導 讀
因為試圖收回一個房地產項目的土地，福建古田縣政府近日被福州市中級人民法院判決賠償開發商3億元及利息損失。
這個名叫“愛樂翠屏湖莊園”的項目位於古田縣翠屏湖附近。古田縣政府曾解釋稱，收回土地是出於環境保護等公共利益，不過，法院認定這一說法現有證據不足，判定縣政府構成單方違約。
“政府做出一個行為之後，不能朝令夕改。”項目公司代理人、北京市才良律師事務所辦案團隊表示，政府機關在與公民或法人簽訂行政協議後，應當履行相應的義務，公民或法人獲得批准之後所獲得的利益依法受到保護，若政府機關單方違約，應當承擔相應的賠償責任。
2015年9月，作為古田縣的重點項目，愛樂五星級大酒店舉行了開工儀式。張青青/供圖
01
前景廣闊的合作
2014年7月，古田縣政府與福建愛樂公司，就投資開發古田縣翠屏湖高頭嶺片區北側建設項目相關事宜簽訂了《投資框架協議》，約定項目總投資約50億元，用地總面積約1000畝，項目土地用途為商服用地-酒店、商業街、商務金融用地（商場、辦公），住宅用地-城鎮住宅用地。
這次合作前景廣闊，古田縣更是將其視為重點項目，擬建成集商業、辦公、酒店、居住、旅遊為一體的現代化高端生態城市綜合體。
第二年4月，福建愛樂公司委託一名董事通過公開拍賣競得了開發建設用地。這個名為B地塊的土地位於古田縣城東街道高頭嶺片區，B1地塊為50畝酒店用地，B2地塊為105畝住宅用地。此後，他們支付了1.2億元土地出讓金。
2015年5月，古田翠屏湖愛樂置業公司（以下簡稱“古田愛樂公司”）成立。福建愛樂公司決定由其作為“愛樂翠屏湖莊園項目”的落地公司，兩個月之後，前述董事簽訂的《國有建設用地使用權出讓合同》轉由該公司履行。
不少人都對規劃方案十分期待：在B1地塊上，即將建成五星級標準的酒店及商業配套設施，總建築面積5萬平方米；總建築面積11萬平方米的B2地塊上，將建設75棟低層住宅、兩棟高層住宅。
接著，古田愛樂公司與中建海峽建設發展有限公司簽訂了《建築工程施工合同》，簽約價暫定3.75億元。
2016年7月，B2地塊第一批22幢44套低層住宅取得了《商品房預售許可證》。
一切看似順利，然而，過了一個月，該公司提交第二批住宅的商品房預售許可申請後，卻被告知：縣政府要求暫緩辦證。第三批申請則不再收件受理了。
02
項目據稱因規劃調整被叫停
情況在2017年5月繼續惡化。古田縣住建局向古田愛樂公司發出《通知》，稱為融入福建省生態文明實驗區建設，必須對翠屏湖高頭嶺片區規劃進行調整。
福建省生態文明試驗區是2016年8月中央批准設立的。那麼，規劃新的調整具體是什麼？《通知》的說法是，翠屏湖環湖公路內側用地不得開發房地產，土地性質由原來的商服住宅用地調整為公共服務配套建設用地。
《通知》還要求，項目原規劃為城鎮住宅用地部分的建設，必須調整為公共服務配套建設，同時，已建成並出售的住宅房屋必須收回並調整為公共服務配套用房。
這意味著，古田愛樂公司原先的住宅等諸多設計，相當一部分不可能實現了。
如果說法屬實，這次項目調整無疑是出於公共利益，並非政府故意違約。不過，對此，福州中院在今年9月的判決中認定，現有證據不能證明被告系因公共利益需要而收回涉案土地的國有土地使用權。
古田愛樂公司的代理律師、北京市才良律師事務所律師王令對中國青年報中青在線記者表示，他們對因環保收回項目的說法存疑，他們至今沒有看到土地規劃變更的材料。
前述《通知》發出之後，2017年7月、8月，福建省人大、省政府分別通過《福建省水資源條例》《福建省國有林場管理辦法》。古田縣政府認為，這對翠屏湖生態環境保護提出了更高的要求。
縣政府稱，2017年8月、9月，福建省環境保護廳還曾兩次向古田縣政府發函，建議停止翠屏湖沿線公路內側地產類開發項目的實施。鑑於這些原因，古田縣政府決定啟動協商收回國有建設用地使用權的程序。
記者查閱判決書發現，古田縣政府遞交的證據當中，沒有相關部門調整項目規劃的文件，也沒有福建省環保廳的前述建議函。
在古田縣政府收到福建省環保廳公函之前，古田愛樂公司已面臨巨大的壓力。數十位購房戶聽說項目可能有變，一度圍堵了公司大門及經營場所，並信訪要求政府協商解決購房戶的相關問題。
2017年8月，古田縣政府成立“愛樂翠屏湖莊園整改對接工作小組”。古田縣住建局在信訪答覆中稱，該小組已與愛樂集團進行項目整改洽談，力爭尋求各方利益都能兼顧的最佳方案，亦會協助房屋預購人做好項目叫停的後續服務。
03
高昂的購房戶違約金與工程欠款
項目收回後，如何補償或賠償，成為古田愛樂公司最關心的問題之一。
多次溝通未果後，2017年10月，古田愛樂公司向福州中院起訴古田縣政府，請求法院判決解除《投資框架協議》及《補充協議》，賠償相關經濟損失。
協商此後進行著。2018年3月，古田愛樂公司與古田縣政府就“愛樂翠屏湖莊園項目”協議收回事宜簽訂了《備忘錄》。
這份《備忘錄》載明，對於愛樂翠屏湖莊園項目的土地使用權和在建工程，雙方同意由古田縣政府委託評估機構進行評估，評估結果將作為協議收回土地的補償價格依據。
按照《備忘錄》的約定，在愛樂公司的參與下，古田縣政府通過公開搖號，從福州市國土局的房地產評估機構數據庫中隨機選擇了3家評估公司和3家備選評估公司。最終評估價格是3家評估機構結果的平均值。
2018年5月，評估結果出來了，約3.02億元。
古田愛樂公司此時的壓力已越來越大。有公司委託律所發函要求其支付工程款，2018年6月，施工單位要求古田愛樂公司承擔因未按合同約定支付工程款及停工損失合計約3840.72萬元。
業主要求愛樂公司支付的違約金也在與日俱增。當時，該項目已出售（含認購）住宅房屋共59套。
04
法院判縣政府賠償3億元及利息
在古田縣政府看來，他們與古田愛樂公司的關係是補償，而不是賠償。其中一個原因是，他們與古田愛樂公司已就協議收回的補償事宜達成《備忘錄》了。
該縣政府在庭審答辯中坦言，存在爭議的地方，是對購房戶、施工方的違約金等款項承擔的問題。
對此，福州中院2018年9月作出一審判決。判決認為，《土地管理法》提出，為公共利益需要使用土地的，可以收回國有土地使用權，並對土地使用權人給予適當補償。然而，現有證據不能證明被告系因公共利益需要。
在該院看來，被訴的《投資框架協議》《補充協議》合法有效，如今雙方均請求或同意解除協議，該院對解除協議予以支持。古田愛樂公司有權依照《合同法》第97條，合同解除後，尚未履行的，終止履行；已經履行的，根據履行情況和合同性質，當事人可以要求恢復原狀、採取其他補救措施，並有權要求賠償損失。
對於此前3.02億元的評估結果，福州中院予以支持。同時，因為古田縣政府單方違約，亦未履行相應賠償義務，客觀上導致古田愛樂公司存在實際的資金佔用損失。因此，考慮到公平原則，該院判決古田縣政府同時賠償其相應利息。
利息以3.02億元為基數，從雙方2018年3月6日簽訂《備忘錄》同意協商收回涉案土地國有土地使用權之日起計算。
王令律師告訴中國青年報中青在線記者，他們覺得該賠償不合理，原因之一是，雙方商定項目按照市場價值評估，後來，古田縣政府在給評估機構發函時，提出估價應在設定該項目未預售、未欠付工程款等前提下進行。
照這樣計算，購房戶及工程款的相關違約金由誰承擔，自然也被擱置下來。
愛樂公司不認可這樣的算法。王令說，購房者希望交房，如不能實現，不少人希望按照同期其他房屋的上漲幅度進行賠償。這無疑是不小的數目。
福州中院最終認為，由於縣政府的原因致使被訴協議被解除，導致古田愛樂公司後續相關的項目合同、施工合同、商品房買賣合同等無法履行，必然會產生購房戶及拖欠工程款的違約損失，這些責任不應歸咎於古田愛樂公司。
該院同時認為，該公司如與購房戶產生商品房買賣糾紛，應按照買賣合同的有關約定解決爭議，該筆購房款不屬於行政賠償的審理範圍；相關公司3840萬元的工程索賠款，目前無法確定系實際發生的損失數額，故法院對兩項請求不予支持，但是，若購房戶、工程款的違約賠償損失實際發生之後，愛樂公司可另行向古田縣政府主張權利。
該院解釋，前述評估結果的設定前提是在未預售、未欠付工程款、無其他債權債務的條件下作出的，而事實上，古田愛樂公司已出售（含認購）住宅房屋59套，並欠付泉州市三金機電設備有限公司和中建海峽建設發展有限公司工程款，因此，“上述評估價格並不包含造成購房戶和拖欠工程款的違約賠償損失”。
這意味著，對於愛樂公司而言，官司還沒有結束。王令說，後續還涉及不少問題，如，59名業主拿不到房，他們將來極可能會找開發商索賠；同時，相關公司也提出了工程款的鉅額索賠，各項支出若加起來，3億元還不夠。
王令表示，該公司遭解約後損失嚴重，為了儘快挽回損失，目前沒有上訴的打算。
05
學者建議政府應將當事人損失最小化
中國政法大學行政法學教授解志勇表示，在類似案件中，3億元已是相當高的賠償數額。據其觀察，近年來地方政府常出現單方違約的情況，既損傷政府的公信力以及形象，也讓政府難以成為公民誠實守信的模範。
解志勇分析，政府單方違約現象常有三個原因：
一是有的地方政府的確是出於公共利益考量；
二是個別官員通過政府單方違約來實現個人利益；
三是地方政府為了維護自身利益，比如，近幾年土地價格不斷上升，有的政府會違約收回此前轉讓價格較低的土地，重新以高價轉讓。
中國政法大學行政法學教授郎佩娟表示，從中國人的傳統而言，公民是信任政府的，這其中存在信賴保護原則，如果開發商按照合同履約，政府卻單方變更或解除合同，必然造成企業利益的損失。
郎佩娟建議，若政府確實出於公共利益需要變更或解除合同，必須考慮到企業各方面的利益，把當事人或企業的損失降到最小化。當然，既然地方政府提出違約原因是由於公共利益，就必須提供足夠的證據來證明確實如此。
“如果不能夠提供足夠的證據，那麼從正常的思維和理性來看，政府違約這一行為是極不妥當的。”郎佩娟說。
解志勇告訴中國青年報中青在線記者，學界對於“公共利益”的爭議一直較大，有時這是個比較模糊的灰色地帶，“一些地方政府把‘公共利益’作為藉口，藉以解除與企業與個人簽訂的合同。”
“要杜絕政府單方違約這一做法，我認為幾乎是不可能的。除非，合同中涉及的相關責任明確地落到地方政府官員身上，並設立非常嚴格的規定。”解志勇認為，當法院認定違約行為存在違法等情形時，應對相關官員進行問責，若對國家及政府公信力造成重大損害的，或應承擔刑事責任。
郎佩娟提出，若想減少政府單方違約的出現，最重要的就是在簽署合同之前，對合同進行仔細深入的研判，做好調研等準備工作，比如合同內容是否合法、事項是否在政府職責範圍內、是否進行了平等協商、是否充分考慮了公共利益等。
與此同時，政府應該在合同履行過程中嚴守契約精神，嚴格履行義務。郎佩娟表示，有了這些制度約束，再加上政府遵紀守法的自我約束、外部法律約束，有望減少部分地方政府單方違約行為。
來 源 | 中國青年報
記 者 | 王景爍 盧義傑
實習生 | 喬永禎
編 輯 | 劉 瓊
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