【导读】
在司法实践当中，很多地方政府为了规避自己的法定职责，或者为了恶意掩盖自己的非法征收行为，通常会以委托其他主体来实施具体征收行为的方式，逃避自身的法律责任，甚至是矢口否认自身的违法征收行为。那么，对于征收中的“背后黑手”，我们应该如何认定相关单位的法律责任呢？对于违法征收的法律责任又应当由谁承担？
【案情简介】
2003年，河南省某村委会与年某签订《厂房租赁协议》，约定将该村2001年取得集体建设用地使用证，共占地16亩的废旧村办塑胶厂房，整体租给年某重新办厂使用。年某相继取得经营手续后，正式投入生产。
2008年，该市决定“撤村设居”。2009年9月，市某房屋拆迁公司以受市资产经营公司委托的名义，要求年某自行搬迁，并张贴了《搬迁通知书》。后双方沟通未果，该拆迁公司对年某厂房进行了强拆。
2010年，该市国土局对外公布注销土地公告，载明包括年某厂房在内的9.8公顷土地转为国有，并注销该地块范围内所有集体土地的使用权证书。
【律师分析】
北京吴少博律师事务所据此分析，由于年某厂房强拆时，未收到任何书面的法律文书，因此，无法以强拆行为署名机关的方式确认定强责任主体。虽然，强拆厂房前，拆迁公司粘贴了《搬迁通知书》，资产公司也承认该厂房是由其委托拆迁公司进行拆除的。但从案件事实方面来看，本案的强拆行为绝不能归为民事主体间的侵权法律关系，应当认定为集体土地征收过程中实施的行政强制行为。
所以，在没有直接证据证明有行政机关实施强拆行为的前提下，如何确定强拆行为的行政责任主体，变成了本案最急待解决的问题。
【法律分析】
年某与村委会签订的《厂房租赁协议》有效。
《土地管理法》第六十三条规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设”，那么年某的租赁行为是否有效？
我们认为，年某与村委会签订的租赁协议，应当认定为集体建设土地的租赁合同。虽然《土地管理法》第六十三条规定集体土地的使用权不得转让，但这里所说的不得转让，不应包括非农用地的集体建设用地使用权，因为集体建设土地的用途本身就是用于非农建设的。此外，从《土地管理法》的立法宗旨上来看，第六十三条之所以这样规定，其立法目的主要是为了防止恶意倒卖农用土地的不法行为，之所以这样规定更是为了避免农用地流失和保护集体组织的利益，而并非是为了禁止非农建设用地使用权的依法流转。因此，年某签订的厂房租赁协议并未违反《土地管理法》的规定，其租用村闲置废弃地，增资建厂，不仅可以盘活农村闲置地，还能为农村增收，该合同有效。
集体土地征收过程中，没有明确的行政主体承担责任时，应当推定责任主体为土地管理部门。
通过2010年该市国土局对外公布注销土地使用权公告的这一行为，可以看出，该厂所在地块必然存在依法批准的集体土地征地过程。根据土地管理法的有关规定，集体土地征收的本质是国家基于公共利益的需要而进行的征收行为，同时对被征收人进行补偿的一个制度，整个征收过程中贯穿行政权力的行使，绝不可能是民事行为。那么，在各行政机关均不承认实施拆除行为，年某又无直接证据的前提下，该如何认定该行政行为的责任主体呢？
1、在没有特别授权的情形下，土地主管部门是集体土地征收过程中，拆除房屋的责任主体。
《土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地。此外，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条和土地管理法的相关规定，集体土地征地补偿安置方案的制订，补偿安置的实施行为，相关集体土地权属证书的收回和注销，这些行为只能是有权行政机代表国家进行行使的行政职权。所以，根据上述法条之规定，在政府部门未对补偿安置主体进行特殊规定的前提下，集体土地征收范围内，拆除房屋的行政职权归属于土地行政主管部门。
2、即便拆迁公司以自己名义实施强拆，法律责任也应由土地管理部门承担。
鉴于征收程序过程存在不同阶段和土地行政主管部门行政效能的有限性，在特殊授权的情形下，法律允许土地部门可以委托乡镇政府或者其他主体来分担具体的征收补偿事务。但这些被委托的主体不能因此而取得独立实施征收安置的行政主体资格，更不能因此取得以自己名义实施强拆的法定职权。
根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”的规定。
本案中，在没有特别授权性文件的前提下，市资产公司和拆迁公司断然不敢强行形式行政强制职权，只有土地部门将法律已经明确将行政强制职权委托与二公司，才会导致这一后果发生。此外，根据上述法条可知，不论被委托主体在实际拆除中，是以自身名义，还是以土地部门的名义实施强拆，最后的法律责任都应由拥有相应法定职权的土地部门承担。
另外，因为资产公司和拆迁公司具体实施了案涉强拆行为，与本案具有直接的利害关系，根据《行政诉讼法》第二十九条第一款有关“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼”的规定，二者应当列为案件的第三人参加本案诉讼。而本案的实际责任主体，应按政府和土地管理部门谁在此次征收过程中的起到的作用更大，而最后确定。
【总结】
在集体土地征收过程中，如果作出行政行为的主体没有表明具体的行政机关名称，或者由非行政机关以外的其他主体来实施相应行政行为，我们认为，此类行政案件，土地行政主管部门应当首先被推定为责任部门，除非其有相反证据或者生效裁判足以推翻上述认定。此种认定方式不仅有助于土地管理法律法规的统一实施，还可以强化土地行政主管部门监督职责，更能快速解决司法实践中强拆无人担责的乱象。
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