鄉村振興的日本實踐：背景、措施與啓示

摘 要：基於筆者實地調研及對日本鄉村振興政策的分析, 本文認為, 日本推進鄉村振興的背景是城鄉居民收入差距擴大, 農業人口快速向非農產業轉移, 進口農產品對國內農業衝擊加劇, 鄉村生態環境破壞日趨嚴重以及地方政府稅收減少。自1961年《農業基本法》施行以來, 日本開始關注鄉村振興, 先後採取了完善立法、體制、機制和政策工具, 擴寬農民增收渠道, 改善鄉村生活環境, 提升鄉村福祉水平等措施, 有效解決了城鄉發展不均衡等問題。借鑑日本的經驗, 本文提出, 中國實施鄉村振興戰略應立足國情, 統籌鄉村振興與現代農業發展, 通過頂層設計, 逐步完善法律體系, 以此調整相關的體制、機制。

一、引言

在日本, 鄉村是相對於城市的地域概念, 是指以從事農林漁業為主要經濟活動, 相對獨立的、具有特定的社會和自然景觀特點的地區綜合體, 又稱為“農山漁村”, 或者“農村” (1) 。鄉村不僅僅是農林漁業經營主體及當地居民生產生活的場所, 同時具有水源涵養、自然保護、文化傳承等多種功能 (熊谷宏, 1999;日暮賢司, 2007) 。20世紀50年代末, 隨著工業化、城市化的快速發展, 城鄉矛盾日益突出, 日本開始關注鄉村振興問題。1961年開始施行的《農業基本法》, 將農業政策方向由以增產為目的的產業政策調整為以縮小城鄉收入差距為目標的社會政策 (藤田築次, 1988) , 並且首次提出“完善鄉村交通、衛生、文化等基礎設施建設, 改善生活、婦女就業環境, 提升農民福祉水平”的發展方向 (2) 。經過半個多世紀的發展, 日本的鄉村振興政策取得了顯著成效, 城鄉發展不均衡問題基本得到了解決 (速水佑次郎、神門善久, 2003;暉峻眾三, 2011) 。1998年, 日本農戶戶均收入和農民人均收入分別高出城市職工22.8%和4.6% (1) ;鄉村冰箱、洗衣機等家用電器普及率在1985年就已經與城市持平, 彩電和汽車普及率還分別高出城市0.7和20.1個百分點 (2) 。2015年, 日本全國森林覆蓋率達到67.7%, 生態環境得到了有效治理, 青山綠水成為週末假期城市居民嚮往的去處。

中國與日本農業經營結構相近, 文化背景相似, 日本在推進鄉村振興方面積累的經驗對於完善中國鄉村振興制度框架和政策體系具有一定的借鑑意義。本文在實地調研的基礎上, 通過對日本鄉村振興政策的分析, 試圖闡明日本推進鄉村振興的背景和措施, 並結合中國國情提出政策建議。

二、日本推進鄉村振興的背景

二戰之後, 日本在農業領域著手進行農地改革, 確立了以超小規模自耕農 (3) 為主體的經營制度。20世紀50年代中期, 日本進入經濟高速增長期, 伴隨著快速工業化、城市化發展, 城鄉矛盾日益加劇, 鄉村發展問題逐漸受到重視。

(一) 城鄉居民收入差距逐步擴大

二戰之後, 日本為解決糧食嚴重匱乏問題, 加大了農業生產中農藥、化肥和農業機械的投入, 農地生產率得到了顯著改善, 糧食產量不斷創出新高。但是, 日本政府採取糧食統購統銷制度, 壓制農產品價格上揚, 相對於快速提升的非農部門收入, 農業相對收入下降, 城鄉收入差距不斷擴大。1955年, 農戶家庭收入與社會平均收入的比例是77%, 1960年下降到了68% (速水佑次郎, 1993) , 城鄉發展不均衡成為社會主要問題。

(二) 農業人口快速向非農產業轉移

20世紀50年代, 日本進入經濟高速發展階段, 農業青壯年勞動力快速向非農部門轉移。1955年至1965年, 日本就業人口從3926萬人增加到4763萬人, 其中, 二三產業就業人口占就業總人口的比例上升到77.2%。然而, 同期第一產業就業人口從1498萬人下降到1086萬人, 佔比也從38.2%下降到22.8%。青壯年勞動力的快速流失導致鄉村出現人口高齡化、婦女化的發展趨勢, 鄉村勞動力不足的問題日益嚴峻。

(三) 進口農產品對國內農業衝擊加劇

二戰之後, 日本在美國的主導下, 加快了融入國際自由貿易體制的進程, 1955年成為關貿總協定正式成員。為了促進工業產品出口, 日本採取了擴大進口農產品的貿易政策, 1959年已有43.0%的農產品品種完全開放, 1963年這一比例上升到92.1%。但是, 日本國內耕地使用率及複種指數出現大面積下滑, 穀物熱量自給率由1955年的88%下降到1960年的83%。

(四) 鄉村生態環境破壞日趨嚴重

20世紀50年代, 日本工業化、城市化快速發展, 大量工業廢水、生活汙水以及攜帶殘留農藥、氮素等化學合成物的灌溉廢水隨意排放, 對鄉村生態環境造成了破壞。1950年, 日本琵琶湖爆發了大面積農藥汙染, 受害漁業損失總額達到了4億日元。另外, 鎘中毒造成的骨痛病、甲基汞中毒造成的“水俁病”、“米糠油事件”以及工業廢氣造成哮喘病事件頻發, 使鄰近汙染源的鄉村社區居民的健康受到巨大威脅。

(五) 地方政府直接稅稅收入減少

隨著鄉村人口流失, 在鄉村新購房產以及生活的納稅家庭數量減少, 造成固定資產購置稅、固定資產稅、個人所得稅以及與之相關的消費稅等直接稅收入下降, 致使地方財政狀況日漸窘迫。地方政府迫切希望遏制住鄉村人口流失的勢頭, 引導城鄉人口歸鄉歸農, 促進地方財稅增長。

三、日本推進鄉村振興的相關措施

推進鄉村振興存在經濟學、社會學和生態學三種不同視角的政策體系。經濟學關注提升農林漁產業生產效率, 社會學注重提升鄉村社會福祉, 生態學則重視鄉村生態環境保護 (宮崎猛, 1998) 。各種政策體系相互對立又相互依存, 涉及領域廣, 協調難度大。自1961年《農業基本法》施行以來, 日本圍繞解決城鄉發展不均衡這一長期目標, 統籌各方訴求, 採取了完善立法、體制、機制和政策工具, 擴寬農民增收渠道, 改善鄉村生活環境和提升鄉村福祉水平等措施, 形成了符合超小農生產結構特點的鄉村振興政策體系 (見圖1) , 實現了縮小城鄉差距的政策目標。但是, 這一體系並非一蹴而就, 而是隨著經濟發展不同階段城鄉矛盾的變化逐步完善, 具有明顯的階段性特徵。例如, 20世紀60年代, 日本鄉村收入水平和居住條件相對滯後, 鄉村振興政策聚焦在完善鄉村生產生活基礎建設, 力圖通過財政資源的制度性再分配, 改善鄉村發展能力。70年代, 日本農戶收入超過全國平均水平, 出現逆城市化現象。歸鄉人員不僅僅滿足於吃

圖1 日本推進鄉村振興的相關措施

(一) 立法先行, 明確中長期發展目標

1961年, 日本施行《農業基本法》, 提出縮小城鄉居民收入差距的政策目標。為解決城鄉發展不均衡問題, 日本政府對《離島振興法》 (1953年) 和《奄美群島振興開發特別措施法》 (1954年) 進行了修訂。1965年以來, 又相繼頒佈施行了《山村振興法》 (1965) 、《小笠原諸島振興開發特別措施法》 (1969年) 、《沖繩振興開發特別措施法》 (1971年) 、《半島振興法》 (1985年) 、《促進特定農山村地區農林業發展基礎整備法》 (1993年) 和《促進過疏地區自立特別措施法》 (2000年) 。這些法律法規被統稱為“振興八法”, 它們將人口密度低、交通不便的山村、離島等地理區位劣勢地區劃定為扶持區域 (詳見表1) , 明確了政策目標、劃定標準與實施措施, 為長期穩定地推動鄉村振興提供了堅實的制度保障。1999年, 為應對全球經濟一體化的衝擊, 日本開始施行《新基本法》規定, 每五年制定包括鄉村振興在內的《食物、農業、農村基本規劃》。通過框架完善、內容協調又各有側重的法律法規體系建設, 日本鄉村振興獲得了法律依據, 確保了政策實施的連續性。

(二) 規劃配套, 構建體制化運作模式

為配合鄉村振興政策順利實施, 2000年, 日本政府在農林水產省內增設了“農村振興局”, 將農林水產省內原有的結構調整局和國土交通省下屬的地方振興局的職能併入該局。農村振興局下設農村政策處、地區振興處、建設處等11個處室, 主要負責研究制定鄉村振興的綜合性政策和規劃, 組織實施鄉村振興相關項目。同時, 日本在省級地方農業局設立了農業振興科, 協調民間團體和農業協同組合 (簡稱“農協”) 、森林協同組合、漁業協同組合 (統稱“農林漁協”) 等農村合作組織參與鄉村振興規劃的制定和實施工作, 確保地方與中央規劃的有效銜接與配合。另外, 日本政府建立了由農林水產省牽頭, 國土交通省、厚生勞動省、環境省、經濟產業省等相關中央機關作為成員單位的鄉村振興聯席會議機制, 並且制定了跨機構的中層幹部互派制度, 要求農林水產省定期向相關部委派遣處級幹部, 通過實地工作, 學習和了解兄弟單位的工作規程。這樣不僅理順了工作機制, 更能有效統籌相關部門的政策資源共同支持鄉村發展。

表1 日本“振興八法”規定的政策實施區域認定標準

注:a市町村是日本基層地方行政單位。根據《地方自治法》 (昭和22年法律67號) 第8條第1款等規定, “市”是指人口5萬人及以上, 中心街區家庭佔總戶數的60%以上及工商業從業人口達到總就業人口的60%以上的地區。“町”由省政府規定標準, 一般是人口5千人以上, 中心街區家庭佔總戶數的60%以上的地區;“村”無具體的法律規定, 一般是指以農林漁業經濟活動為主的農戶聚居區。b65歲以上。c財政指數是指本年度本地財政收入與財政支出所需額度的比值。d公益性競技收入是指地方政府依法開展的賽馬、自行車、划艇等博彩性運動的門票等收入。資料來源: (1) 內閣府:《地域振興5法別計畫記載項目一覧》, 內閣府網站 (http://www.cao.go.jp) ; (2) 農林水産省:《特認地域および特認基準に係わる規定》, 農林水産省網站 (http://www.maff.go.jp) 。

(三) 以農為本, 健全政策實施機制

為提升鄉村振興政策執行效率, 日本鼓勵農民自發成立各種形式的合作組織, 並使其發揮落實政策的抓手作用 (曹斌, 2017) 。一是鼓勵農民組建名為“土地改良區” (1) 的合作組織, 承擔農村基礎設施建設和維護工作。“土地改良區”彙集農民實際需求, 向國家申請農村基礎設施建設項目。中央和地方財政分攤50%以上的建設費用, 來幫助農民自建家園。二是扶持農民組建以經濟服務為核心的農林漁協, 鼓勵其承攬一二三產業融合項目, 比如開辦農產品加工廠、直營超市, 增加農民就業途徑, 分享流通環節收益。三是放寬農民合作組織的業務範圍。允許農林漁協開辦醫院、養老院、體育館、文化館等, 提升農村福祉水平, 豐富鄉村文化生活。四是鼓勵農林漁協理事長兼任“農業委員會” (2) 等地方自治機構中的領導職務, 使其能夠代表社區農民參與、主持當地生產生活發展規劃, 並參與其具體實施。五是委託農林漁協承擔部分行政職能。由農林漁協指導農民填寫涉農項目申請書, 代審政策性資金的徵信工作, 甚至協助地方政府核准補貼申請農戶的種植面積、生產規模等業務, 提高政策扶持的精準度。

(四) 資金保障, 完善政策性支農體系

日本政府採取了財政補貼、稅收優惠和金融扶持相結合的方式, 保障鄉村振興政策順利實施。一是加大對農村基礎設施建設和提升農村福祉水平的財政資金投入。1970年至1985年15年間, 日本農業預算由8851億日元增加到26462億日元, 其中, 同期鄉村基礎設施建設投入佔農業總預算的比例由20.5%上升到31.8%, 農民養老金預算比例由0.4%上升到3.4%, 提升農業從業人員福祉預算比例由0.6%上升到1.5% (藤田築次, 1988) 。2013年, 日本設立了“山村發展支持制度” (詳見表2) , 對於促進特色農產品銷售及相關調研、人才培訓活動的地方政府或企業給予每年1千萬日元的資金扶持。二是加大稅收減免力度。日本國稅、地稅部門對於“振興八法”規定區域內的中小企業給予提升固定資產稅折舊抵扣比例、減免固定資產購置稅和固定資產稅等優惠。三是完善政策性金融體系。1953年, 日本政府出資成立了“農林漁業金融公庫” (3) , 為農林漁業經營主體新修、改造農業農村基礎設施、購買機器設備等提供中長期高額貸款。貸款期限平均為12.2年, 最長達25年, 貸款金額可高達項目總額的80%。2017年, 政策金融貸款年最高利率不到0.45%, 遠低於同期商業金融貸款利率的平均水平。另外, 1961年, 日本開始施行《農業現代化資金助成法》, 對“振興八法”規定區域內滿足一定條件的項目提供貼息扶持, 一般中央財政承擔貼息總額的40%~50%, 地方財政承擔20%~30%。

(五) 收入保障, 拓寬農民增收渠道

日本進入高收入發展階段之後出現了逆城市化的發展趨勢, 農民持地待沽意願增強, 農地集中日趨困難, 加上農產品供給全面過剩, 市場價格下跌, 依靠提升農產品產量來實現增收已變得十分艱難。日本採取了發展新產業、新業態來促進農民增收, 即:發揮農業多功能性, 促進環境友好型農業發展, 增加經營性收入;促進農村工業、一二三產業融合和鄉村旅遊發展, 增加工資性收入;在地理區位劣勢地區發放直接補貼, 增加轉移性收入等方式。

表2 日本推進鄉村振興的政策工具——以“山村發展支持制度”為例

注:a中小企業是指從業人員1千人以下和註冊資本1億日元以下的企業。資料來源: (1) 農林水産省, 2015:《山村への支援施政 (予算、稅制、融資) 》, 農林水産省網站 (http://www.maff.go.jp) ; (2) 日本政策金融公庫網站, https://www.jfc.go.jp/n/rate/rate.html。

1. 發展環境友好型農業。

20世紀70年代末, 日本國民環保意識提高, 市場對有機、生態等環境友好型農產品的需求增加, 出現了例如“株式會社大地守護協會”等一批環保型農業企業。1992年, 日本政府在農林水產省內增設了“環境友好型農業對策室”, 負責規劃、統籌全國環境友好型農業發展。1999年, 日本施行《促進可持續農業生產方式法》 (1) , 提出將化肥用量減少到36公斤氮/公頃, 化學合成農藥不超過4次/年的合理使用指標。同時, 建立了“有機食品認證制度”、“特別栽培法認證制度” (2) 和“環境友好農戶認證制度” (3) , 對於獲得相關認證的農戶優先提供國家扶持資金和中長期低息貸款。2011年, 日本設立“環境友好型農業支付制度”, 對減少50%以上化肥農藥使用量的農協及農戶給予直接補貼, 2015年該項目惠及耕地面積達到7.7萬公頃。

2. 促進農村非農產業發展。

1971年, 日本施行《促進在農村地區工業發展法》, 鼓勵製造業、運輸業、倉儲業、包裝業、批發業五類勞動密集型企業在農村投資建廠, 增加農民在家門口的非農就業機會。該法 (1) 允許地方政府適當放寬農地用途管制, 對投資企業的設施用地適當給予傾斜;由政策性金融機構為投資企業提供10年期免息或貼息貸款以及債務擔保;對於轉讓農地的失地農戶給予所得稅抵扣獎勵, 並且對其參加再就業培訓期間提供生活補助, 承擔其求職活動的交通費、住宿費以及就職後必要的搬家費用;對於僱傭當地65歲以上高齡農民1年以上的中小企業給予50萬日元/人/年獎勵。

3. 推動一二三產業融合發展。

20世紀90年代, 今村奈良臣教授 (1998) 鑑於大部分鄉村難以吸引投資, 提出了應以農民為主體推動一二三產業融合發展, 實現農民增收的發展思路。2010年, 日本開始施行《農林漁業經營主體使用本地資源開拓新業務及促進使用本地農產品的相關法律》 (簡稱“《六次產業化及地產地消法》”) (2) , 鼓勵農民立足鄉土, 開發、銷售具有本地特色的農產品, 延長產業鏈, 獲取流通環節的利潤。政府給予從事新產品開發, 修建加工設施、零售設施的農協、農業生產法人 (3) 以及NPO法人 (Non-Profit Organization) 一定額度的補貼和貸款優惠, 並提供銷售、融資等諮詢服務。2013年, 日本政府出資125億日元, 與多家民間金融企業合資成立了名為“農林漁業成長產業化支持機構” (Agriculture, Forestry and Fisheries Fund Corporation for Innovation, Value-chain and Expansion, Japan, A-FIVE) 的政策性投資機構, 採取與地方政府、農協等共建基金或者直接注資參股的方式, 幫助小微農業企業解決在發展初期面臨的資金、經驗、市場等問題。

4. 促進城鄉交流融合發展。

日本認為, 通過城鄉交流, 既能夠為鄉村發展蓄積所需要的人才、資金和知識, 也可以給城市居民帶來良好的休閒環境。日本為吸引城市人口下鄉, 積極促進鄉村旅遊業發展, 放寬了對農戶修建民宿、“農家樂”等營利性住宿設施的限制;撥付專款支持農戶改造閒置房屋, 修建特色農林產品加工設施、直銷店、體驗店和餐廳 (4) ;對搭建網絡平臺、發佈鄉村旅遊信息, 幫助城市居民選擇出行地點的項目給予補貼 (1);由農林水產省會同文部科學省發動小學生來鄉村體驗生活, 培養親農意識, 增加鄉村旅遊的客源;採取“商業區+鄉村”模式, 鼓勵農協在城市商業區修建特色農產品直營店, 收集消費者需求信息及時調整產品結構, 增加銷售收入。

5. 中山間地區 (2) 直接補貼。

鑑於中山間地區不具備地理區位優勢, 農業經營成本平均高出平原地區12.3% (3) , 又很難吸引工商資本投資, 2000年, 日本建立了“中山間等地區直接支付制度” (4) , 對於在“振興八法”規定區域內經營面積超過1公頃, 且與當地村落簽訂了5年以上農地承租合同的規模農戶、農事組合法人 (5) 、農協子公司等經營主體提供直接補貼。補貼金額最多2.1萬日元/公頃/年。所承租農地的坡度超過10度以及承租範圍跨越兩個及以上村落的, 還可再獲得額外獎勵。

(六) 生態宜居, 改善鄉村生活環境

20世紀70年代, 隨著日本逆城市化發展, 歸鄉人員不斷增加, 城市生活習慣對鄉村固有生活方式造成衝擊, 鄉村社區居民對鄉村生活環境提出了更高要求。日本政府一方面加強鄉村生活基礎設施的改造、升級, 讓鄉村居民生活更加便利、更有質量, 另一方面改善鄉村生態環境、保護鄉村景觀, 縮小城鄉居住差距, 為促進城市人口歸鄉歸農創造良好的外部環境。

1. 加強鄉村居住設施建設。

1965年施行的《山村振興法》提出通過修建道路, 完善用水、用電、生活汙水排放設施等改善鄉村生活環境。1977年, “第三次全國綜合開發規劃”提出“定住圈”的概念, 要求加強鄉村生活設施建設, 增強鄉村魅力。1999年, 農林水產省依據《新基本法》加強了農村居住環境改造, 一是自上而下, 由省級地方政府主導開展具有地方特色的老齡人口福祉基礎設施建設、田園居住空間建設、資源循環管理、環境整備、傳統文化建設和農村生活基礎設施建設等與民生密切相關的“農村綜合治理項目” (6) 。二是自下而上, 由市町村一級地方政府和農林漁協等民間團體主導, 開展新修和維護鄉村道路、飲用水設施、生活汙水排放設施、防火設施、農村活動中心、信息中心等“新造村運動”, 政策性金融機構提供總費用50%~70%的低息或免息貸款。另外, 日本在鄉村居住設施建設中, 非常重視使用太陽能、水能、風能等新能源, 以保護鄉村景觀和生態環境。對於修建小型水利、太陽能發電設施的企業, 中央財政給予項目總額50%~66%的補貼, 並且承擔項目執行方所屬員工的報酬和辦公經費等。

2. 改善鄉村生態環境。

日本認為鄉村生態環境惡化主要源於製造業無序汙水排放等點源汙染以及鄉村生產生活中產生的汙水、垃圾、禽畜糞便排放等面源汙染。在點源汙染治理方面, 日本先後頒佈施行了《水質保護法》 (1958年) 、《工業排水規制法》 (1958年) 、《水質汙濁防治法》 (1970年) 和《湖澤水質保全特別法》 (1984年) , 嚴格管控企業違法向公共水域、地下的排汙行為, 並從環境和健康兩個層面將全國河流分為6個等級, 制定了嚴格的水質監測標準, 對違規企業給予嚴厲處罰。

在面源汙染治理方面, 日本針對不同問題制定了相應的政策。一是依據《水質汙濁防治法》, 加強鄉村生活汙水、農田灌溉廢水管理, 制定排放標準, 加強相關汙水處理設施建設。二是施行《惡臭防止法》 (1971年) 、《禽畜糞便處理法》 (1999年) , 要求養殖場做到禽畜糞便無臭化處理, 儲存設施地面必須水泥硬化, 相關排放記錄必須保存3年以上。三是施行《農藥取締法》 (1971年) 加強農藥登記、生產和使用管理, 禁止使用高毒農藥, 要求新農藥必須通過土壤和家畜體內殘留農藥毒性富積情況檢測。建立“肯定列表制度” (2005年) , 禁止含有未制定最大殘留量標準, 且含量超過一定劑量殘留農藥的食品在市場上銷售。四是通過農協引導農民科學施用化肥和農藥, 減少化肥農藥的投入量, 推廣環境友好型農生產方式。五是施行《廢品處理及清掃法》 (1970年) , 推行垃圾分類處理制度, 規範垃圾收集、運輸、保管、焚燒流程, 要求從幼兒園開始普及垃圾分類標準, 鼓勵公民舉報, 並對違法丟棄垃圾的自然人和法人給予重罰。

3. 保護和開發鄉村景觀。

1968年, 日本施行《城市規劃法》, 對環境優美、具有一定歷史文化積澱沉的景觀、建築物進行保護。1977年, “第三次全國綜合開發規劃”提出了從社區居民的角度協調景觀與防災、鄉村居住環境保護、商業開發的關係, 進而保護生活景觀的觀點。2004年, 日本施行《景觀法》, 要求地方政府通過鼓勵社區居民和農林漁協等民間團體參與的方式, 制定、實施“景觀農業振興區域規劃”。農林水產省將鄉村景觀分為生產生活景觀、自然景觀、地區景觀、日常生活景觀、季節變化景觀五種類型, 要求在維護鄉村景觀的前提下, 修建生活和生產設施, 並且通過“美麗田園復興”等項目, 提供財政補貼。另外, 為防止出現景觀保護的條塊化管理問題, 日本製定了“田園空間博物館認證制度”, 將各類景觀較為集中的區域納入指定機構, 實行跨部門統一管理。

(七) 完善保障, 提升鄉村福祉水平

20世紀50年代, 日本鄉村醫療、養老、教育事業以及相關基礎設施建設和公共服務能力與城市相比都嚴重滯後。《農業基本法》實施後, 日本在完善相關制度的同時, 採取了政府與公益性社會團體為主體的方式, 逐步完善了鄉村醫療、養老和教育基礎設施, 提升了公共服務能力。

1. 完善鄉村醫療保障體系。

1958年, 日本施行《國民健康保險法》, 採取中央和地方財政共同承擔70%的疾病、傷殘等治療費用的方式, 鼓勵全民參加醫療保險, 並對貧困家庭採取根據家庭收入水平減免保費和治療費的扶持政策。1965年, 日本修訂了《勞動者傷害補償保險法》, 增加了對使用農業機械致傷、致殘、甚至死亡的農民和農業企業員工提供治療、死亡補償等保障內容。在提升服務能力方面, 日本採取減免法人稅、固定資產購置稅和固定資產稅等方式鼓勵日本紅十字會、濟生會 (1) 以及由小農戶出資成立的“厚生農業協同組合聯合會” (簡稱“厚生聯”) 在鄉村建立公益性醫療機構 (2) 。其中, 厚生聯有40%的醫療機構設在人口不足5萬人的鄉村, 對鄉村醫療發展作出了巨大貢獻。另外, 1972年, 日本42個省級政府共同出資成立了“自治醫科大學”, 通過減免學費、提供免息貸款等方式, 為偏遠地區培養醫療工作者, 對於提升鄉村醫療服務能力發揮了重要作用。

2. 完善農民養老金制度。

1961年, 日本施行城鄉一體的“國民年金制度”。1971年, 鑑於農業經營的特殊性, 日本施行《農民年金基金法》 (3) , 要求政府對每年從事農業生產60天以上且自願投保的農民補貼20%~50%的保費, 鼓勵其加入社會養老保險。參保農民連續繳納保費20年, 年滿65歲之後, 可每月領到最多相當於大學應屆畢業生月工資水平的養老金, 直至去世。另外, 日本將農民養老制度與農地流轉掛鉤, 對於65歲之前已流轉出農地的高齡農民, 再額外給予一定額度補助。

3. 扶持鄉村教育發展。

1958年, 日本修訂了《偏遠地區教育振興法》, 加強了中央財政對偏遠地區學校的扶持力度。其中, 對偏遠地區學校的新建、改建發電、飲水、食堂等設施的, 給予建設費用總額33%~55%的補貼;承擔山區、離島地區學校校車、校船等交通工具的購置費用, 以及學生的交通、寄宿、研修和衛生醫療費用;制定了“偏遠地區教師特別薪金制度”, 增加教師補助, 併為教師子女就學甚至在校寄宿等提供便利。2016年日本文部科學省各項鄉村教育補貼預算總額達到755.7億日元, 促進了城鄉教育均等化發展。

四、日本推進鄉村振興的經驗與啟示

2017年12月, 中央農村工作會議要求, 到2020年, 鄉村振興取得重要進展, 制度框架和政策體系基本形成。在中國實施鄉村振興戰略的背景下, 日本的相關經驗將對中國鄉村振興立法、政策制定有積極的借鑑意義。

(一) 統籌鄉村振興與現代農業發展

客觀來看, 鄉村振興與促進農業現代化之間存在一定矛盾。過度追求農業生產規模, 推動農村勞動力轉移, 可能會導致鄉村人口數量下降, 造成鄉村凋敝以及自然資源的過度消耗 (宮崎猛, 1993) 。自《農業基本法》實施以來, 日本圍繞解決城鄉發展不均衡問題, 因地制宜地採取了具有針對性的農業政策。例如, 在北海道等地廣人稀、具備發展農業規模化經營條件的地區, 實施促進農業機械化、規模化經營的農業現代化政策。而在人口密度低、交通不便、難以集中農地的地區, 主推鄉村振興政策, 並根據城鄉矛盾的變化進行政策調整。中國各地農業農村發展不均衡, 財政預算資源有限, 需要從各地的具體情況出發, 以縮小城鄉差距為目標, 明確鄉村振興政策的適用區域, 制定針對性較強的農民增收、改善鄉村生活環境以及提升鄉村福祉水平等鄉村振興政策。

(二) 加強鄉村振興立法與頂層設計

鄉村發展是一個漫長的過程, 實現鄉村振興往往需要十幾年甚至幾十年的時間。日本鄉村得以振興主要得益於通過法律手段, 保障相關政策有步驟地階段性發展。日本採取了“基本法”與“普通法”相結合的方式, 即制定了《農業基本法》作為政策綱領, 同時制定和完善了相應的普通法以確保政策目標得以實現。例如《山村振興法》《農業現代化資金助成法》《六次產業化及地產地消法》等普通法, 都以《農業基本法》為基礎, 保障了特定領域政策執行與目標一致。這使日本推進鄉村振興始終處於法律的約束之下, 做到有法可依, 保障了鄉村振興政策的穩定性。2017年12月, 中央農村工作會議提出了實施鄉村振興戰略“三步走”的時間表, 要求到2050年實現鄉村全面振興。今後, 要保障鄉村振興穩步推進, 防止體制機制及不同利益集團掣肘, 必須立足於國情, 完成鄉村振興戰略的頂層設計, 將“農業農村優先發展”、“工業反哺農業”、“城市支持農村”等理念通過立法予以固化、細化、實化, 為全面實施鄉村振興戰略提供法律法規及政策保障。

(三) 構建鄉村振興政策的執行協調製度

鄉村振興政策是立足於特定地區的綜合性發展政策, 涉及農業、農村、交通、醫療、教育等社會領域。日本採取了統合專業資源和加強橫向聯繫的方式, 將相關部委原有的鄉村振興功能統合到農林水產省農村振興局, 同時建立了跨部委的聯絡制度, 既保障了鄉村振興政策的專業性, 又加強了相關部門之間的協調, 提升了鄉村振興政策的實施效率。2018年3月, 十三屆全國人大第一次會議決定將農業部改組為農業農村部, 體現了中國完善鄉村振興戰略實施體制機制的迫切需求。建議儘快在農業農村部增設鄉村振興局, 專司鄉村振興戰略的實施工作, 負責調動地方政府和社會各界力量穩步推進鄉村振興;建立由農業農村部、發改委、財政部、自然資源部、生態環境部、交通運輸部等相關部門組成鄉村振興聯席會議制度, 統籌謀劃推進鄉村振興戰略實施。

(四) 完善以農民為主體的政策實施機制

農民是鄉村振興政策的直接利益關係人, 鄉村振興政策是否切實可行, 關係到鄉村農民的切身利益。日本在鄉村振興政策制定、實施、監管各個環節始終堅持農民主體地位, 讓農民成為幾乎所有鄉村振興項目的自覺參與者和真正受益人, 既尊重了農民的首創精神, 也激發了農民的主人翁精神, 還提升了政策實施效率。2007年, 中國開始實施《農民專業合作社法》, 截止到2017年底, 全國農民專業合作社 (簡稱“合作社”) 總數達到201.7萬家, 但是, 由農民自發成立、實行民主管理、真正能夠代表農民利益的合作社仍然不多, 功能也相對薄弱 (苑鵬、曹斌, 2018) 。建議加強合作社規範化建設, 完善對資金互助社的監管制度、登記退出制度等, 切實保護小農戶利益;完善生產、供銷、金融等綜合性合作社制度, 使其發揮政策抓手、豐富鄉村文化等功能;加強聯合社制度研究, 提升合作社競爭力;並且在鄉村振興規劃制定、執行等層面提升合作社的參與程度, 扶持合作社發展, 提高政策施行效率。

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