同一個省內的城市，執行環境信息公開辦法的標準並不統一。
楊鳴宇/政見觀察員
中國是一個幅員廣闊的國家，假如沒有地方政府的協助，中央政府無法有效管治這片廣大的土地。央地關係因此是理解中國政治制度的一個重要切入點。
經濟學家許成綱認為，中國的政治制度並不是一般意義上的中央集權制——雖然中央掌握了地方官員的人事任命權。但相對地，地方官員只要獲得了中央的任命，基本上就壟斷了特定區域內的決策權和自由裁量權。在蘇聯這樣的典型中央集權制國家，地方政府能擁有這樣的自主性是不可想象的。
然而，中國實行的也不是聯邦制，因為在聯邦制下地方官員對其轄下的居民負有政治責任，管治不好，下次選舉就被換下。而中國的地方官員只向上級負責。
於是，許成綱把中國的制度形容為一種“區域分權的威權主義”（regional decentralized authoritarian regime）。在這樣的制度安排下，中央和地方同時影響一項政策的執行。前者使政策的內容“鐵板一塊”，後者則“因地制宜”地執行。這解釋了為什麼當地方“自由裁量過了頭”而偏離中央政策的原則和方向時，中央會運用諸如運動式執法這樣具有中國特色的手段進行糾正。
但是，中央“鐵板一塊”和地方“因地制宜”，這兩種對政策執行產生截然不同影響的力量到底孰強孰弱？之前的研究很少給出很好的答案。
最近，來自牛津大學的Jesper Svensson和隆德大學的Stefan Brehm對2008年頒佈的《環境信息公開辦法》執行情況進行評估，我們可以從中看到中央和地方力量的對比。
《環境信息公開辦法》的執行情況可以通過汙染源監管信息公開指數（PITT）進行量化，這項指數由中國環保組織公眾環境研究中心和國際環保組織“自然資源保護協會”共同開發。這為評估帶來很大的方便。在這項研究中，研究者只使用了2009/2010、2011和2012三年的數據，大約涉及120個地級市。
光憑描述性統計，PITT已經提供了兩個重要信息。第一，PITT的整體平均得分只有39.72（100分滿分，60分視作法規得到遵守的最低門坎），這說明《環境信息公開辦法》並未得到有效的執行。事實上，就算把PITT進一步拆分為不同子項指標，得分最高的“宣傳打擊汙染設施”一項的得分也只有53.5，尚未合格。
第二，PITT得分的地理分佈極為不平均，總體而言東部城市的整體得分要比中西部城市高。
在排除了地方預算收入、經濟年增長率、第二產業佔經濟生產比值等因素的影響後，數據分析顯示：那些人均生產總值越高、城市人口越多的城市越可能擁有更高的PITT。這就解釋了為何PITT得分較高的城市集中在東部沿海省份——那些經濟較發達的城市更有動力和本錢以優化環境的方式吸引人才、進行產業升級。
數據還顯示，經濟年增長率、第二產業佔經濟生產比值和PITT則是負相關關係。這說明，經濟發展仍然是影響地方執行《環境信息公開辦法》的重要因素。
在比較中央和地方的影響方面，研究者使用了“空間迴歸”的方法。這裡有必要先說明一下“空間”具體指代的是什麼。研究者考察了三種空間屬性，第一種是物理距離，即兩個相鄰的城市是會有相同還是相異的政策執行情況。第二種是經濟發展，它考察的是相似城市經濟發展水平（以人均生產總值來衡量）的城市在政策執行上的是否存在差異。第三種是集權程度，它考察的是同省城市會否在上級同樣的命令下擁有類似的執法標準。
分析結果顯示，物理距離和經濟發展的參數分別為-2.5和-7.4，並且均為負值，這說明：兩個距離相近或經濟發展程度接近的城市，假如其中一個更好地執行《環境信息公開辦法》，那麼另一方則會放低執行的標準。這其實就是所謂經濟學裡所謂“底線賽跑”，即由於經濟發展目前仍然在幹部績效考核中佔據較高的權重，地方官員為了在和同僚的競爭中脫穎而出，於是通過放寬環境監管的標準吸引招商引資的方式來驅動地方經濟增長。
集權程度的參數估計是正數，但數值只有0.29。這表明，同一個省內的城市執法標準並不統一。也就是說，上級命令雖然能夠一定程度上讓地方遵守環境法規，但“鐵板一塊”的影響力顯然沒能敵過“因地制宜”。
這項研究帶出的一個重要政策意義是：假如不改變地方官員目前的績效評價方式，經濟發展和環境保護之間的張力恐怕較難得到解決，環境法規也不會得到有效的貫徹執行。
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參考文獻
Chenggang Xu, “The Fundamental Institutions of China’s Reforms and Development”, Journal of Economic Literature, 2011, 49(4):1076-1151.
Stefan Brehm & Jesper Svensson, “A Fragmented Environmental State? Analysing Spatial Compliance Patterns for the Case of Transparency Legislation in China”, Asia-Pacific Journal of Regional Science, 2017(3):1-23.
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