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王雷：透視特朗普政府對伊朗新戰略
作者：王雷，中國社會科學院世界經濟與政治研究所
內容提要
特朗普政府調整對伊朗戰略的主要動因在於原有戰略難以有效壓制伊朗。自2017年上臺執政以來，特朗普政府對伊朗戰略構建已經歷試探期、評估期、成型期三個階段，而退出伊朗核協議標誌著新的對伊朗戰略正式成型。總的來看，該戰略的最高目標是以較低成本實現伊朗政權的更迭，中等目標是推回伊朗之前在地區擴張中獲得的優勢成果，最低目標是讓伊朗長期遭受經濟制裁的痛苦。從發展前景來看，這一戰略能否成功還存在較多變數。
關鍵詞
伊朗戰略；政權更迭；最大施壓；戰略推回
當前，各界對特朗普政府的伊朗戰略爭議不斷。有的分析認為，特朗普政府沒有伊朗戰略，只有伊朗策略，迷戀交易技巧使其在伊朗問題上始終缺乏系統、長遠的戰略思考。也有分析認為，雖然特朗普政府的伊朗政策缺乏穩定性，但還是形成了一套強化遏制伊朗的新戰略。還有一些分析認為，隨著美國退出伊朗核協議，特朗普政府的伊朗戰略正在重返小布什時代。總之，特朗普政府的伊朗戰略正在發生明顯變化，深入分析這些變化對於我們把握中東政治態勢十分重要。
特朗普政府調整對伊朗戰略的動因
自2017年上臺執政起，特朗普政府處理伊朗問題始終面臨一個難題，即是否延續奧巴馬政府時期的對伊朗戰略。奧巴馬政府謀求通過簽署核協議來遏制伊朗的核計劃，讓伊朗獲得一定的經濟好處和地區地位，誘使其改變行為方式，接受美國在中東的領導地位。這套戰略設想總體不錯，但執行效果欠佳。
首先，該戰略在中東權力競爭中難以有效壓制伊朗。核交易雖然限制了伊朗的核計劃，但也讓其保留了鈾濃縮的能力。事實上，通過發展彈道導彈等非對稱作戰手段，伊朗強化了對美國發動軍事打擊的戰略能力。不僅如此，得益於核協議帶來的經濟紅利，伊朗崛起勢頭更加強勁。在經濟領域，伊朗能源出口快速恢復，對外經濟聯繫日益緊密。在地區層面，伊朗顯著擴大了在伊拉克、敘利亞、黎巴嫩、也門的影響力。與之相對，沙特、土耳其等地區大國不斷陷入內部紛爭。美國擔心，如果這種勢頭延續下去，伊朗很可能獲得地區性霸權。
其次，該戰略在地區秩序重組中弱化了美國的影響力。在敘利亞問題上，伊朗、俄羅斯、土耳其正在加強合作，試圖取代美國，發揮主導作用。在經貿聯繫上，伊朗與歐亞國家越走越近。在區域層面，卡塔爾、埃及等阿拉伯國家與伊朗的關係不斷改善。反之，奧巴馬政府時期的美國與中東傳統盟友的關係日漸疏遠，以色列、沙特試圖拉近與俄羅斯、中國的關係，對沖美國戰略收縮的風險。不僅如此，“伊斯蘭國”的潰敗給敘利亞和伊拉克留下了新的權力真空。為了遏阻伊朗藉機建立通往地中海的什葉派地緣走廊，美國迫切需要搶奪勢力真空的新戰略。
顯然，在特朗普政府看來，奧巴馬“偏軟”的對伊戰略非但沒有減少伊朗對美國的敵意，反而助長了伊朗的地區擴張，破壞了美國的同盟體系，侵蝕了美國的影響力。為了扭轉不利局面，特朗普政府上臺後，對伊政策明顯轉向強硬。一是將伊朗列入“禁穆令”名單，強化對伊朗伊斯蘭革命衛隊地區行為和彈道導彈活動的制裁。二是威脅退出伊朗核協議，迫使伊朗接受修改協議或達成新交易，但遭到伊朗拒絕。鑑於現有戰略無法有效壓制伊朗，特朗普政府轉而謀求新的伊朗戰略。
8月6日晚，伊朗總統魯哈尼就美國重啟對伊制裁表示，美國應該停止威脅，如果要與伊朗談判，應拿出誠意。圖為當日，魯哈尼在德黑蘭發表電視講話。（圖片來源：新華社）
特朗普政府對伊朗戰略的
權衡與選擇
2017年3月，美國白宮對外表示，特朗普政府正在對伊朗戰略展開全面評估，考慮到美國與勁敵伊朗打了40年交道，特朗普的備選方案自然不少。
從遏制取向來看，美國對伊戰略有四種選擇：一是政權更迭，運用各種手段推翻伊朗政權；二是戰略推回，逆轉伊朗之前在地區擴張中獲得的優勢和成果；三是離岸制衡，維持伊朗與地區競爭對手的權力平衡，從域外遏阻伊朗取得競爭優勢；四是戰略撤退，以最大程度保全利益的方式撤出爭端，謀求日後更有效的反制。從接觸取向來看，美國也有四種選擇：一是戰略訛詐，運用軍事、經濟威脅恫嚇伊朗，使其做出最大程度讓步；二是現實接觸，與伊朗進行謹慎、務實的對話，通過有限的交易與合作瞭解和影響對手；三是擴展接觸，增加對話、交易與合作，改變伊朗的政策取向和行為方式；四是戰略綏靖，通過更多合作或讓利安撫，討好這個競爭對手。
顯然，“工具箱”裡沒有完美選項，由於每種戰略都有缺陷和風險，美國政府與伊朗打交道偏愛“組合拳”。小布什政府自視美國擁有超級霸權，對伊朗採取政權更迭和戰略訛詐的戰略組合。奧巴馬政府急於擺脫中東困局，對伊朗偏向離岸制衡、現實接觸和擴展接觸的綜合戰略。特朗普政府如何選擇自己的對伊戰略？以下因素無疑將起到重要作用。
第一，利益範圍、威脅的界定。與前兩屆政府相比，特朗普政府顯然對推動中東“民主建設”興趣不大，但仍致力於維護美國在中東的五個主要利益：打擊恐怖組織、保證盟友安全、保障中東能源供應穩定、防止殺傷性武器擴散和防範出現地區霸權。鑑於伊朗在每項利益上均對美國構成挑戰，特朗普很難認同伊朗是潛在的合作伙伴，而是傾向於將其定性為“支持恐怖主義的流氓國家”“假裝棄核的說謊者”“謀求控制阿拉伯國家、波斯灣能源通道的競爭對手”以及“威脅美國盟友安全、破壞中東秩序的修正國家”。在特朗普政府看來，伊朗的威脅不僅具有緊迫性，也具有漸進性和擴散性。這種判斷無疑會影響特朗普政府的對伊戰略選擇。
第二，使用武力的風險偏好。對美國來講，武力推翻伊朗政權似乎可以解決所有問題，但與奧巴馬一樣，特朗普希望控制美國與伊朗的戰爭風險，不想重蹈伊拉克戰爭的覆轍。另外，現階段與伊朗爆發戰爭無助於美國實現戰略收縮，反戰情緒強烈的美國民眾和國會也不會支持特朗普在中東再次冒險。更重要的是，伊朗快速提升的軍事能力已極大提高了美國發動戰爭的成本。綜合考慮這些因素，特朗普政府對通過軍事手段推翻伊朗政權持十分謹慎的態度。但與奧巴馬不同，特朗普政府認為離岸制衡過於軟弱，“輕足跡”軍事戰略缺乏威懾。雖然特朗普希望控制戰爭風險，但不反對利用軍事優勢實現戰略目標。顯然，美軍在敘利亞、也門的最新軍事行動已經表明，特朗普政府偏好一個更加積極的中東軍事存在和武力運用。
第三，敵我優劣長短的判斷。特朗普政府十分清楚，在美伊博弈中，美國的優勢是享有經濟、金融霸權，擁有廣泛的地區盟友和夥伴，軍事質量、投射能力佔優；短板是與伊斯蘭世界特別是激進宗教勢力關係緊張；國力衰退導致地區資源投入受限。與之相對，伊朗的優勢是擁有優越的地理位置、豐富的油氣資源以及地區宗教、代理人網絡；短板是經濟嚴重依賴能源出口、金融體系脆弱、國內政治鬥爭激烈以及潛在的區域過度擴張。根據揚長避短的戰略邏輯，特朗普政府希望通過強化經濟制裁、鞏固同盟夥伴關係和增加軍事威懾打壓伊朗。由此，恢復石油制裁、阻止伊朗出口石油、打擊伊朗貨幣和銀行系統、支持伊朗國內抗議活動以及扶植地區反伊朗勢力等措施變得愈發具有吸引力。
第四，調整戰略的政治盤算。特朗普不僅要考慮如何維護美國在中東的利益，更要考慮是否有利於鞏固自己的執政地位、政績和選票。鑑於特朗普執政根基尚不穩固，想要獲得更多支持，內外政策調整必須要取悅支持者、爭取觀望者、打擊競爭者。顯然，將伊朗問題重新放在聚光燈下，有利於特朗普政府利用外敵轉移國內視線。適當增加中東局勢緊張，恢復對伊朗的經濟制裁，有利於美國油氣出口；拓展中東軍火銷路，刺激能源、軍工行業就業率，有助於特朗普在中期選舉甚至2020年大選時獲得相關利益集團的政治支持。一個更加反伊朗的政策有助於特朗普將國內的猶太財團、新保守派、鷹派勢力以及中東盟友、阿拉伯財團聚集在自己身邊。此外，推翻奧巴馬的伊朗核協議外交遺產無疑有利於特朗普在國內意識形態鬥爭中進一步打擊自由派，鞏固自己在保守主義選民中的基本盤。
顯然，上述因素主導了特朗普政府對伊朗戰略的評估、選擇與制定。2017年10月，經過九個月的審議與權衡，白宮公佈了對伊朗新戰略的基調與框架，表示會“著重消除伊朗對地區局勢的不穩定影響，振興傳統聯盟和夥伴關係，對伊朗實施新制裁，應對彈道導彈等不對稱武器威脅，以及決不讓伊朗擁有核武器”。2017年12月至2018年2月，特朗普政府陸續出臺三份文件《新國家安全戰略》《2018年美國國防戰略》《2019財年美國國防部預算概況》，分別從指導原則、軍事戰略、資源投入方面對伊朗新戰略做了進一步指導和規劃。2018年5月8日，特朗普政府正式退出伊朗核協議，此舉標誌著新的伊朗戰略正式成型。新戰略向伊朗提出了12項具體條件，要求伊朗必須“停止鈾濃縮，永不預處理鈈，停止發展彈道導彈，從敘利亞撤軍，停止對真主黨的支持，停止向也門胡塞民兵運送武器，停止威脅摧毀以色列等等”，並希望就此與伊朗達成新交易。總的來看，這是一套包括政權更迭、戰略推回、戰略訛詐以及現實接觸成分的綜合戰略。
特朗普政府對伊朗新戰略的
解讀與評估
從調整方向來看，新的伊朗戰略似乎是小布什、奧巴馬政府對伊朗戰略的中間配方。為了降低戰略風險以及擺脫奧巴馬的政策痕跡，特朗普政府有意迴避了武力顛覆、離岸制衡、擴展接觸、戰略綏靖等選項。
一、目標與手段
從追求目標來看，新戰略包含三重訴求。最高目標是謀求低成本的政權更迭，即通過非軍事手段顛覆伊朗政權。中等目標是推回伊朗之前在地區擴張中獲得的收益，迫使伊朗簽訂“城下之盟”。當然，如果特朗普得不到“更好的”交易或者他希望的政權更迭，將伊朗長期置於制裁“懲罰箱”也是可以接受的最低目標。從實現途徑來看，新戰略謀求在戰爭門檻以下最大限度地施壓伊朗，改變伊朗現行政策的成本收益評估，使其認識到無法獲勝，難以承受繼續對抗的代價，被迫做出妥協。從推進手段來看，除發動戰爭外，特朗普政府似乎對所有選項持開放態度，但優先次序和權重不同。目前來看，經濟制裁是核心手段，軍事威懾、宣傳戰、秘密行動是輔助手段，外交談判分量最輕。
二、問題與風險
顯然，特朗普政府的伊朗新戰略仍存在不少問題與風險。第一，該戰略雖然對武力顛覆伊朗政權持謹慎態度，但低成本的政權更迭和戰略推回成分風險仍然較大。這類進攻性戰略很可能誘使以色列、沙特推行更加激進的反伊朗政策，刺激華盛頓的新保守派、鷹派、猶太勢力追求更加冒險的中東政策，如果不能有效控制相關風險，很可能導致美國和伊朗陷入衝突。第二，雖然特朗普政府致力於打造中東“反伊朗大聯盟”，但美國在中東無法徹底孤立伊朗。偏袒以色列加劇了阿拉伯世界同以色列的矛盾，放任沙特、阿聯酋對卡塔爾採取激進外交政策，導致海合會陷入分裂。此外，土耳其當前無意遏制伊朗，更希望保持戰略平衡。埃及、約旦均不願為美國火中取栗，更不會為以色列或沙特衝向遏制伊朗的前線。至於阿曼、卡塔爾等國則希望與伊朗保持友好往來。可見，所謂的“反伊朗大聯盟”不免貌合神離。第三，新戰略過於依賴經濟制裁，遏制有餘，接觸不足。所謂的“交易藝術”實際上是運用外交訛詐迫使伊朗屈服，這種策略低估了伊朗的抵抗意志和能力，以及美國全面恢復對伊朗制裁的難度。不僅如此，新戰略也未提供伊朗如若不服，美國如何應對的後續辦法。從之前的經驗來看，短期內美國和伊朗的爭鬥很可能陷入僵局，但這不是一個穩定的平衡，對抗升級、戰略衝動、形勢誤判很可能導致局勢進一步惡化。
三、前景與變數
就發展前景來看，新戰略能否成功還存在較多變數，如何演變很可能取決於以下事態如何發展。
第一，美國能否大幅削減伊朗石油出口？2018年11月4日，美國計劃將恢復制裁的重頭戲對準伊朗能源、航運、保險、金融行業。特朗普威脅“要將伊朗石油出口收入降至零，且對違反制裁的外國企業實行零容忍政策”，但實現難度顯然很大。首先，“零封”伊朗石油出口並不現實。歐、中、俄三方已承諾會努力維護與伊朗的能源貿易，印度、土耳其也表示不會大幅削減伊朗石油採購，日本、韓國迫於壓力可能會做出較大讓步，但也表示不會停止進口。因此，至少從短期來看，美國對伊朗的制裁力度很難恢復到2012年的水平。其次，大幅削減伊朗石油出口如果引發市場動盪、油價飆升，制裁效果將大打折扣。油價暴漲顯然會增加伊朗石油出口收入，幫助其部分抵消市場份額減少的損失，同時也會加大國際社會對美國的不滿和抵抗，加劇美國民眾生活壓力，影響特朗普中期選戰。因此，為了安撫市場情緒，特朗普政府正在遊說沙特等國增產，同時表示會釋放美國戰略石油儲備彌補供給不足，但伊朗顯然不會坐以待斃。伊朗總統魯哈尼曾暗示，如果不讓伊朗出口石油，伊朗將封鎖霍爾木茲海峽，阻止本地區石油出口。顯然，隨著各方博弈不斷升級，美國既要大幅削減伊朗石油出口，又要穩定油價，實非易事。
第二，剩餘各方能否有效維護伊朗核協議？就歐盟來講，當前成員國立場不一，對抗美國政治意願不強是主要問題。自2018年8月美國恢復對伊朗制裁以來，歐盟只是啟動了象徵性的“阻斷法令”，具體的經濟補償措施仍處於意向階段。當前，很多失去耐心的歐洲公司和投資者已表示將放棄在伊朗的商業活動，若這種趨勢不加改變，歐盟力挺伊朗、抵擋美國壓力的前景值得擔憂。就中、俄兩國來講，兩國在國家層面會採取措施維護與伊朗的經貿合作，但在企業層面的貿易、投資活動恐將受到較大沖擊。雖然中、俄企業願意繼續留在伊朗，但隨著美國製裁逐步恢復，資金結算、設備採購、項目推進將面臨較大困難。歐、中、俄三方有能力幫助伊朗緩解制裁痛苦，但完全補償美國重啟制裁給伊朗造成的損失並不現實。這種情況無疑將考驗伊朗的政治智慧。如果戰略衝動，放棄核協議並恢復核計劃，很可能正中美國下懷，失去國際社會的同情和支持。反之，如果各方通力合作，維護協議，即便暫時不能扭轉被動局面，將來未必沒有轉圜的機會。
第三，伊朗面對極限施壓能否挺得住？美國希望對伊朗重啟制裁。引發伊朗經濟動盪和大規模反政府抗議活動，導致伊朗政權更迭，但這種可能性仍然較小。美國對伊朗實施了幾十年的制裁，但該政權一直屹立不倒，幾十年辦不到的事，現在指望重新制裁就扳倒伊朗政權並不現實。但是，對特朗普政府來講，制裁不能推翻伊朗政權並不等於不能迫使伊朗讓步。可以預見，隨著美國逐步提升制裁水平，伊朗經濟形勢恐會遭受打擊，社會矛盾或進一步激化，外部矛盾也將日益尖銳。內憂外患的影響雖然短期可控，但如果長期持續下去，伊朗政府很可能陷入困境。對伊朗統治精英來講，局勢失控的代價難以估量，不喜歡美國人並不等於不能與美國人做交易，恢復對話、達成交易或許最為實際。近期特朗普向伊朗拋出“無條件對話”的誘餌，顯然在試探伊朗的抗壓能力，而魯哈尼強調“制裁之下的談判沒有意義”，也在暗示美國調低身段的姿態還不夠。可見，儘管當前局勢依然緊張，但美伊雙方伺機恢復對話、重返談判的可能性依然存在。
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