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吴磊 曹峰毓：特朗普与欧佩克的国际石油市场话语权之争
作者：吴磊，云南大学国际关系研究院教授；曹峰毓，云南大学国际关系研究院
内容提要
特朗普上台以来便将与欧佩克争夺国际石油市场话语权定为美国能源战略的重要组成部分。在国内层面，特朗普致力于促进化石能源产业开发，减少对欧佩克国家的能源依赖。在国际层面，他一方面推动美国油气产品出口，另一方面利用本国强大的政治影响力对欧佩克进行分化。作为应对，以沙特为首的欧佩克国家和以俄罗斯为首的非欧佩克国家决定结成市场调节联盟，共同对抗美国带来的影响。对中国来说，应妥善利用自身的市场优势，抓住机遇与印度等国实现合作，共同促成国际石油市场由卖方市场向买方市场的转变。
关键词
特朗普；美国；欧佩克；石油；话语权
因国际石油价格持续上涨，美国总统特朗普2018年以来曾数次就“蓄意操纵”国际石油市场走势向欧佩克发出抗议。4月20日，特朗普在其社交网站上声称欧佩克人为地拉高了油价。7月4日，特朗普又指责欧佩克对国际天然气价格的持续走高无动于衷，并声称“在该组织推高国际气价的同时，美国却正以极为便宜的价格保障着多个国家的安全，美国的付出必须要有所回报，欧佩克应立刻降低油气产品的价格”。
然而，特朗普对该组织的指责并不客观。根据美国能源信息署（EIA）的数据，在“减产保价”战略的引导下，2017年欧佩克的石油产量相较于2016年每天仅降低了20万桶，降幅不足1%。相比之下，美国2017年石油产量的增长则为这一数字的两倍。在特朗普对欧佩克进行大肆抨击之时，沙特也已经决定增加石油产量以平抑价格。国际石油价格的走向受包括地缘政治在内的一系列因素的制约，欧佩克并不能对其产生决定性的影响。在这种情况下，特朗普对欧佩克政策的频繁抨击实际上有着更深层的含义。真正令特朗普感到不满的并不是石油市场的价格波动，而是欧佩克在国际石油市场中强大的话语权。自特朗普上台以来，两者间已经为争夺石油市场的话语权爆发了数轮交锋，对世界能源体系造成深刻影响，而特朗普对欧佩克的隔空喊话实际上只是这一斗争在宣传层面上的延续。
特朗普对欧佩克国际石油市场
话语权的组合攻势
特朗普的能源政策带有鲜明的个人风格，其中与欧佩克争夺国际石油市场的话语权是其核心内容之一。早在参加总统竞选之时，他便对欧佩克在国际石油市场中的强大力量感到不满。在2015年末出版的《残废的美国》一书中，特朗普声称“在美国拥有大量石油储量的情况下，仍被欧佩克任意摆布十分令人费解，更何况该组织中有一些国家十分敌视美国”。当选美国总统后，特朗普迅速采取一系列措施，向石油输出国手中的市场话语权发出挑战。
在国内层面，特朗普致力于推行“美国优先”的能源政策，尽可能促进本国内部的能源生产，减少对外能源依赖。在上任的当天，特朗普便签署了《美国优先能源计划》，作为他任职期间美国能源政策的基本纲领。在该计划中，特朗普明确宣布要推动包括煤炭在内的化石能源产业的发展，摆脱欧佩克对美国能源市场的影响。随后，特朗普对美国的能源政策进行了大幅改革，其中促进化石能源生产是主要内容。2017年3月28日，特朗普签署了《促进能源独立和经济增长的行政命令》。该命令决定暂停实施奥巴马政府时期在环保、温室气体减排领域的一系列规定，并放松化石能源开采领域的一系列限制。同年6月1日，特朗普以对美国的经济增长带来负面影响为由宣布退出气候变化《巴黎协定》；10月10日，特朗普政府又废除了奥巴马时期颁布的《清洁电力计划》。
美国能源政策的大幅转向极大地促进了该国化石能源产业的发展，其中石油和天然气领域的增长最为明显。根据BP石油公司的统计数据，2017年美国石油与天然气产量为5.7亿吨与7345亿立方米，相较于2016年分别上升了2790万吨和52亿立方米。2018年5月，美国油气产量又相较于2017年同期分别增加了13.3%和10.9%。该国运行的钻机数量也由2016年5月的407台上升至2018年6月的1056台。与该国油气产量的全面增加相对应的是欧佩克对美国能源市场影响力的迅速下降。美国从该组织成员国的石油进口量已经由2016年5月的1.1亿桶下降至2018年5月的8484万桶，欧佩克成员国占美国石油进口市场的份额也由36.0%下降至26.8%。预计至2023年，美国将实现石油产品的自给自足。此外，由于美国目前已经实现了天然气的净出口，与欧佩克成员国在天然气领域不存在贸易关系。由此可见，在不久的将来，欧佩克恐将失去对美国国内能源市场施加直接影响的能力。
在国际层面，特朗普则以美国强大的能源生产能力以及对国际政治经济局势的影响力为支撑，逐步将处于守势的“能源独立”战略转化为攻势的“能源主导”战略。“能源独立”战略由尼克松总统在第一次世界石油危机后提出，其根本目标是防止因对外界过度的能源依赖而使美国受制于人。特朗普政府在“能源独立”已经基本实现的情况下，转而谋求在国际上的“能源主导”地位，试图控制国际能源市场的走向。为达到此目的，特朗普主要采取了两点措施。
第一，依托“页岩气革命”，积极促进美国油气产品出口。在能源贸易领域，扩大出口一直是特朗普政府努力的主要方向。其中，世界油气产品的主要进口市场中国便成了美国最重要的潜在客户。在2017年11月对中国进行的国事访问中，向中国推销美国油气产品成为特朗普的核心议题。最终，两国在能源领域共签署了价值高达1637亿美元的合作协议。印度、韩国等油气进口国也成为美国的重点推销对象。2017年6月，特朗普曾先后与两国领导人会晤，在能源领域达成一系列合作协议。此外，美国也积极开拓波兰等欧洲国家的油气市场，并声称此举有利于帮助这些国家摆脱对俄罗斯的能源依赖。
不过值得注意的是，与美国巨大油气产量相比，巨大的消耗量极大地限制了该国能源产品的出口能力。据BP石油公司的预测，虽然美国至2040年将成为世界上最大的油气生产国，但该国油气的出口能力可能仅有3.6亿吨油当量，相当于俄罗斯的一半。可见，单凭自身的出口能力，美国虽可以在一定程度上打乱欧佩克的市场部署，但无法从根本上夺取欧佩克的市场话语权。
第二，利用政治影响力，从内部分化欧佩克。相较于自身有限的油气出口能力，美国在国际政治领域的影响力则要强大许多。因此，政治等非贸易手段便成为特朗普与欧佩克间争夺市场话语权的重要方式。其中，对沙特等传统友好国家，特朗普主要采取拉拢与施压并重的方法。2017年5月，特朗普打破美国总统首访选择邻国的惯例，对沙特进行了访问，突显他对两国友谊非同寻常的重视。在为期两天的访问中，特朗普与沙特在能源领域共签署了总价值为500亿美元的合作协议，进一步加强了两国在该领域的合作。然而，美国政府几乎在同时做出了出售一半石油战略储备的决定，并呼吁解禁极地地区的石油钻探活动。这些措施均与沙特等国正在实施的“限产保价”战略背道而驰。2018年7月，面对国际油价的不断上涨，特朗普又要求沙特每天增加200万桶的石油产量。这等于公开要求沙特破坏欧佩克的生产配额制度。
相比之下，对于伊朗等“敌对”国家，特朗普则在能源问题上予以坚决的打压。特朗普对伊朗政府的批评态度由来已久。早在2016年总统竞选期间，他便承诺将退出伊朗核协议。2017年7月，特朗普政府又通过了多项对伊朗实施制裁的法案。2018年5月，特朗普政府最终决定单方面退出伊朗核协议，并对该国重新施加全方位的经济制裁。在能源领域，美国要求所有国家在2018年11月之前停止从伊朗进口石油产品，否则将面临美国的制裁。该国政府甚至宣称这一政策的目标是要让伊朗的石油收入降为零。通过这一举措，特朗普在打击伊朗、提升与以色列等国外交关系的同时，也可进一步扰乱欧佩克的正常运行。
欧佩克的应对与面临的挑战
欧佩克在国际石油市场中的立命之本便是市场话语权，其自然不会向美国拱手相让。早在特朗普上台之前，日益感受到压力的欧佩克便发动了石油价格战，试图以此打压美国的页岩气生产，保障自身的市场份额。在2014年11月召开的部长级会议上，各成员国在国际油价大幅下跌的背景下仍决定维持现有石油生产规模，进一步压低了国际油价。沙特等国认为，油价进一步下跌虽然会对自身的经济发展带来不利影响，但也能对美国的页岩气生产造成致命打击。一旦能将页岩气驱逐出市场，欧佩克便能重新赢得市场的定价权。不过，这一策略未能阻止美国页岩气产量的进一步上升。随后，沙特等国决定改变策略，转而寻求与俄罗斯等非欧佩克国家建立联盟，通过获取更广的市场份额重新夺回市场定价权。在2016年10月，沙特与俄罗斯就联合减产达成共识。2017年1月，两国的减产协议正式生效。在沙特与俄罗斯的带领下，欧佩克国家与部分非欧佩克国家合计每日减产石油180万桶，最终使油价得以止跌回升。
2018年6月22日，欧佩克成员国在维也纳举行的石油部长会议上达成一致，决定从7月起增加原油日产量。图为沙特石油大臣法利赫（前）在石油输出国组织（欧佩克）会议开始时向记者讲话。（图片来源：新华社）
2017年1月特朗普上台后，面对美国对石油市场定价权发起的新一轮攻势，进一步加强与俄罗斯等非欧佩克国家的联合便成为欧佩克与美国对抗的重要手段。2017年11月，沙特和俄罗斯达成了新的合作协议，决定将减产保价策略延长至2018年底。随着两国在市场调控领域合作的日益密切，沙特在2018年3月宣布正在与俄罗斯考虑签订一份有效期长达10—20年的石油减产协议。不过，从目前的情况看，两国已经放弃建立僵化的减产联盟，转而决定采取更灵活的手段对石油市场进行联合调控，致力于发挥市场调节器的作用。2018年6月，面对最新的市场形势，沙特与俄罗斯放弃了原有的减产保价策略，决定每日增产石油100万桶以维持市场稳定。更引人注目的是，俄罗斯已经与欧佩克决定成立新的合作组织以便使两者间的合作关系机制化，石油市场内新的卡特尔组织呼之欲出。若这一组织能够成立，其成员国的石油产量占世界总产量的比重将达到57.4%，远高于美国目前的12.5%。这无疑会对美国控制石油市场话语权的图谋造成致命打击。
欧佩克与俄罗斯的联合固然前景美好，可这一组织能否成立，以及一旦成立后是否能维持高效的运行，目前来看仍属于未知数。笔者认为，该联盟面临的最大挑战就是如何调和内部的各类分歧。虽然各国在维护市场话语权方面有着共同的利益，但在市场具体的调控方向上往往观点并不一致。以2018年6月各国在产量调节上的博弈为例，沙特与俄罗斯是石油增产的主要推动者。两国认为，考虑到在美国制裁下伊朗石油出口下降，并结合石油价格日益走高的市场趋势，只有增加石油产量才能避免在未来几个月中出现供应紧张的局面。不过，很多国家对这一做法表示反对。由于缺少剩余产能，阿尔及利亚等国认为沙特的增产行动只会导致自身石油收入降低；伊朗则因预料到本国市场份额会因美国的制裁而下降，坚决反对沙特与俄罗斯提出的增产抑价计划。所幸以伊朗为首的反对派在最后时刻选择妥协同意增产，但各方矛盾仍阻碍了石油产量的大幅调整。
此外，各类非市场因素也在考验着这一卡特尔组织的内部团结，尤其是其中各国广泛存在的地缘政治矛盾。作为欧佩克与非欧佩克国家的代表，沙特与俄罗斯在叙利亚问题上有着较大分歧。沙特一直谋求推翻巴沙尔政权，而俄罗斯则坚定地支持叙利亚现任政府，并不惜进行直接的武力介入。作为欧佩克内部最主要的产油国，沙特与伊朗分别作为逊尼派与什叶派的“代言人”也有着深刻的矛盾。两国在外交关系上不仅一直处于冷战状态，其扶持的武装力量也在叙利亚和也门地区频繁交手。即使是在海湾君主国家间，卡塔尔与沙特、阿联酋等国也因对伊朗外交态度不一致等问题陷入了断交风波。与此同时，这一卡特尔组织的运作还需面对美国等外部势力介入的干扰。石油是欧佩克成员国与俄罗斯手中重要的权力来源。这些国家对石油权力的集中运用可为其带来大量财富，但这种团结一旦被破坏，石油又可成为彼此间相互伤害的武器。如何调和彼此间矛盾，保证在国际石油市场上发出统一的声音，将考验相关国家领导人的智慧。
国际石油市场话语权之争
对中国的影响以及应对之道
2017年，中国的石油进口量高达每日1024万桶，占世界总量的15.2%。作为世界上最大的石油进口国，中国在维护国际石油市场稳定上有切身的利益。对中国来说，美国与欧佩克国家针对国际石油市场话语权的争夺固然存在有利的一面，但其中蕴含的挑战也不能被忽视。
从积极的方面看，美国与欧佩克国家间的竞争标志着国际石油市场的演化。在20世纪60年代之前，美国一直是国际石油市场的主导力量。为了保障自身的经济发展，美国等西方国家一直人为地压低油价，严重损害了第三世界石油出口国的利益。70年代后，中东产油国的崛起使欧佩克在国际石油市场中赢得了四十余年的霸主地位。如今，凭借着页岩气革命与自身强大的国际影响力，美国又向石油市场的主导权发出了挑战。竞争的再次出现可迫使有关各方本着更负责的态度对市场进行调控，有助于石油市场向更能反映客观形势的方向发展。
从消极的方面看，美国与欧佩克就市场话语权的争夺无疑会进一步加大国际石油市场中的不确定性。虽然从市场占有率的角度看，美国目前尚无法从根本上挑战欧佩克与俄罗斯构成的联盟，但不排除美国利用自身的政治经济影响力对市场运行进行外部干预，以便夺取国际石油市场的话语权。特朗普我行我素的外交风格更增加了事态向这一方向发展的可能性。对欧佩克的批评、恢复对伊朗的石油制裁均可看成这种策略的外在表现。特朗普不顾各方反对，悍然对中国发动的“贸易战”也断送了两国在能源领域进行大规模合作的可能性。这种美国利益优先的做法无疑会造成国际石油市场的扭曲，进而对中国的利益带来损害。
笔者认为，为了在复杂多变的市场形势中维护自身利益，与其坐等事态发展，不如主动寻求先机。对于中国来说，其中的关键就在于利用好自身的“市场性权力”。在针对石油市场的分析中，人们常常将目光集中于石油出口国的“生产性权力”上，认为对国际石油市场的控制主要来源于对石油资源的掌握。不过，经常被忽视的一点是，石油出口国与进口国之间实际上是相互依存的。进口国对于石油销售市场的掌握同样可看成是一种权力的来源。为了对抗欧佩克的市场霸权，西方国家在1974年成立了国际能源机构（IEA）。除了协调成员国间开展能源项目合作与建立石油战略储备，该组织的一项重要职能便是与欧佩克进行对话，保障石油进口国的利益，并取得了良好的效果。在国际石油市场“消费东移”的大背景下，目前亚洲地区尚未成立旨在保障进口国利益的国家间组织，致使石油与天然气产品均存在着明显的“亚洲溢价”。
在亚洲地区，中国与印度是最主要的石油消费国。据统计，中印2017年石油消费量占世界总量的比重已经达到了17%。预计在未来五年中，世界石油需求增长的约50%均来自于两国。以此为背景，印度石油部长在2018年4月公开呼吁与中国石油公司组建联盟，以便在国际石油市场中取得更大话语权。此倡议已经得到了中国的积极响应。同年6月，中石油与印度石油公司就该问题举行会谈，有媒体报道称中国与印度两国已经开始正式商讨成立“买油国俱乐部”，并向日本与韩国提出了合作建议。中印两国试图依托该组织进行联合石油采购，以增加市场话语权并缓解石油产品在亚洲市场的溢价问题。在欧佩克市场话语权面临挑战，亚洲地区石油消费量不断攀升的情况下，该组织一旦成立无疑将极大地提升成员国在国际石油市场中的议价能力。展望未来，中国应以自身巨大的石油消费市场为支撑，以石油的采购、结算等环节为突破口，与其他石油进口国组建利益共同体，共同促成国际石油市场由卖方市场向买方市场的转变。
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