中國人民大學法學院教授 湯維建
檢察建議是檢察機關發揮法律監督職能的一種途徑和方法，2012年修改後的民事訴訟法第208條首次確立了檢察建議制度。檢察建議在立法中的出現，具有多方面的開創性意義。但是，在司法實踐中，由於規範化不夠、說理性不強等原因，影響了檢察建議作用的充分發揮。筆者認為，應從以下四方面進一步推進檢察建議規範化改革，以充分發揮檢察建議的法律監督作用。
以理念創新為關鍵點，打造檢察建議的時代發力點。
所謂“理念一新天地寬”，檢察建議要開闢新的天地，邁向新的境界，理念創新須先行。對此，應改變過去幾個傾向：
➤一是應改變重剛性監督、輕柔性監督的傾向。相比於一定會產生某種效果的剛性監督而言，檢察建議確實是一種柔性監督，它重在提出建議，供被建議人參考。但是，不能將檢察建議這種柔性的監督方式看成是檢察監督軟弱化的表現，檢察建議作為檢察監督職能行使的一種方式，有其特有的適用對象、適用程序和適用效果。
➤二是應改變重檢察建議制發、輕檢察建議效果的傾向。有的檢察建議質量不高，根本原因還在於觀念上重視不夠，規範性不強。制發檢察建議主體不重視，接受檢察建議者也肯定不會重視。因此，要充分發揮檢察建議的作用，在理念上首先要扭轉不重視檢察建議的傾向。
➤三是應改變重訴訟中的檢察建議、輕非訴訟性檢察建議的傾向。訴訟中的檢察建議一般有立法的明確規定，容易受到重視，比如再審檢察建議、公益訴訟中的檢察建議等，而對非訴訟性檢察建議往往重視不夠，比如非訴訟案件中的檢察建議、多元化糾紛解決機制中的檢察建議等。非訴訟性檢察建議同樣代表著檢察職能有序行使，也應當高度重視。
➤四是應改變重實體、輕程序的傾向。檢察建議的“重實體”說的是重視檢察建議中的內容表述，比如提出如何整改的建議等，但不重視檢察建議中的內容是如何來的，經過了怎樣的調查研究，是否經過了聽證和論證，等等，使得檢察建議的說服力不夠。有時檢察建議提出來，被建議的單位或個人覺得很難回答，難以落實，因而顯得檢察建議的質量不高，其效果也就不夠理想。檢察建議的規範化改革就是要在這方面作出積極探索，使檢察建議散發出應有威力。
➤五是應改變重具體性建議、輕制度性建議的傾向，即“重微觀建議、輕宏觀建議”的傾向。現階段，在微觀層面，發送的檢察建議相對多一些，這些檢察建議固然重要，也很基礎，但檢察建議不能侷限於具體情況的描述和解決，而應通過一事解決一片，通過一案解決一批類案，尤其是應通過具體現象深入到事物的本質，找出產生問題的根本原因，特別是制度層面的原因、機制層面的原因等。如果是制度問題，在檢察建議中要提出該制度應當改革；如果是機制問題，則要提出該機制應當完善等建議。當然，實踐中兩者又是不能截然分開的，往往需要結合在一起，通常需要在描述具體情況並提出建議的基礎上，再提出制度性或宏觀性深層次建議。
以體制創新為著力點，構造檢察建議的制度制高點。
要構建科學合理的檢察建議新體制，需要將檢察建議單一性生成模式改變為綜合性生成模式。新時代對檢察建議的要求是多維的，僅僅由檢察機關從單一的視角提出檢察建議會存在侷限性，其效能將受影響，其權威性也顯得力有不逮，因而檢察建議長效機制的構建要求引進外力、外腦、外援，補強檢察建議，使檢察建議在多方合力的援助之下茁壯成長。這主要包括兩個方面：
➤一方面，在國家層面尋求外力，將檢察監督與人大的法律監督和監察委的國家監察有機地融合起來，形成檢察建議的“三合一”體制；
➤另一方面，在社會層面尋求外腦，包括民意代表、專家學者、人大代表和政協委員或相關社會組織的觀點意見等。將這兩方面結合起來，促使檢察建議不僅在針對性、精準性、合理性、科學性上有了切實的保障，而且在貫徹落實、後續監督以及效能升級上有了可靠的依託和保障。
以機制創新為立足點，塑造檢察建議的權威生成點或者生長點。
檢察建議具有旺盛的生命力，必將逐漸發展成為越來越重要的監督方式，並將覆蓋所有監督領域，成為檢察機關發揮法律監督職能的重要抓手。檢察權威是內在地生成的，應通過檢察建議的機制化建設、規範化建設、制度化建設、程序化建設提升檢察建議的質量，向規範要質量，向質量要效果，向效果要效力，向效力要權威。檢察建議的規範化建設包括檢察建議的體制打造、制度塑造、原則構建、程序設定等多方面內容，但其中機制建設是檢察建議規範化建設的立足點，具體包括：動議機制、立案機制、審核機制、調查機制、宣告機制、發送機制、跟蹤監督機制、評估機制等。通過檢察建議的機制化建設，檢察建議的規範化程度將大大提升，檢察權威的生成也就有了可靠的支點。
以形式創新為切入點，創造檢察建議範圍的擴張點。
從目前來看，檢察建議的形式還有待精細化、專業化、周延化，有必要對林林總總的檢察建議進行條分縷析，分門別類，進而針對不同的檢察建議採用不同的規範化機制。從性質的視角看，檢察建議分為訴訟型檢察建議和治理型檢察建議。訴訟型檢察建議是訴訟法明確規定的檢察建議，具有一定的剛性效力和程序規範，而治理型檢察建議則不具有法律的明文規定，是檢察機關職能拓展的一種探索，規範性和程序性不足。這兩種類型的檢察建議規範化建設應有所區別，參與的主體以及相應的程序也有所不同。
訴訟型檢察建議又包括實體型檢察建議和程序型檢察建議兩類。實體型檢察建議重在提出實體性處理意見，供相關方面參考。相對而言，程序型檢察建議的種類更加繁多，以民事訴訟為例，主要包括再審型檢察建議、程序違法糾錯型檢察建議、支持起訴型檢察建議、督促起訴型檢察建議、公益型檢察建議等。程序型檢察建議一般會有後續程序作為保障。但也有些程序型檢察建議缺乏後續的程序保障，如一般的程序違法的檢察建議，如果不被法院接受，因這種程序違法尚未嚴重到足以提出抗訴的程度，檢察機關則缺乏後續的跟蹤監督或強化監督的手段。
與訴訟型檢察建議有別，治理型檢察建議則分佈在不同的領域，而不是集中在司法領域。所謂治理型檢察建議，重在提升被建議單位或部門的治理能力，完善其治理體系。在目前大力強化社會治理體系和治理能力現代化的背景下，這種類型的檢察建議功能尤為強大，其作用更加不可或缺。具體而言，治理型檢察建議按其分佈的領域劃分，可以分為司法治理型檢察建議、行政治理型檢察建議和社會治理型檢察建議等三種類型。司法治理型檢察建議是由檢察機關向法院、公安機關和司法行政機關提出的，行政治理型檢察建議是檢察機關向行政機關提出的，而社會治理型檢察建議則是檢察機關向各類社會組織、社會團體、基層群眾自治組織以及企事業單位等主體提出的。劃分各種檢察建議的目的，除在檢察建議專業化、精細化、規範化建設方面具有意義外，還有實際操作意義。特別是要注意檢察建議的遞進式適用，善於從具體性監督上升到宏觀性監督，從個案監督上升到類案監督，從人的監督上升到機制的監督，從事的監督上升到體制的監督，等等。
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