“三權分置”下農村土地經營權運行風險分析
1 農村土地“三權分置”產生背景
土地承包經營權形成於中國實行家庭聯產承包制的農村改革大潮之中，在特定歷史時期對調動農民的生產積極性及維護農村穩定、促進持續發展發揮著獨特作用。在過去幾十年的發展中極大激發了農民的生產積極性，穩固農戶的承包經營權與宅基地的使用權共同實現了農民“耕者有其地，住者有其居”的安居樂業的生活願景。一直以來，農村土地因承載政治、經濟和社會保障功能而成為中國經濟社會發展的基礎性資源，土地不僅是農民最重要的生產資料，還承擔著提供生活保障的任務。國家法律和基本政策在土地承包經營權問題上甚為審慎、穩妥。依據現行《農村土地承包法》《物權法》等法律法規，土地承包經營權可以依法採取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉，而入股、抵押等方式則受到法律的限制，目的就是防止土地承包經營權對農民的社會保障功能喪失，抵押人一旦無法清償到期債務，便要失去賴以生存的經營性農地，其基本生活無法維繫，這必然不利於農村社會的穩定[1]。隨著20世紀90年代中國市場經濟的快速發展以及工業化、城鎮化的發展，大量農村人口向城市轉移，農村的社會結構和經濟結構發生了深刻變化。目前中國農村正處於從“靜態二元格局”轉變為“動態二元格局”的動態格局中，傳統的家庭聯產承包制度的紅利已經釋放完畢。同時新的利益訴求與舊制度的矛盾也越發突出。一方面，由於農民與土地之間出現了實際上的人地分離[2]，農民希望將承包地轉給他人實際使用而自己獲得土地收益和財產性收入；另一方面，農民又需要保留農村的土地權利來應對市民化過程中可能出現的各類風險。原先出於保障性制度設計的承包經營權與現行農民市民化進程中動態多元化需求之間的矛盾日益突出，承包經營權原先的封閉性、身份性、保障性而讓農村承包地喪失了開放性、發展性和資本性[3]。
基於經濟與社會的雙重變化，整個社會的經濟效益和關係處在一個動態的變化之中，原本與舊制度契合的利益形態隨著這種動態變化逐漸演變為新的甚至完全不同的利益形態。這種新的利益形態就與舊制度之間產生了摩擦，表現為社會中具體的經濟問題和矛盾，制度的調整和改革都是為了減小二者之間的摩擦差異[4]。因此農民土地權利的調整也是遵循上述制度供給的基本邏輯。基於新利益訴求與舊制度之間的失衡，2014年1月19日，中央一號文件中明確指出，在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩定農戶承包權、放活土地經營權，允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資。首次在中央文件中提出農戶承包權和土地經營權的概念，把經營權從承包經營權中單獨分離出來，允許經營權抵押擔保，但承包權作為物權依然不許抵押。通過三權分立體系，將農民土地權利中包含集體成員權這一無法進行市場交易的權能分離出來後，經營權可以通過市場化機制進行自由交易，包括抵押、擔保、轉讓等交易形式，農民真正擁有對這部分權能的處置權，這部分權能才真正擁有市場交易的可能。通過“三權分置”，將原先權利不清、權能不明的土地承包經營權改造為兩個權利清晰、權能明確的權利，由此農民的土地權利也得到極大的強化。可見，承包權與經營權分離兼顧了農地制度效率與安全[5]。
2 承包權與經營權分離在學術和法律上的分歧
關於農村承包地實行“三權分置”的制度改革，學者們曾存在分歧。黃靜[3]認為“三權分置”下的農地承包權與經營權的進一步分離尤其是經營權的進一步細分，這極大提高了農民土地產權配置及其效率改進的潛在空間，解開了農村集體土地流轉的困境。韓學平[6]認為採取相對自由的流轉方式，允許具有一定金融效益的入股、抵押及信託等方式流轉可以充分實現並提升農地效益，有助於農業現代化的發展。但也有部分學者在研究農村土地權利時，認為承包權與經營權獨立運行存在著較大的社會風險。如果允許農民只承包不經營，將使承包權變相成為土地所有權，承包人將成為實際的地主或至少是“二地主”，每一次流轉都可能產生出吃差價收益的“二地主”，即受讓方可以再將經營權轉移給他人，坐收漁利。土地不斷流轉而不斷抬高的成本最終將落到最後真正種田人身上，這將給農業生產以毀滅性打擊。還應該考慮到的情況是：如果農民將經營權長期流轉並一次性交租金，就等於出售經營權，這樣一來，農民手中擁有承包權就失去意義。鄭志峰[7]認為承包權與經營權分別負擔農民生存與發展的功能，在兩權歸屬不同主體時，很容易出現“兩權角力，一權虛化”的權利衝突窘境，最終導致農民利益受損。羅必良[8]認為農地確權在加強農戶產權強度的同時，構成對土地流轉的抑制，農戶有可能因“三權分置”的確權而加強“稟賦效應”，由此導致對經營權流轉的抑制。
同樣關於“三權分置”中土地承包權與經營權在法律屬性方面也存在著分歧。中國《物權法》正式確定的土地承包經營權是一種用益物權，但這屬於“兩權分置”下的物權法定。對於承包權與經營權這兩個新的政策用語，在法律權屬界定層面尚屬於空白階段，其權利內容的邊界沒有具體說明。因此康紀田等[9]認為採取獨立平行用益物權說，即根據“三權分置”的政策來調整《物權法》等相關內容的設定，既有的土地承包經營權分為承包權和經營權，但強調承包權的基礎性地位及經營權的補充功能；持有債權說的學者劉徵峰[10]認為，將土地承包權、土地經營權並存於一物，在根本上有悖於一物一權。根據物權法定的原則，非經法律創設的物權皆非物權，且同一物之上不能存在兩個相互衝突的用益物權，因而經營權的性質應當為債權。張毅等[11]認為，在“三權分置”和農地流轉的條件下，承包權仍屬於物權，是集體成員基於特定身份享有的權利；經營權在土地承包經營權轉包、出租和入股方式流轉下仍屬於債權性質，在轉讓和互換流轉方式下屬於物權性質。中央確立“三權分置”改革的目的在於把三權在私權的範圍內在同一層次上進行一體保護，也就是在制度上要把經營權作為一種物權來對待，而且經營權也在功能上符合用益物權的性質[12]。但必須明確的是，經營權的權利創設是以農村集體所有權及農戶承包權的穩定存在為前提的。中國的社會變遷、政策改革往往是誘入性制度創新，往往是地方實踐先於制度，制度先於法律。經營權的獨立運行不可避免地帶來經濟政策的改變與法制的調整，關於經營權的權利性質最終將調整《物權法》《農村土地承包法》《土地管理法》《擔保法》等涉及農地制度改革的法律法規，將其確認為物權，還是依據現行法自動歸於債權，這確實是需要立法者加以評判分析的[13]。
3 承包權與經營權分離的問題分析
3.1 經營權流轉方式的規範性問題
現階段政府在逐步放開土地經營權抵押貸款，放活農民手中的土地權利，但普通農戶與新型農業經營主體在辦理土地經營權抵押貸款時會產生不同的效應。普通農戶因土地面積小、價值低、評估成本高，抵押物處置困難，因此銀行等貸款機構更傾向於與新型農業經營主體交易。如何解決大戶與小戶的融資矛盾，需要銀行等金融機構社會化服務目標清晰的分類和細化措施。儘管 2014 年中央一號文件強調的政策是“允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資”，但農戶可選擇的只能是自然人或其他組織，當一般組織或個人能成為抵押權人時，則可能引發高利貸，也可能引發以抵押擔保為名的私下土地買賣[14]。
“三權分置”之後設立土地經營權抵押制度的初衷是解決承包方農業經營資金不足的問題以及農戶獲得相應的土地財產性收入，但在轉型過程中，由於農民法律意識淡薄，加上市場不規範、配套措施不完善等因素影響，土地權利流轉雙方承擔的經濟風險都存在著一定程度的不可預測性。因此土地經營權設立抵押的初始階段，離經營權抵押完全市場化還有一段距離。目前中國已經建立起來的各類農村經營權交易市場服務功能還非常有限，無法有效權威地評估農村土地經營權的收益。從長遠看這一市場還需在經營權收益評估、流轉價格形成、流轉方式選擇等方面進行延伸[15]。可以引入有資質的中介機構介入承包權與經營權的分離，根據土地位置、市場需要等要素確定相應的土地權利利益評估。如果這一流轉交易市場實現了針對不同主體、不同需求、服務廣覆蓋的運作方式，就可以有效公平地為供求雙方提供土地經營權抵押貸款、入股等服務，同時在股份收益分配、風險分擔方面提供服務。
3.2 徵收農村土地的利益再分配問題
在現行法制下，徵收制度是對集體土地所有權的變更，當所有權消滅時，一切以所有權為基礎產生的其他物權就自然會因為失去了所有權而不復存在，因而農地的承包權與經營權也同時喪失。那麼實行“三權分置”獨立出來的承包權與經營權歸屬於不同主體，在國家實行土地徵收時雙方的補償利益分配也會遇到實際問題。依據《土地管理法》第四十七條，徵收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。在實踐中，徵收補償費向作為所有權人的集體經濟組織以及承包合同所記載的土地承包經營人發放，而且各部分補償合併計算一起發放，不明確到具體的權利人。集體經濟組織往往將其所得的徵收補償費在其內部成員中平均分配。但目前將承包經營權分別分立為承包權與經營權，分配到不同主體，那安置補償費及土地補償費究竟歸屬何人，不無疑問。在此情況下，如果經營權主體無法獲得因徵收而產生的合理補償，那經營權人在經營期間被徵收土地而無法使用土地，這將造成經營權人壓價再次流轉、短期經營、過度開發等破壞土地價值的行為發生，而從根本上破壞了農業的產業利益，威脅到農業的產業安全。所以農地經營權人應有權與承包人共同享有徵收補償的權利。
因此，法律應明確：第一，土地補償費是針對農民集體的經濟補償，只能在本集體經濟組織成員之間分配，所以這部分補償應該歸屬於承包權人。第二，安置補償費是針對從事農業生產的主體因“失地”而可能產生就業生活困難的補助，所以如果經營權主體符合這一要求，應當共同與承包人分享這部分補償。法律必須劃定土地承包權與經營權在徵收補償費用中各自所佔份額，至於具體分配比例，則要根據經營權主體在該土地上投入的經營費用及與承包權人的合同約定來計算，可以在事前合同約定與協商確定在徵地情況下的雙方利益分配。
4 結語
目前實行經營權與承包權分離的制度改革，允許農民將土地經營權抵押，從而提供農業融資條件，也能發揮土地承包經營權作為用益物權的價值。從重視土地的社會保障功能轉向重視土地的融資功能，這一轉變孕育於當前中國快速推進的新型城鎮化發展和農民市民化過程中的多元土地訴求。“三權分置”政策重點在於拓展家庭承包經營權，優化農地的產權結構體系。因此土地經營權與承包權分離，農民有更多的財產性權利，多元化的經營主體和經營方式也將得以培育，農村土地資源利用效率也將隨之提升。但這一政策的出臺還需在法制規範設計、完善農村金融服務體系、土地產權的確權登記、建立合理穩健的運行評估體系、明確不同主體的權利義務和利益分配等方面的工作來防範運行風險，真正做到釋放土地改革的紅利，實現農民福祉的提升。
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