廖群為中國首席經濟學家論壇理事，中信銀行（國際）首席經濟學家
根據國家財政部數據，截至2017年末，中央政府債務餘額13.48萬億元（人民幣，下同），地方政府債務餘額16.47萬億元，兩者相加政府債務餘額29.95萬億元，佔當年GDP的36.2％，大大低於歐元區入圍標準的60％。其中，地方財政餘額控制在全國人大批准的2017年地方債務限額的18.82萬億元以內，債務率（年末債務餘額佔當年政府綜合財力的比率）76.5％，也大幅低於國際通行的100-120％警戒綫。
但問題是，以上為政府顯性債務，地方政府還有大量的隱性債務。地方政府隱性債務的規模及其風險成為市場與政府擔憂的重點。
何為地方政府隱性債務？顧名思義，就是各級地方政府顯性債務之外的債務，而顯性債務就是政府財政預算內的債務。與顯性債務相比，隱性債務有四大特點，一是不在地方政府資產負債表的負債之內；二是舉債主體不是地方政府，而是地方政府各種形式的融資平臺；三是隱性債務不是“既定”債務，而是“或有”債務，即，債務的償還不是“既定”義務，而只是在融資平臺不能償還時才須履行，且償還的金融只是融資平臺不能償還的那個部分；四是隱性債務大多數由投資項目所承載。
市場首先關心的是地方政府隱性債務的規模。對此，非常遺憾，由於其隱性性質，官方沒有正式的統計，市場估值則相差巨大。國際方面，國際清算銀行（BIS）的估值是，2017年底中國地方政府隱性債務餘額8.9萬億元，國際貨幣基金組織（IMF）的估值則高得多，2016年底達19.1萬億元。國內方面，各方的估計值相差更大，從5.9萬元到50萬億。形成特高估值的主要原因是估算者只是將歷年地方融資平臺的發債額簡單相加，而忽略了歷年來這些債務的已償還額。考慮這些已償還額，應該說低端的估值較高端更為可信。當然，已償還額也是估計值，也有準確性的問題。所以，除去特高估值，大致取各方估值的平均數，即，15萬億，可能較為接近事實。
15萬億，相當於2017年GDP的18％，也是一個很大的數額，如果將之與政府的顯性負債相加，政府債務佔GDP比重便上升至56.2％，接近60％的國際警戒綫，說明地方政府隱性債務的確不可忽視。
其實，其風險程度更值得研究。於此，上述隱性債務的第3個特點，即“或有”性，是關鍵。政府債務的風險程度在於政府對於債務的可償還程度，而可償還程度又首先取決於償還的“既定”性，即，政府是否“既定”要償還，還是“或者”要償還。如果是“既定”要償還，可償還程度就是一個大問題，而如果是“或者”要償還，問題的程度就要打一個折扣。對於顯性債務，應該說絕大部分是 “既定”要償還的。但對於隱性債務而言，鑑於其“或有”性，是“或者”要償還。這就是說，地方政府隱性債務，相對於顯性債務，風險程度應該打一個折扣。這個折扣就是地方政府隱性債務的“或有率”，即，隱性債務的融資平臺不能自己依靠債務承載項目的現金流償還債務而必須由地方政府代為償還事件發生的概率。
那麼地方政府隱性債務的承載項目能否產出現金流呢？前述隱性債務的第4個特點表明，與顯性債務大部分是一次性的消耗不同，隱性債務的大部分承載在投資項目上，而投資項目是能夠產生現金流的。根據《2013年全國政府性債務審計結果公告》與海通證券研究所的整理，地方政府或有債務資金的投向，41％在交通運輸施工建設，30％在市政建設，7％在科教文衛，6％在保障住房，其他在農林水利、工業和能源、生態建設和環境保護及土地儲備等領域，可見大部分投在將來能夠產生現金流的投資項目上。當然，能產生現金流，不是說一定會產生現金流，取決於項目的不良資產率有多高。而上面所說的隱性債務的風險折扣率，或“或有率”，大致就等於債務承載項目的不良資產率。
所以，地方政府隱性債務的風險程度取決於這些債務的承載項目不良資產率的高低。如果不良資產率為0，則項目本身的現金流就能償還債務，不需要地方政府代為償還，債務的風險程度便為0。如不良資產率很低，則需要地方政府代為償還的比率不是0也很低，則債務的風險程度很低。當然，如果項目不良資產率很高，需要地方政府代為償還的比率很高，則債務的風險程度很高。這就是說，就風險程度而論，不能將地方政府的隱性債務與顯性債務同等看待，隱性債務比顯性債務要低，低多少取決於債務承載項目的不良資產率。對大多數的承載項目而言, 鑑於其政府項目性質，不良資產率無疑會高於一般項目，但也不應該 高至100%。
鑑於此，地方政府隱性債務承載項目的不良資產率， 也就是隱性債務的“或有率”，值得認真研究。這一“或有率” 或不良資產率搞清楚了，地方政府隱性債務的風險程度就明確了。而且，搞清楚這一點還將有利於今後將隱性債務顯性化並解除地方政府的這一負擔。即，將承載高不良資產項目的債務顯性化，連同項目一起剝離出地方融資平臺而劃入地方政府的財政預算，同時，將低不良資產項目的債務非政府化，也與項目一起剝離出地方融資平臺而歸入現有或新成立的國有企業。最終, 讓地方政府隱性債務連同地方政府融資平臺一起退出歷史舞臺。最近國務院下文允許資不抵債的地方政府融資平臺依法實施破產重整或清算，應該是朝著這個方向前進的一個步驟。
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