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摘要
土地“三權分置”深刻影響著農村治理。土地“三權分置”包含承包權確權、經營權配置和所有權實現。“三權分置”帶來的農村治理環境變化包括治理基礎的市場化、治理邊界的開放化、治理過程的契約化；其帶來的農村治理主體變化有集體組織的治理功能強化、集體成員各階層參與治理的程度分化、非集體成員參與治理的作用加強；其帶來的治理機制變化有權力格局開放化和決策程序民主化。
關鍵詞
三權分置；治理環境；治理主體；治理機制
土地產權制度是農村的基本經濟制度，也是農村治理的重要制度基礎。基於土地所有制變遷的考察，吳曉燕（2013）將我國農村治理概括為“鄉村自治”、“縱向官治”、“鄉政村治”和“多元治理”四種形式。陳世偉（2011）針對土地流轉對治理邊界的衝擊，主張農村治理由村民自治向社區自治轉變。項繼權（2002）認為，隨著土地產權在農村中重要性的不斷降低和農村工業化發展，農村治理的出路在於集體化和再集體化。以上成果為我們理解土地產權制度與農村治理的內在關聯、農村治理的未來發展提供了有益啟示，但僅揭示了農村治理的某些面向，並未系統揭示土地產權制度對農村治理的內在影響。2014年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒發《關於引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》（下稱《意見》），明確提出所有權、承包權、經營權“三權分置”的具體要求。這一重大的制度創新，必將對我國農村治理帶來深遠影響。本文擬在分析土地“三權分置”產權構架的基礎上，借鑑徐勇的研究成果，從治理環境、治理主體和治理機制三個層面論證“三權分置”對農村治理的內在影響。
一、土地“三權分置”的產權構架及特徵
根據《意見》基本原則的規定，可繪製土地“三權分置”產權構架圖。（見圖1）
1.土地承包權的確權與特徵。
土地承包權確權是“三權分置”的基礎性環節，有“確權到戶到地”和“確權確股不確地”兩種方式。“確權到戶到地”是指在確認地塊坐落、四至和麵積的基礎上，採用合規技術與方法，由地方國土部門向農戶和經營主體頒發承包權證和經營權證。在此基礎上，集體可反租承包地並統一將成片土地經過市場方式承包給其他經營主體。“確權確股不確地”是指不將地塊具體承包到農戶，而是打破地塊界限，“將土地折股量化、確權到戶”，組建集體土地股份合作組織並由其主導農業經營。“三權分置”後，土地承包權的生產功能退化，成為財產保障性質的成員權——地位維持權、對價請求權和繼承權，且不能抵押擔保。因此，對於集體成員，土地既應按現有人口均分，也要考慮人口變動因素，需處理好“穩”和“調”的關係。就“穩”的方面看，土地承包權是農民享有的基礎權利，應保持“長久不變”，其期限可設置為70年。就“調”的方面看，對成為“有地市民”的農民，應變通“減人不減地”政策，在優化《農村土地承包法》強制無償收回、自願無償交回和有償轉讓等退出途徑的基礎上，探索土地自願有償和公平合理的退出機制。對集體新增人口，應重新審視“增人不增地”政策，構建好新增人口的土地進入機制。
2.土地經營權的配置與特徵。
土地經營權相對獨立化、配置便利化是“三權分置”的重要目標。其配置有自用和流轉兩種方式。土地自用就是“發揮家庭經營的基礎作用”，維持農戶生產經營。對於鎖定性強、資本技術投入高的農業生產，可鼓勵合作（聯）社經營。土地流轉，有分散流轉和集中流轉兩種情況。分散流轉一般缺乏合同約束，難以明確相關方的權利義務，不利於規模經營。集中流轉一般由集體經濟組織對土地進行統一規劃整理，再通過市場流轉以發展農業規模經營。《意見》重點扶持家庭農場和龍頭企業兩類新型經營主體，引導家庭農場“成為引領適度規模經營、發展現代農業的有生力量”，鼓勵龍頭企業進入“農產品加工流通和農業社會化服務”行業。“三權分置”後，土地經營權負載的佔有、使用和收益功能進一步強化，成為真正的物權：經營主體集體成員的身份限制取消，其在法律及合同規定範圍內，自主經營，並直接受惠於糧食直補等惠農政策；真正實現抵押和擔保。
3.土地所有權的實現與特徵。
土地所有權在“三權”格局中處於本源地位，其實現包括權能實現和主體實現兩個維度。目前，所有權權能脆弱現象十分普遍，集體僅扮演簡單管理者角色，農戶粗放經營土地並自行承擔各種風險，其真正實現應在處分權、監督權和收益權等方面下工夫。根據《意見》精神，所有權權能將在“農業規模經營”和“提高生產效率”的“多種形式的生產服務”等方面發揮重要作用。所有權主體的實現主要涉及集體和成員關係問題。集體不是獨立於成員的具有抽象人格的法人組織，其利益和成員利益有機統一。因此，所有權權能既可以由集體行使，也可以在集體的監督下由成員個人行使。
總之，土地“三權分置”在堅持土地集體所有權的前提下，穩定農戶承包權以延續其保障功能，放活經營權以優化其配置效率，這必將釋放更多土地政策紅利。那麼，“三權分置”對農村治理帶來什麼影響呢？
二、土地“三權分置”下的農村治理環境
土地“三權分置”帶來的農村治理環境變化包括治理基礎的市場化、治理邊界的開放化、治理過程的契約化三個方面。
1.治理基礎的市場化。
土地“三權分置”在資源配置、農民利益關係等方面引致農村治理基礎的市場化。農村資源配置市場化除了村內土地資源的規範化市場配置外，更包括各種要素資源在城鄉之間的市場配置：一方面，城市資本大量流入適合企業化經營的現代種養業，土地租金更趨於市場化，資本帶來的示範和產業聚集效應不斷顯現，農民通過嵌入農業產業鏈條，學會自覺根據市場需要安排生產經營；另一方面，“地動”引發“人動”，大量剩餘勞動力離開農村在城市自由擇業。這樣，農村不再是傳統上作為農產品剩餘單向地流出資源，而是有機融入整個市場體系。這種市場融入不再是由剝奪和生存推動，而是牟利推動所致。農民利益關係市場化表現在，農民經濟活動貨幣化程度提高，農民與國家、集體、個人的關係由簡單型結構轉化為交叉式複合結構，形成村內各主體間以親緣關係為核心的邊界模糊的“差序格局”。
2.治理邊界的開放化。
傳統農村內部結構完整、功能完備，農民對外交往少，治理邊界以行政區劃界定，呈現典型的內聚型特徵。隨著市場化推進，農民生產生活環節不再“由他所在村莊的狹窄的範圍決定，而是由他所在的基層市場區域的邊界決定”。農民深入市場的範圍越廣，程度越深，其活動邊界和交往邊界越可能超越農村。特別是隨著土地流轉加速，農村人口邊界更加開放：一方面，農民以“離土不離鄉”或“離土又離鄉”的方式外流並長期居住異地；另一方面，部分經濟發展較好的農村地區，由於集體經濟及其他合資合作經濟成分存在，本村農民和其他成員都能以承包、入股、合資等方式參與產權經營，或以技術管理人員等身份參與生產和管理。
3.治理過程的契約化。
契約的本質是每個平等主體不受外在因素的影響和制約，自由表達自己意願的一種制度和行為，體現了社會民主和自由進步的程度。長期以來，農村社會是典型的身份社會，村組與農民之間是基於成員權的土地資源的分配關係，農民與農民之間以血緣、地緣紐帶作為主要連接形式，缺乏契約性的約束與管理。隨著市場化程度提高，農村原來結構彈性極低的身份制度結構開始發生鬆動，村組、農民與其他主體與土地有關的活動都圍繞合同契約展開。這種因土地制度變革形成的契約觀念不斷在農村被廣泛接受和利用，並向農村治理的其他領域滲透和遷移。這樣，契約關係使農村治理變得有序和便捷，村內各主體間的權力義務都有約在先、有章可循，有關生產及活動都有規範標準、透明程序和書面依據。
三、土地“三權分置”下的農村治理主體
土地“三權分置”帶來的農村治理主體變化表現在：集體組織的治理功能強化、集體成員各階層參與治理的程度分化、非集體成員參與治理的作用加強。
1.集體組織的治理功能強化。
在土地所有權的實現過程中，隨著不斷加強土地管控和統一經營能力，集體組織的治理功能得到加強：一方面，集體經濟實力不斷增強，公共利益和公共事務日益增多，這更加凝聚農民的集體意識和對農村基層治理的認同感，更加強化農民與基層公共權力的緊密聯繫，推動農民的政治參與熱情；另一方面，集體組織不斷擴大農村公共權力機構的經濟資源和組織資源，強化集體的組織動員和公共管理職能，農村社會秩序維繫、農民社會交往和公共產品供給均被覆蓋。集體經濟組織的封閉性、決策權力的集中性和農村治理所追求的大眾參與和民主決策相矛盾。這造成經濟組織以外的人員不能享受集體提供的公共服務。如何合理劃分和協調兩者功能是今後進一步鞏固和強化集體治理功能的關鍵所在。
2.集體成員各階層參與治理的程度分化。
隨著土地流轉和勞動力流動，農村集體成員分化為三個階層：非農階層、兼業階層、純農階層。非農階層一般常年在外務工且工作穩定，或在農村從事非農職業。兼業階層數量龐大，通過家庭成員以代際分工或性別分工實現外出務工和在家務農的職業整合。純農階層包括貧弱階層和中農階層。貧弱階層種植的田畝較少，無家庭成員外出打工，僅能維持溫飽。中農階層多在40-60歲之間，正值從事農業生產的黃金時期。總的看來，非農階層對土地依賴性最弱，與農村利益最為疏遠，對農村治理關注不足。兼業階層對土地有一定依賴性，雖對農村治理有一定參與意願，但受外出務工節律制約，他們投入精力不足。純農階層中的貧弱階層，對土地有著極強的依賴性，但溫飽尚且吃力，其參與意願能力嚴重不足。中農階層與土地依賴性最強，與農村利益關聯最為緊密，他們的交往空間和社會關係在農村，對農村穩定和發展懷有極大的熱情，他們是農村治理的中堅力量，主要通過主要通過選舉式參與投身於農村治理，並在民主決策、民主管理和民主監督方面發揮重要作用。
3.非集體成員參與治理的作用加強。
如前所述，非集體成員主要包括龍頭企業業主和外來務工人員。他們進村目的在於獲得利潤和工資收入，並且在土地流轉、產業發展和其他公共服務等方面，他們的參與作用不可替代。但由於他們不屬於農村集體成員，不能以政治選舉等途徑直接參與農村事務，只能以議論式、抵制式和遊說式途徑參與農村治理。由於農村資源集中在集體手中，這些組織往往被納入集體管理體系中，還難以獨立發揮治理作用。
四、土地“三權分置”下的農村治理機制
從上可知，農村治理是在一定治理背景下，相關主體依託治理資源、通過一定治理機制，對農村公共事務進行組織和調控的過程。就農村治理機制而言，土地“三權分置”主要從權力格局和決策程序兩方面產生影響。
1.村治權力格局開放化。
在歷史上，父權、族權、紳權、政權等村治權力要素自成一體，均源自固定、先在的身份，是一種同閉合式的同心圓社會相一致的封閉性權力格局。建國後，村治權力封閉性減弱，逐漸形成體制性權力和憑藉個人能力獲得的自致性權力相混合的格局。土地“三權分置”促使村治權力格局進一步向開放性轉變。隨著農村市場化發展及產業結構多樣化調整，村治權力各要素圍繞農村一、二、三產業結構重新組合與配置。農民通過競爭、非集體成員通過擔任集體企業領導人，進入權力階層。他們執掌權力以後不一定常住農村，其社會交往領域大大超越原有閉合圈子。從趨勢看，自致性權力主體越來越重要，體制性權力主體越來越式微。自致性權力主體以能人為主，包括家庭農場戶、種糧大戶和能辦事的人。他們通過流轉經營大片土地、組建專業合作社和建立行業協會等途徑，不斷塑造自身權威。
2.決策程序民主化。
農村治理的相關決策，雖然伴隨著一定的集體討論和會議決策等形式，但在“班長掛帥、黨委領導、黨政經一體”的權力體制下，帶有明顯的“集體討論，書記做主”的色彩，村民委員會、村民大會等沒有實質性的決策權力。李普塞特認為：“促進民主的條件，必須把重點放在分歧和共識的根源上。”在“三權分置”過程中，為達成合作與妥協，各地創新產生了“村民議事會”為載體的新型民主化決策程序，在產權摸底調查、方案制定及實施、過程監督等方面發揮主導作用。在成都，部分“村民議事會”己經成為村級事務的常設議事決策機構，管理當地政府撥付的村級專項資金，在授權範圍內可以撤銷和變更村民委員會不適當的作為。
五、基本結論及進一步討論
1.基本結論。
土地產權制度決定和支配著農村基層治理。土地“三權分置”對農村治理環境帶來衝擊，影響治理主體的參與意願和能力，最終對農村治理實現帶來重大影響。隨著農村土地產權制度變革的推進，農村治理的形式和內容都將發生進一步深刻變革。
2.進一步討論。
（1）農村治理離不開國家社會、法律政策、基層政權等宏觀因素的影響。因此，國家治理體系和治理能力的現代化進步，必將決定著農村治理髮展的方向。（2）不少學者主張構建“社區共同體”，並將其視為繼“社隊制”、“村組制”之後的第三次重大變革。但這種共同體不是均質的，而是有層次差異的，其內核是原來農村及其成員，外圍是其他非集體成員。兩類成員如何分權和享權還需要進一步探索。
作者系西華大學馬克思主義學院教授
鄉村發現轉自：《農業經濟》2017年第8期
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