【導讀】
在司法實踐當中，很多地方政府為了規避自己的法定職責，或者為了惡意掩蓋自己的非法徵收行為，通常會以委託其他主體來實施具體徵收行為的方式，逃避自身的法律責任，甚至是矢口否認自身的違法徵收行為。那麼，對於徵收中的“背後黑手”，我們應該如何認定相關單位的法律責任呢？對於違法徵收的法律責任又應當由誰承擔？
【案情簡介】
2003年，河南省某村委會與年某簽訂《廠房租賃協議》，約定將該村2001年取得集體建設用地使用證，共佔地16畝的廢舊村辦塑膠廠房，整體租給年某重新辦廠使用。年某相繼取得經營手續後，正式投入生產。
2008年，該市決定“撤村設居”。2009年9月，市某房屋拆遷公司以受市資產經營公司委託的名義，要求年某自行搬遷，並張貼了《搬遷通知書》。後雙方溝通未果，該拆遷公司對年某廠房進行了強拆。
2010年，該市國土局對外公佈註銷土地公告，載明包括年某廠房在內的9.8公頃土地轉為國有，並註銷該地塊範圍內所有集體土地的使用權證書。
【律師分析】
北京吳少博律師事務所據此分析，由於年某廠房強拆時，未收到任何書面的法律文書，因此，無法以強拆行為署名機關的方式確認定強責任主體。雖然，強拆廠房前，拆遷公司粘貼了《搬遷通知書》，資產公司也承認該廠房是由其委託拆遷公司進行拆除的。但從案件事實方面來看，本案的強拆行為絕不能歸為民事主體間的侵權法律關係，應當認定為集體土地徵收過程中實施的行政強制行為。
所以，在沒有直接證據證明有行政機關實施強拆行為的前提下，如何確定強拆行為的行政責任主體，變成了本案最急待解決的問題。
【法律分析】
年某與村委會簽訂的《廠房租賃協議》有效。
《土地管理法》第六十三條規定“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或出租用於非農業建設”，那麼年某的租賃行為是否有效？
我們認為，年某與村委會簽訂的租賃協議，應當認定為集體建設土地的租賃合同。雖然《土地管理法》第六十三條規定集體土地的使用權不得轉讓，但這裡所說的不得轉讓，不應包括非農用地的集體建設用地使用權，因為集體建設土地的用途本身就是用於非農建設的。此外，從《土地管理法》的立法宗旨上來看，第六十三條之所以這樣規定，其立法目的主要是為了防止惡意倒賣農用土地的不法行為，之所以這樣規定更是為了避免農用地流失和保護集體組織的利益，而並非是為了禁止非農建設用地使用權的依法流轉。因此，年某簽訂的廠房租賃協議並未違反《土地管理法》的規定，其租用村閒置廢棄地，增資建廠，不僅可以盤活農村閒置地，還能為農村增收，該合同有效。
集體土地徵收過程中，沒有明確的行政主體承擔責任時，應當推定責任主體為土地管理部門。
通過2010年該市國土局對外公佈註銷土地使用權公告的這一行為，可以看出，該廠所在地塊必然存在依法批准的集體土地徵地過程。根據土地管理法的有關規定，集體土地徵收的本質是國家基於公共利益的需要而進行的徵收行為，同時對被徵收人進行補償的一個制度，整個徵收過程中貫穿行政權力的行使，絕不可能是民事行為。那麼，在各行政機關均不承認實施拆除行為，年某又無直接證據的前提下，該如何認定該行政行為的責任主體呢？
1、在沒有特別授權的情形下，土地主管部門是集體土地徵收過程中，拆除房屋的責任主體。
《土地管理法實施條例》第四十五條規定，違反土地管理法律、法規規定，阻撓國家建設徵收土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令交出土地。此外，根據《最高人民法院關於審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第十四條和土地管理法的相關規定，集體土地徵地補償安置方案的制訂，補償安置的實施行為，相關集體土地權屬證書的收回和註銷，這些行為只能是有權行政機代表國家進行行使的行政職權。所以，根據上述法條之規定，在政府部門未對補償安置主體進行特殊規定的前提下，集體土地徵收範圍內，拆除房屋的行政職權歸屬於土地行政主管部門。
2、即便拆遷公司以自己名義實施強拆，法律責任也應由土地管理部門承擔。
鑑於徵收程序過程存在不同階段和土地行政主管部門行政效能的有限性，在特殊授權的情形下，法律允許土地部門可以委託鄉鎮政府或者其他主體來分擔具體的徵收補償事務。但這些被委託的主體不能因此而取得獨立實施徵收安置的行政主體資格，更不能因此取得以自己名義實施強拆的法定職權。
根據《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第二十條第三款：“沒有法律、法規或者規章規定，行政機關授權其內設機構、派出機構或者其他組織行使行政職權的，屬於行政訴訟法第二十六條規定的委託。當事人不服提起訴訟的，應當以該行政機關為被告”的規定。
本案中，在沒有特別授權性文件的前提下，市資產公司和拆遷公司斷然不敢強行形式行政強制職權，只有土地部門將法律已經明確將行政強制職權委託與二公司，才會導致這一後果發生。此外，根據上述法條可知，不論被委託主體在實際拆除中，是以自身名義，還是以土地部門的名義實施強拆，最後的法律責任都應由擁有相應法定職權的土地部門承擔。
另外，因為資產公司和拆遷公司具體實施了案涉強拆行為，與本案具有直接的利害關係，根據《行政訴訟法》第二十九條第一款有關“公民、法人或者其他組織同被訴行政行為有利害關係但沒有提起訴訟，或者同案件處理結果有利害關係的，可以作為第三人申請參加訴訟”的規定，二者應當列為案件的第三人參加本案訴訟。而本案的實際責任主體，應按政府和土地管理部門誰在此次徵收過程中的起到的作用更大，而最後確定。
【總結】
在集體土地徵收過程中，如果作出行政行為的主體沒有表明具體的行政機關名稱，或者由非行政機關以外的其他主體來實施相應行政行為，我們認為，此類行政案件，土地行政主管部門應當首先被推定為責任部門，除非其有相反證據或者生效裁判足以推翻上述認定。此種認定方式不僅有助於土地管理法律法規的統一實施，還可以強化土地行政主管部門監督職責，更能快速解決司法實踐中強拆無人擔責的亂象。
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