作者：黃萌萌 中國社科院歐洲所助理研究員
7月9日，李克強總理赴德國主持第五輪中德政府磋商，中德兩國在新能源與自動駕駛汽車、農業、教育科研、青年交流、衛生、通信技術等領域簽署了20多項合作文件，雙方市場相互開放達到新高度。德國一直是中國在歐洲最重要的貿易、投資和技術合作夥伴之一，在全球不確定性風險加大的背景下，德國也面臨著較大的內外壓力。中德雙方推進務實性合作，支持自由貿易和多邊機制將對維護全球秩序穩定做出突出貢獻。
默克爾面臨“內憂外患”局面
2017年9月德國大選後，德國傳統大黨——聯盟黨（由基民盟與基社盟聯合而成）和社民黨式微，兩黨支持率總和略微過半，德國右翼民粹政黨——選擇黨成為第三大黨。德國政治生態碎片化趨勢愈發嚴重：其他進入聯邦議會政黨均拒絕與選擇黨聯合組閣；在難民問題與歐洲一體化問題上，各黨派政策衝突尖銳；政見左右分歧難以彌合。聯盟黨歷經與綠黨和自民黨談判失利後，最終與社民黨組成大聯合政府，此次組閣耗時近半年。大聯合政府是在複雜的國內外環境中，德國政界為在歐盟內發揮穩定作用並應對國際挑戰而進行的一次自我搶救。
第四次出任總理職務的默克爾所面臨的局面可謂是“內憂外患”。內政方面，默克爾的權威在內外夾擊之中遭到削弱，德國政界不時傳出默克爾無法順利完成四年任期或聯邦議院將重新選舉的傳言。德國政治生態的碎片化也為默克爾凝聚全國各派、形成合力增加了難度。過去幾年，中右翼的聯盟黨無法滿足保守派選民維護德國主流文化的訴求，中左翼社民黨在社會公正領域的創新措施也乏善可陳，這使得德國民眾對這兩個傳統大黨頗感失望，特別是對全球化與歐洲一體化的失利者而言，其將個人經濟狀況的不佳歸罪於大聯合政府的執政路線。另外，德國東西部聯邦州政治文化分裂、個人財富與就業狀況差距較大，這均有利於選擇黨從中獲取政治利益。外交方面，重振“德法軸心”雷聲大，雨點小，德國在為歐洲投資計劃注資等實質性問題上出力有限。自特朗普上臺以來，德美在價值觀、集體安全、自由貿易與氣候保護等領域的齟齬不斷，德國始終面臨著來自美國方面的壓力。
難民問題成為“爆點”
在這種背景下，難民問題在內政和外交兩個方向都扮演了矛盾“引爆點”的角色。基社盟（基民盟在巴伐利亞州的姐妹黨）黨主席澤霍費爾在爭得內政部長職位後，在難民政策上不斷向默克爾施壓，要求限制難民入境及家庭團聚。6月，澤霍費爾與默克爾在有關“是否在德國邊界拒絕此前在歐盟其他成員國登記的難民入境”的問題上爭執不下，澤霍費爾甚至以辭職相要挾。基社盟在難民問題上大做文章，主要是因為處在難民潮前線的巴伐利亞州已經因接受大量難民而引起州內廣泛不滿，10月到來的州選更促使基社盟做出了更激進的表態，以挽回流轉至選擇黨的選民。
默克爾2015年單方面向難民開放邊境的指令本就違反了《都柏林協議》中規定的難民應在進入歐洲的首個登記國家停留的規則。7月歐盟峰會上達成的歐洲難民問題解決方案仍充滿了脆弱性與不確定性，協議內容重點包括：德國將已在其他國家登記的難民送往德奧邊境的“中轉中心”，在短期內將難民遣返至首次登記國，若有關國家拒絕接收，德國將根據德奧之間協議在邊境遣返經奧地利入境的難民。該協議面臨歐盟成員國質疑：意大利民粹政黨執政政府不願接受遣返難民；奧地利右翼保守政府雖然歡迎德國收緊難民政策，卻不願承擔難民負擔；匈牙利總理歐爾班仍拒絕接收難民。目前，僅有西班牙和希臘對此方案表示贊同，且正在試探德國願意付出怎樣的經濟代價。
未來，默克爾提出的遣返二次入境德國難民的方案或將引發多米諾效應，在多個方向帶來新的問題。首先，南歐國家將向德國要價，引發德國聯邦議會對於歐盟經費的爭執。其次，歐盟加強外部邊境保護方案的力度遠遠不夠，根本無法阻止難民經地中海進入歐洲。最後，在德國內政領域，雖然聯盟黨內部的嚴重分歧得以暫時緩解，但執政聯盟另一端的社民黨對於此次聯盟黨達成的難民遣返計劃表示不滿。澤霍費爾的政治聲譽也因為此次政治事件而大幅下跌，給選擇黨在巴伐利亞州帶來了可乘之機。7月初，根據德國電視一臺民調，超過78%的受訪民眾表達了對聯邦政府工作的不滿，73%的受訪民眾認為澤霍費爾以辭職相要挾削弱了聯盟黨與大聯合政府的穩定性，60%的受訪民眾認為沒有值得信賴的政黨。
中國“聯歐抗美”並不可期
特朗普政府秉承利益交換思維與“美國優先”理念，置跨大西洋共同價值觀於不顧，美歐領導人在G7和聯合國等多個國際多邊機構中均產生了明顯的意見分歧。然而，總的來看中國“聯歐抗美”並不可期。一方面，自二戰以來，美歐在政界、商界與學界均形成了多渠道的交流機制，雙方在一系列領域早已形成高度共識。雖然德國民眾與政治家認為特朗普是難纏的盟友，但是美歐多領域合作機制尚存，而且德國仍然寄希望於美國政治體制能夠有效制約總統權力。目前，歐盟和美國爭端最為激烈的領域仍是貿易領域，歐洲為了尋求出路而轉向東方，然而其合作對象不僅有中國，還包括日本和韓國，歐日自貿協議已經簽署。另一方面，美歐都對中國在市場開放、推進數據保護和知識產權保護領域的進度不滿，德國將中國履行進一步市場開放的承諾視為中德合作繼續深入的前提。歐盟甚至曾試圖與美國一道限制中國在西方的高科技併購活動。美歐向中國施壓以“進一步促使中國開放市場”的目標並未轉變，德法仍是歐盟外資審查機制的積極倡導者，期待美歐“分家”不符合實際。美國政府也對歐盟徵收了鋼鋁關稅，但歐盟被徵稅出口產品價值僅約為70億美元，遠遜於美國對華的第一輪加徵懲罰性關稅的340億美元出口產品。此外，在中美貿易戰逐漸升級的背景下，美國還有意與歐盟緩解貿易緊張關係，美歐很可能達成相互取消汽車進口關稅的協議。
儘管中國“聯歐抗美”並不可期，但德國作為“貿易國家”並不願意因為中美貿易爭端而損失在華的市場份額。即使歐美達成“零關稅”，中國對美國採取反制性關稅後，德國在美設有工廠的寶馬和奔馳等汽車企業也將遭受重創。在貿易保護主義和民粹主義等全球性不確定性因素上升之際，中德在共同維護全球多邊機制、開放型經濟以及反對貿易保護等方面具有共同利益。歐盟的領導力量德國是中國在西方穩固的戰略伙伴。與德國簽署戰略合作伙伴關係的國家並不多，中德關係在德國外交中的重要性與日俱增——雖然德國也在觀察中國“市場開放”的進展和措施。
過去幾年來，中德已經進行過了五輪政府磋商，中德在智能製造、職業教育和電動汽車等創新合作領域進展良好。在德國面臨“內憂外患”之際，推進中歐雙邊投資協定取得實質性突破迎來良機。但中國仍應在貿易、投資等問題上採取平衡策略，推進務實性中德合作。中國方面也要認識到，德國對中國崛起的客觀認識仍處於構建過程之中，中國應對此抱有一定耐心。
德國方面的對華疑慮主要包括：其一，隨著“16+1合作”在中東歐地區的推進，一些德國政客和學界人士認為此機制意在“分裂歐洲”。不過近日來，德國墨卡託中國研究中心的報告指出中國在西巴爾幹各國的投資效應不應被過分渲染，相對來自歐盟的直接投資和貿易規模，中國在中東歐投資所佔的份額仍非常有限。其二，自2016年以來，中國在德投資與併購激增，引起德國方面對中國“產業鏈侵蝕”的疑慮。德國已通過《對外貿易條例》第九次修正案進一步收緊外國投資審查，不僅明確了“非敏感行業”審查範圍，同時審查時間也從原有的3個月延長至6個月。修正案還賦予德國經濟部“自主審查”的權力，特別是針對“軍民兩用”產品和技術。需要注意的是，德國外資審查方案受到了來自美國外國投資委員會意見的影響。然而，中國也應客觀看待德國投資審查修正案的實際效應。實際上，德國尚缺乏法律依據將中國在德國智能製造等高科技領域小於25%的股權投資與“威脅德國公共安全與秩序”相掛鉤。但中國企業在德投資電網、能源與網絡等關鍵基礎設施行業以及與國防安全相關企業時，可能會面臨審查方面的風險。
（本文首發於《世界知識》雜誌2018年第15期。）
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