，且其所處的區位暫時無法用於工業以外的其他功能，因而可以考慮用於周圍其他企業發展的兼併用地。而另一類企業由於與禮嘉城鎮發展的總體結構佈局存在矛盾，需要改變用途用於工業以外的功能，這就需要增加更新改造的經濟可行性預估及原地安置或異地安置的方案比較，在此基礎上，結合政府的決策意志與權利關係人訴求進行規劃實施可行性的再評估。經過物質空間到“關係”空間的利益調整，比較清晰地掌握了不同類型存量空間的空間屬性與關係屬性。儘管這一過程大大增加了規劃研究的時間與工作量，但為精準規劃方案的形成打下了堅實基礎。
（四）存量強約束倒逼微創規劃的精準化操作模式
在傳統的增量規劃範式下，規劃的精準性始終未得到規劃師真正的關注。因為宏偉藍圖本身是一種願景式、目標型的規劃，在增量無限供給的城鎮化快速發展時期，堅定意志與崇高目標完全可以忽略許多本該精打細算的環節與行動，粗放式發展不可避免。在存量強約束的新常態下，對任何存量空間的改造利用都需要精打細算才能做出正確的判斷，否則很可能事與願違，吃力不討好。因此，如何提高規劃的精準性成為衡量規劃是否有用的標準，亦成為微創規劃必要性的基本前提。為此，規劃確立了“精準識別—精準定位—精準規劃”的工具性操作模式：
(1)精準識別。
將詳細規劃層面的調研方法前置，通過空間品質評估、開發潛力評估、權屬主體意願評估、政府推進能力及社會資本參與可能性等評估，對存量土地不同等級的資源價值可利用性進行識別，重點關注影響城鎮功能佈局、結構形態、景觀等城鎮發展與提升的“機會空間”，確定“病灶”空間的區位、大小與數量等。經過認真識別，找出禮嘉鎮“機會空間”存量和“病灶”空間存量共計17宗，總面積為36.73hm²，其中，鎮區7宗，總面積為28.7hm²，鄉村的面積為32.10hm²(圖6～圖8，表1)。
(2)精準定位。
與傳統規劃中劃定成片功能區的做法不同的是，存量空間的再利用不可能亦不必一味追求圖紙上的“好看”，而是在符合城鎮總體發展方向、目標、結構與功能等前提下，需要將改造提升的潛力空間與“病灶”空間按照地塊的形態、建設時間等進行分檔、分類的功能分析，通過局部的“增減”或“去留”進行“地塊性”的定位，並從局部性聯繫到城鎮發展的整體性。即特別將對城鎮發展具有重要影響的存量空間，以及政府產權的公共存量空間的充分利用優先納入規劃近期的目標(圖9，圖10)。
(3)精準規劃。
針對不同類型的存量空間確定差別化的規劃措施，引入修建性詳細規劃與城市設計的方法，將各地塊的管控要求及未來改造時需要與周邊空間的協調，包括功能、形態、景觀、高度與密度控制等原來在總體規劃之後的下位規劃的部分要求前置。雖然不需要面面俱到的具體圖示，但在文本與說明書中應一目瞭然，方便實施操作。以存量工業用地再開發為例，在明確“增減”或“去留”的基礎上，重點是根據背後的關係屬性設計出不同權益主體都能接受的更新機制。因此，規劃針對各類工廠的用地與產業狀況劃定了不同的政策區，強化分類管控與引導。例如，針對禮嘉老街的微創規劃，在總體規劃層面開展城市設計工作，通過設計提煉出包含恢復街巷肌理、保留院落空間與保持水鄉風貌等強制性要求，納入總體規劃文本。
經過“精準識別—精準定位—精準規劃”路徑模式後，將機會存量空間(包括低效或潛力空間與“病灶”空間 ) 依據其規劃管控的難易程度、城鎮發展的輕重緩急及可能的空間效應等劃分為 3類規劃對象空間：①土地所有權歸於政府，方便政府直接開發利用的空間，如廢棄學校、糧管所與農技站等；②位於建成區中心，影響城市功能、品質提升與景觀改善需置換功能的低品質的工業及居住、商業等用地；③擁有特色區位及景觀資源的空間，如具有歷史文化底蘊的特色村落、老街(大蒲岸、周陳橋、樂安街和坂上老街等 )及景觀較好的濱水地區，將其轉換成具體可實施的規劃設計項目，分別就項目的開發時序與市場化前景提出具體的規劃要求，明確近期、中期、遠期規劃的具體內容。
（五）微創規劃引導空間管治模式的創新
為了實現“一張圖”管理並指導鎮域各類專項規劃及下層次規劃的編制，必須創新空間管治模式。為此，規劃提出建立“總體規劃+年度實施計劃+5年實施評估”的動態規劃體系及“控制性詳細規劃+城市設計+鄉村規劃”城鄉全覆蓋的全域規劃體系作為微創規劃的系統配套。具體的政策創新包括：①加快推進城鄉全覆蓋的土地確權工作，並基於確權試驗“城鄉一體的土地制度綜合改革創新”和“宅基地流轉制度創新”等。②通過容積率獎勵與差別化財稅等其他公共政策相結合，引導存量建設用地的有機更新。③明確政府權力清單，明晰各方權利與義務的對應關係，引導不同主體參與城鄉建設。④強調利益共享、倡導公私合營、鼓勵捆綁開發模式。⑤建立中小微易行動與項目庫 (以居民自組織 + 政府引導為主體 )，包括空間品質微易提升與行動項目庫；產業有機轉型與提升項目庫；生態微易改善項目庫；交通微易提升項目庫；空間與功能複合效應提升項目庫。
（六）公眾的熱情參與體現了微創規劃的“獲得感”
微創規劃強調事前、事中和事後各階段之間的有機銜接。在規劃方案確定前，除了一般的座談、問卷調查外，增加了涉及規劃調整空間利益主體的深入訪談，有居民、村民、企業主及外來務工人員等，引導公眾積極參與到存量空間更新提升的討論中；在方案制定過程中，將情景模擬、趨勢外推、更新開發時序等與公眾溝通交流，並徵求可能的開發商與意向合作者的意見；同時對可能的“擾民”情況進行評估，確定“先易後難、先民(生)後產(業)、先城(鎮)後鄉 ( 村 )”的總體路徑；在規劃成果階段，重點在空間管治與社會公共政策上，劃定政策管控的底線，確定開發的項目內容，包括關係城鎮發展的重大項目及提升改造的小微項目，使老百姓對城鎮未來的前景有比較清晰的瞭解。由於不斷從公眾的反饋中修正規劃，老百姓亦從規劃中增強了“獲得感”。例如，規劃中所確定的全域綠道系統串聯城鄉主要功能區及休閒景觀空間，雖然部分涉及居民及企業的用地調整，但由於是“微創”方案，權利方經過權衡，很快達成了一致意見，凸顯了微創規劃獨特的公共政策屬性效應。
四
結論與討論
作為一種創新實驗，微創規劃是存量強約束下基於城市總體規劃傳統範式的辯證思維與積極回應，既是當下城市空間發展轉型的客觀要求，也是城市規劃對象由增量空間為主轉向存量空間為主的倒逼。探索適合新常態下我國本土的規劃理念與規劃範式，一直是規劃界孜孜不倦的共同追求。如何打破以往的慣常思維，重塑唯物主義的世界觀與方法論，則是主動解鎖傳統規劃範式的艱苦跋涉。存量強約束既是嚴峻的客觀現實，也是深刻解讀規劃範式轉換實現創新的另一種新的常態化“存在”。需要指出的是，微創規劃不是“包治百病”的萬能工具，如同微創手術不能代替其他的治療手段一樣。儘管當地上級政府及規劃管理部門要求新一輪其他城鎮的總規修編以禮嘉模式為樣板在全地區推廣，但筆者認為，微創規劃還處於實驗階段，規劃的效應還需長期的跟蹤觀察。
為此，我們需要進一步討論並更新規劃的“標準”、規範與層次，需要“有理、有度、有序、有效”地針對每個個性城市與個性空間，建構整體把脈、系統診斷、精準醫治的微創規劃的規範體系，這可能是整個規劃界今後需要認真面對的新問題。今天“創造一個城市”不再是一個問題，但是更新改造和管理已經城市化的地區 ( 存量空間 ) 則會困難重重。面對越來越多的存量及其背後的關係，我們更多的時候已經不太可能像過去那樣簡單化、理想化地輕鬆搞定一個規劃，更不可能輕易地建設或者改造一個城市或者一個社區。我們需要共同探索與嘗試針對各種不同城市與不同個性空間的各種類型的微創規劃，實現精準規劃與精準治理。過去理想主義、精英主義慣常的實事求“的”( 目標 )時代已經過去，新的實事求“是”(規律)時代已經開啟。在存量強約束的新常態下，我們需要再一次相互提醒：有多少城市可以重來？！
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