“土地者，民之本也。”土地問題，不論過去、現在、將來，都是中國經濟的核心問題。我國從古至今，土地制度的變遷一直顯示出自己的民族特色。中華民族早期在黃河流域創造自身的生存條件，致力於興水利防水害，形成大一統的政府，就象《詩經》裡講的“普天之下莫非王土，率土之濱莫非王臣”。
夏、商、周時期，實行井田制，所有土地歸國王所有。比如在西周時，周王把土地分封給諸侯，諸侯再分賜給卿大夫，卿大夫再交給農民種植，然後農民向專朝廷交稅，形式上是國有制，實質上是私有制。春秋時期，魯國建立初稅畝制度，“公田之法，十足其一”，就是給你十畝的公田，你按十分之一交稅；“履其餘畝，復十取一”，就是鼓勵你去開墾荒地，歸你所有，再交十分之一的稅。初稅畝肯定了土地私有制，使生產關係發生了變革，適應了當時生產力的發展，是歷史的進步，是中國從奴隸制社會向封建制社會的轉變邁出的關鍵一步。
秦漢時期，商鞅變法，“廢井田制、開阡陌、賦稅平”，土地私有，買賣自由，從那個時候開始中國的土地私有制延續了兩千年。這是一次比較徹底的封建化變法改革，推動了奴隸制向封建制社會的轉型。商鞅徙木立言，令出必行。可惜秦孝公死後，商鞅屢遭誣陷，車裂而死。秦始皇強徵暴斂，“天下苦秦久”。楚漢之爭，經濟凋零，餓死過半，出現了人吃人。漢文帝漢武帝輕徭薄賦，與民休息。劉邦時期“十五稅一”，到了漢文帝時期“三十稅一”，輕徭薄賦，加上“貴粟”、“鹽鐵”政策，成就了文景之治。
北魏時期，孝文帝實行均田制，計口授田，耕種一定年限後歸耕種者所有，死後收歸國有，減少了很多田產糾紛，在當時對農業的發展起了很積極的作用。
唐朝前期，以均田制為基礎，實行租庸調製，“有田則有租，有身則有庸，有家則有調”，租庸調製和均田制同步實施，推動農業的發展，成就了“貞觀之治”。到了唐中期，土地兼併日益盛行，均田制受到破壞，以均田制為基礎的租庸調製也受到破壞。安史之亂後，戶籍喪失，到處都是逃荒的災民。租庸調製是以戶籍為基礎的，朝廷不得不把租庸調製放棄。到唐宗德時期，搞了兩稅法，用資產稅代替人頭稅，用貨幣稅代替實物稅，把稅賦減輕了，對調動農民積極性，解放生產力，起到了積極作用。
宋朝基本沿襲兩稅法。到王安石變法又推行方田均稅法，“不立田制，不抑兼併”，對土地兼併、土地買賣持放任態度，導致私田超過公田，公田只點十分之一。王安石推行出賣公田政策，公田只佔七十五分之一。土地使用權頻繁轉移，“千年田換八百主”，“貧富無定勢，田宅無定主”，是宋代土地關係的突出特點。
明朝推行一條鞭法，田賦、徭役、雜賦合為一條來徵收。清朝在一條鞭法的基礎上，到了雍正時期推行攤丁入畝，把人頭稅平均攤到田賦裡。攤丁入畝徹底廢除了從西漢以來的人頭稅，勞動力得到解放，自由流動，商業活躍了，農民擺脫了丁役負擔，不再被束縛在土地上，松馳了農民對封建國家的人身依附，對資本產義的萌芽起了積極作用。
民國時期，孫中山提出平均地權，耕者有其田。中國農村土地基本上是地主所有制和小農私有制並存結構。
土地問題是觀察和解決歷朝歷代亂政相循的一把鑰匙。每一個朝代，每一個歷史階段，土地都有一個從分散到聚集、從荒蕪到精耕的過程。土地分散到農戶，生產就發展，商業就活躍，兼併到豪強的時候，農民就貧困，生產就落後，商業就凋零，就出現了一系列的農民起義。歷史上起義、暴動、革命，無不舉土地之旗。比如，北宋的王小波、李順農民起義，提出均貧富。李自成起義提出均田免糧。太平天國提出天朝田畝制度。
我們黨革命時期搞土地革命，打土豪分田地，贏得老百姓的支持，抗戰時期搞減租減息，農民翻身做了主人。
1949年至1958年的十年裡土地主要為私人所有。1949年《共同綱領》第3條宣佈:“有步驟地將封建半封建的土地所有制改變為農民的土地所有制”,第27條規定:“凡已實行土地改革的地區,必須保護農民已得土地的所有權。凡是尚未實行土地改革的地區,……實現耕者有其田”。1950年中央政府制定土地改革法,基本上按人口平均分配土地,明確規定農民對分得的土地“有權自由經營、買賣和出租”,廣大農民因此獲得土地所有權和實際使用權。土地改革只是將農地所有權從地主和富農轉移到農民,並未改變土地私有制本身。1954年憲法肯定了農村土地私有制,第8條明確規定:“國家依照法律保護農民的土地所有權和其他生產資料所有權。”
1958年至1978年的二十年裡中國農村土地主要為“三級所有，隊為基礎”的集體所有。
1978年至今的40年裡農村土地主要是集體所有和家庭使用經營。
40年過去了,農村土地家庭聯產承包責任制的制度紅利潛力所剩不多,需要有新的制度突破。深化農村改革,完善農村基本經營制度,要好好研究農村土地所有權、承包權、經營權三者之間的關係。
針對農地制度改革,山東、浙江、江蘇等多地先後開展試點,在創新承包經營權實現形式、引入市場機制、優化資源配置等方面進行了一些有益探索。應該說,這些實踐探索是積極的、有效的。
明確將農村土地所有權、承包權和經營權“三權分置”作為當前激發農村發展活力的制度突破點、創新點和支撐點,為進一步深化改革完善頂層制度設計。
承包權和經營權的分置,不僅僅是現有所有權和承包權分置基礎上改革內容的擴展,更是農村基本經營制度在新形勢下的自我深化和完善、生產關係適應生產力發展的客觀要求。
要真正把農村土地“三權分置”改革理念落到實處，一是要將實現農民土地權益作為“三權分置”的出發點和落腳點。可以通過土地入股、土地託管、代耕代種等多種方式探索有效放活經營權的途徑,但在收益分配上,無論採用“保底”“分紅”還是“保底 分紅”的分配方式,都不能降低或損害農民的既有土地收益。
二是要充分尊重農民意願,堅持農民主體地位。承包權和經營權是否分離,怎麼分離,要把選擇權交給農民。要因勢利導,不搞運動戰、不搞一刀切。
三是要科學界定“三權”,特別是要釐清承包權和經營權之間的權利邊界。既要依法保護集體所有權和農戶承包權,又要統籌處理好承包農戶和經營主體之間的關係,嚴格保護經營主體依流轉合同取得的土地經營權,增強其對發展適度規模化農業經營和農業生產持續投資的信心和積極性。
四是要合理把握土地集體所有和市場化的關係。發揮市場機制,放活經營權,有利於促進土地資源合理利用,有利於提高土地產出率、勞動生產率和資源利用率。但農村土地的集體所有權,是承包權、經營權得以存在的源泉,土地經營權的流轉或者股權化,絕不是土地經營權的變相“買賣”。土地集體所有是“三權分置”的基礎和底線,這一底線必須堅持,絲毫不能動搖。
五是要努力營造“三權分置”良好的外部環境,確保既要保障規模經營主體穩定經營預期和以經營土地擔保融資，又要防範農民失地和農村不穩風險。
以上五點，第五點最難，也最值得各地在實踐的基礎上不斷總結提升。
農村土地產權“三權分置”與“兩權分離”的相同特點是集體所有制的性質不變、原土地承包關係不變，最大的區別在於把經營權從承包經營權中分離出來，獨立為新的權利類型，放活農地經營權，促進其在更大範圍內流轉，賦予農地經營權抵押、擔保權能，破解農地經營主體融資的困局。然而，推進農村土地“三權分置”制度改革還存在諸多理論、政策、法律以及實踐操作上的難題，需要進行新的制度創新去有效破解。
理論困惑：分離後承包權、經營權的屬性和權能如何確定？
對於承包權，存在“成員權”和“物權”兩種觀點。一種觀點認為，承包權是成員權的一種，是成員獲得承包土地的資格，還不是一種實實在在的財產權；另一種觀點認為，“三權分置”和農地流轉情況下，承包權仍屬於物權，並且與農地未流轉條件下的原土地承包經營權一樣，是集體成員基於特定身份而享有的權利。
對於經營權，也存在“債權說”和“物權說”兩種觀點。一種觀點認為，土地經營權的性質是債權，不是物權；另一種觀點認為，土地經營權來自承包權，也是一種“物權”。依循多層權利客體的法理，經營權乃是土地承包經營權人設定的、以土地承包經營權為標的的權利用益物權，其與土地承包經營權屬於不同層次客體上存在的用益物權，可以同時成立而並不衝突。
由以上學術爭議可以看出，對於“三權分置”下的承包權和經營權的權屬定位的困難和矛盾。如果“三權分置”後的承包權是一種物權，按理就需要對承包權單獨確權頒證並且可以流轉和抵押，但與承包權只有集體經濟組織成員才有資格獲得發生衝突。如果“三權分置”後的土地經營權是債權，那麼經營權難以對抗承包權，不僅可能造成經營權不穩定、短期行為，也難以抵押，因為根據我國《物權法》的規定債權只能設立權利質權；如果土地經營權是物權，雖然可以用作抵押，但在同一塊土地上既有土地承包經營權作為物權，又有經營權作為物權，違背同一物上只能有一個物權的原則，可能造成權利的重疊，引發承包權人和經營權人的利益衝突。
法律缺失：承包權、經營權的權能如何在法律上解釋和體現。
《農村土地承包法》沒有對家庭承包經營權是否可以抵押做出規定。但是，《擔保法》第37條第2款直接規定耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權，不得納入抵押的財產範圍。《最高人民法院關於審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第15條更是進一步規定此類承包經營權抵押無效。可見，家庭承包的土地承包經營權抵押的政策將遭遇現行法律法規的障礙。
雖然“三權分置”的制度設計在政策層面上已經給予確定，但還沒有上升到法律層面。我國已存在的《物權法》《農村土地承包法》《擔保法》《土地管理法》等相關法律法規均沒有針對承包權、經營權的性質、權利、流轉、抵押、保護等做出相應的解釋和體現。難點在於，目前對“三權分置”下的承包權和經營權的屬性與權能在學術上存在爭議，在法律解釋上存在難題，在實踐上還不成熟，使得對“三權分置”的制度設計做出法律規定還十分困難，這又將進一步影響“三權分置”制度改革的實踐，尤其是經營權流轉和抵押相關權利的實現面臨缺乏法律依據的困境。
政策兩難：承包農戶與經營者的利益關係難以處理
長期以來，我國農村土地承擔著社會保障和生產要素的雙重功能，政府關於農村土地改革的政策目標取向，就是既要發揮土地最大的要素配置和財產功能，又要重視土地對農民的就業和生活保障功能，試圖做到二者兼顧、左右平衡。目前的政策文件對於土地的改革，還難以擺脫農村土地雙重功能的“窠臼”。問題在於，兼顧農村土地雙重功能的政策取向在實際運行中存在突出矛盾：如果重視土地的社會保障功能，需要在政策上對土地流轉和抵押上做出更加嚴格的限制；如果注重土地的要素配置和財產功能，需要在政策上鼓勵土地經營權的流轉和抵押，這就給實踐操作造成了一定困難。
農村土地雙重功能的關係處理，在“三權分置”下很大程度上轉化為承包權人和第三方經營權人利益關係的處理，如果這個關係處理不好，將直接影響“三權分置”的實施效果。長期以來，我國農業政策體系制定的基點是建立在“兩權分離”的制度框架內的，例如對糧食直補政策、農資綜合補貼政策，主要針對的是承包農戶，在實踐中又基本上是按照承包農戶承包土地面積的多少進行補貼的。然而，在“三權分置”的制度設計下，農地經營權流轉的行為越來越多，農業支持政策的瞄準對象是承包農戶還是第三方經營主體呢？如果繼續瞄準承包農戶，將存在承包農戶因勞動力轉移並沒有實際耕種土地而享有補貼政策的現象，從而發揮不了政策的激勵作用；如果把政策支持的對象調整為實際農業經營主體，又會出現廣大承包農戶利益受損而引起農民的不滿。因此，國家政策體系如何調整適應於“三權分離”的產權狀態，做到實際經營主體與承包農戶的利益平衡，就成為一個亟須解決的突出問題。
其實，這裡還沒談到集體所有權的權益如何體現的問題。這一權益被長期淡化並非好事。
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