本文作者丨江小平
9月26日，李克強總理在國務院常務會議上提出：“年內集裝箱進出口環節合規成本比去年降低100美元以上，沿海大港要有更大幅度降低。”
睿庫研究中心作為貿易便利化領域的專業研究機構，總理所說的“合規成本”當然也是關注和研究的對象，現把我們的粗淺意見和看法毫無保留地貢獻出來，希望能夠對相關議題的思考和討論有所裨益。
進出口環節合規成本這個概念源自於世界銀行《營商環境》報告， 作為十大指標之一的“跨境貿易”二級指標由時間（耗費）和費用兩部分組成，成本又進一步分為“邊境合規成本”（完成通關手續的費用）和“單證合規成本”（獲得通關單證的費用）。
遺憾的是：世行對邊境合規成本、單證合規成本的內涵和外延並沒有作出清晰的界定，分別包含哪些項目只能根據大致給定的範圍自行確定，導致的後果便是世行報告的結論和實際的嚴重背離。
4年前，研究中心同時啟動了通關時間和通關費用兩個研究課題，幾年下來，通關時間研究可謂碩果累累，而通關費用至今沒有拿出像樣的報告。
何故？太複雜，遠超我項目開始前的預計，究竟複雜在哪裡呢？容我稍稍展開。
1、通關成本範圍界定。一票貨物完成通關流程所花費的費用林林總總有七八十項，究竟哪些納入其中，不容易確定。譬如說口岸發生的運輸費，理論上說應該算作通關成本範圍，但運輸費用牽涉到運輸距離，即便是碼頭，也有港區一級堆場和港區外轉棧二級堆場，所產生的費用就有差異，如果簡單將其作為不同口岸之間通關成本高低比較項目，就不合理。
下表為研究中心按照：①發生概率超過80%；②直接對進出口企業或其代理收取；③進口發生時段為“貨船抵港-還空箱至堆場”/出口發生時段為“訂艙確認-貨船離泊”這三個條件界定的“常規收費項目”項目列表。
收費主體
進口收費項目
出口收費項目
船公司/船代
碼頭操作費
船公司文件費
船公司換單費
設備交接單費
集裝箱操作費
EDI傳輸費
碼頭操作費
船公司文件費
鉛封費
AMS/ENS/AFR 等艙單傳輸費
船代訂艙費
VGM操作費
設備交接單費
集裝箱操作費
EDI傳輸費
港雜包乾費
報關/報檢企業
報關服務費
報檢服務費
報關服務費
報檢服務費
碼頭
貨物港務費
港口設施保安費
理貨費
貨物港務費
港口設施保安費
堆場
堆場回空費
提箱作業費
運抵集港費
海事局
港建費
港建費
2、收費項目的名稱。即便在國內，不同口岸間有關的收費項目名稱也不很規範，相同的收費內容，冠以不同的收費名稱，或者反過來，收費名稱相同，但收費內容不同，譬如前些年的電子化報關數據傳輸，有的口岸稱之為信息服務費，有的口岸稱之為數據傳輸費，這就需要對各個項目的定義和名稱按照邏輯學當中的“同一律”要求進行逐個界定和規範。
3、影響收費的“因子”非常多。下面這個魚骨圖提供了導致不同項目收費價格差異的影響因子的大致情況，如果要進行科學的對比研究，就必須首先對此進行科學的規則化處理。
4、機構眾多。參與通關過程的除了海關（原先還有出入境檢驗檢疫部門），還有船公司、船代、收發貨人、貨代、碼頭運營單位、堆場、運輸企業、理貨部門、銀行、單一窗口及電子支付運維機構、查驗掏箱部門、燻蒸/消毒部門、品質鑑定單位、報關報檢代理等十多類作用各不相同的主體，大部分都涉及到收費問題，對研究工作的數據信息收集帶來困難。
5、收費性質不同。刨除關稅，目前的口岸收費可以分為實行政府定價和政府指導價的收費項目以及實行市場調節價的收費項目，其中實行市場調節價的收費還可進一步分為充分競爭性收費和非競爭甚至壟斷性收費。
6、代收代付。很多的收費項目屬於代收代付，其中船代、貨代收費特別突出，有不少還是兩道甚至於三道代收代付，譬如THC（碼頭作業費），第一道由船代代替船東向貨代收取，第二道由貨代代表貨主代付，如果貨代和報關代理為不同主體的話，還可能再次發生代收代付，大大增加了研究的複雜程度。
7、計費方法不同。口岸的收費，有些是用箱數計費，譬如碼頭作業費，一個箱子收多少（其中還要分大箱小箱），有些則是按照票（提單）數，一票收費多少，譬如換單、報關，需要進行相應的技術處理。
8、收費發生概率和頻度。口岸通關收費，有些幾乎是每一票都要發生的，譬如THC（碼頭作業費），而絕大部分收費項目是在特定情況或針對特定商品發生的，且發生的頻率差異非常大，譬如代理報關，屬於高頻度費用，海關查驗、檢驗檢疫處理發生費用的頻度較低，但還是會經常遇到，而某些特定商品的特定收費，譬如針對危化類商品的收費，有不少沒有危化品業務的口岸根本就不會發生。
9、 收費項目變化。譬如代理報檢，在檢驗檢疫職能併入海關後，有的公司取消了代理報檢費這個收費項目，將原先的報檢代理費併入到相應的報關代理費中。
再換一個方式，對進口集裝箱貨物被確定為海關查驗所產生的一項費用作一番考察，就可以發現如下諸多差異
：1） 整箱還是拼箱？
2） 箱數，一票貨物有若干個集裝箱的，是查驗其中的一個還是幾個？
3） 大箱還是小箱？
4） 是簡單開門驗視還是半掏、側掏、全掏？
5） 查驗結果是否有問題？
6） 查驗掏箱費是企業先交後退還是掏箱公司根據查驗結果，確定向政府或進出口公司收取？
……
口岸收費是如此複雜、多維，總理提出年內降費100美元的目標如何完成尚需解決不少具體的技術性問題：
1） 責任主體。通關收費涉及眾多企業、機構，性質各異，如果按照目前的行業管理框架，價格及收費的主管機構是發改委，口岸行政管理職責屬於口岸辦，各類服務性商業企業的行政管理屬於商務部和地方商委，港口、航運管理屬於交通部；還有不少國際航運企業，國內哪個部門都沒有行政管轄權。此項任務應該由哪個部門來落實是應該首先明確的一個問題。
2） 基數的確定。既然提出降費100美元，那麼就需要一個確定的降費的基數。世行2018《營商環境報告》對中國進口合規成本的測評數值是745美元，如果以此為基數，那麼我們的降費空間就不止100美元，300甚至400美元都可以。只不過世行的這個數值嚴重偏離現實情況，以此作為基數毫無意義，這就需要另外確定一個比較準確的降費基數。
3） 降費對象的確定。總理提出的“年內集裝箱進出口環節合規成本比去年降低100美元以上”，究竟是每一票還是每一箱的平均降幅？按我的理解，應該是每個集裝箱標箱的平均降幅，如果不是，則需要作進一步的界定和明確。
4） 降費範圍的確定。以我的理解，降費範圍應該是每一票都會產生的“常規”性費用為主要的降費範圍，因為偶爾發生的非常規性收費， 降三千五千也沒有實際意義。但如果是常規性收費降低，目前的進出口貨物每一個集裝箱發生的費用為300美元上下，要一下子降三分之一，從哪裡下手？
5） 降費手段和方法的選擇和確定
。屬於政府的行政性收費，國家可以自行決定降低或者減免。最近的三年間，政府的行政性收費項目，特別是原屬於海關的行政事業性收費，譬如電子數據傳輸費、代理報關協議費，都已經取消，原檢驗檢疫部分的收費也大範圍取消或大幅度降低，目前在常規費用當中，只剩下港建費一項，由各港口按64元/箱收取上交交通部，即使取消也僅為是100美元十分之一，和目標差距巨大。而商業服務企業的收費屬於市場行為，無論是採取平均分攤還是指定行業降費都有悖法制理念和市場原則。個人的一點看法和意見：
1） 對相關部門過去幾年真心實意減輕企業負擔，不斷改善營商環境的舉措以及所取得的成績應該給予以充分的肯定，對政府此次提出的新要求也同樣值得鼓勵和期待。
2） 即便有一個好的宗旨和目標，方法和手段更加重要，其中首先應該堅持的一點是“法制”意識。工商局管理農貿集市，管理的內容和範圍是商品品質、缺斤短兩、欺行霸市，但如果超出權力邊界，逼迫一個菜農把三塊錢一斤的土豆一塊錢賣出去，便有違法制政府的基本原則。
3） 目標和手段的有機統一。如果為了降低市場價格水平，提高居民的幸福指數，工商局逼迫菜農把三塊錢的土豆一塊錢出售，第二天便會發現菜農全跑了，最後的結果是把菜農和居民雙方都害了，類似的愚蠢之舉並不少見，但願不會發生在這次的通關降費上。
4） 就目前的情況而言，此次通關降費的實施可能性在於對現有的常規收費逐項進行透徹的考察。以我這些年對口岸收費的瞭解，認為目前由船方收取的換單費、文件費和碼頭操作費應該作為考察重點。以上這幾項費用均為國際航運企業向進出口企業或其代理收取，在目前的300美元總費用當中佔比超過50%，建議將其作為重點考察對象的理由是這幾項收費甚至於整個環節究竟是否必要以及收費標準是否合理具有比較大的商榷討論空間。譬如將一份提單換成提貨單，實際成本僅為數元而收取數百元，其理由和依據是什麼？文件費也同樣如此，究竟什麼文件，一票貨物要收取數百元？這些收費是船公司在其他國家也同樣收取的嗎？至少就我瞭解，換單這個環節在美國的港口是不存在的，環節都沒有了，收費自然也就不存在了。這些收費之所以很少提及，原因是船公司在國際貿易供應鏈當中的獨特強勢地位導致幾乎所有的進出口企業都將其作為理所當然的慣例收費予以接收，或者儘管質疑，但因為地位懸殊，缺乏溝通議價渠道和能力，心有不甘卻又無能為力。在這方面，政府倒是可以而且應該有所作為。
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