高景亞太微課第13期
特邀嘉賓
以下內容根據曲海川老師語音整理而成
今天和大家分享的題目是房地產供地政策。一二級聯動和招拍掛的條件設置。第一節是房地產的供地政策，這個涉及面很多，包括供地前的政策，供地階段的政策以及供地後的政策，不同階段的政策關聯，相應的行政審批，或是行政許可和程序。
供地前的政策有：建設項目用地預審、規劃許可、立項產業准入環評栽評水評等等各種專業的評價。工地階段的政策有地價的確定，審批流程等等。工地後的政策主要是供後監管，包括閒置地查處，用途監管，產權變更等等。
那麼下面重點說一說供地階段的供地方式。
一，工地方式確定的原則。這個是規劃確定用途，用途確定供應方式，市場確定供應價格，供應主體一視同仁。
二，供地的主要方式。供地的主要方式也就是房地產開發，能夠拿地的方式。主要有劃撥、協議出讓，其他方式包括出租、作價入股、授權經營等等。對於房地產開發企業來說，拿地的主要方式主要是出讓，其中又主要是招拍掛。協議出讓劃撥雖然少，但是也會遇到這種情況。出租的方式目前不多，以後國家推行長租公寓、公租房、產業園區、藍白領公寓會逐漸增多。至於作價入股，還有授權經營，一般只有國企才會有。後幾類，我們今天先不展開討論。
首先我們看一看劃撥方式，劃撥的依據中華人民共和國城市房地產管理法第24條，下列建設用地的土地使用權確屬必需的，可以依法批准劃撥。
一是國家機關用地和軍事用地。
二是城市基礎設施用地和公益事業用地。
三是國家重點扶持的能源交通水利等項目用地。
四是法律行政法規規定的其他用地。劃撥的範圍要符合劃撥目錄，這個目錄一般是國家機關軍事用地，還有公共服務類的非盈利性的，比如：科研、學校、文化、醫療、養老、體育等。基礎設施類有交通、汙水處理、垃圾處理、減災防災、公共綠地、石油煤炭、天然氣、電力、自來水等等。
福利性住宅裡面有房改房、經濟適用住房，當然經濟適用住房在很多城市逐步取消了。還有一些住宅用地中的非營利性的配套，比如居委會、社區用房衛生站都是可以劃撥的。還有一些特殊用地，外是、宗教、殯葬、監獄等等。企業改制有一種保留五年的政策，就是工業倉儲。還有就是非經營性資產，像職工的學校、職工住宅、幼兒園、醫院等等。特殊的情況像住宅類的，有參照經濟適用住房管理的公租房，還有中央職工住宅等等。社會停車場，比如公益性的停車場，地上的主用途符合劃撥用地的配套的停車場。劃撥的基本程序，有五個方面，一是用地申請，二是政府批准，三是劃撥批覆。 四是申請劃撥。五是劃撥交地。
第二個方面我們說一說協議出讓，首先看一看協議出讓的依據。主要有城市房地產管理法，土地管理法，還有實施條例等等。其中房地產管理法第12條規定，土地使用權出讓由市縣人民政府有計劃有步驟地進行。出讓的每一幅地塊，用途沿線和其他條件，由政府土地管理部門會同城市規劃建設房產管理部門共同擬定方案。按照國務院的規定，報經有批准權的人民政府批准後，由市縣人民政府土地管理部門實施。第二個，協議出讓的範圍，除了五大類經營性的用地以外，供地計劃經過公示，只有一個用地意向的，這個要協議。
原來的劃撥土地使用權人，如果是現狀出讓也是可以的。原來的劃撥土地使用權轉讓，經過批准辦理協議出讓的符合劃撥目錄的各類用地，申請按照協議出讓方式辦理供地的。還有一種各類住宅裡面的經營性的配套，比如商業物業，車庫倉儲等千人指標內的部分。此外，各地依據自己的實際情況，在符合國家法律法規的前提下，出臺了一些更加具體的政策。比如說在北京還有金融後臺項目、綠隔產業用地、留地安置的產業項目，三定三限類型的回遷安置房、人才公租房、單利用自有土地建公租房。
那麼需要注意的是政策執行的時間和前提條件，有些政策只在一個特定的時期使用，有些則是在特定的試點範圍內使用，有些可能要求特殊的前提條件，不同的城市可能會有所差異。
第三個方面我們說說協議出讓的程序，有這麼幾個階段。一是計劃公式，就是依據國有土地使用權出讓的計劃，明確規劃指標以後，國土部門發佈公示。二是用地申請，供地計劃公佈以後，需要土地的單位和個人可在公佈的時間內向國土部門提出用地的申請。第三是制定出讓的方案，對於符合協議出讓條件的，國土部門會同城市規劃等部門，按照土地出讓的計劃，城市規劃和意向用地者申請的用地項目類型規模等，制定協議出讓土地的方案。這個方案包括了具體的位置，介質、用途、面積、年限、土地使用條件、規劃設計條件、工地時間等等。
第四個階段是確定底價。就是國土部門對土地評估以後，合理地確定一個底價，然後是政府報批，第六個階段是是簽訂合同，用地單位申請辦理協議出讓的行政許可，國土部門受理，審定地價簽訂合同。第七個階段是公佈結果。在合同簽訂七天之內，國土部門要把這個協議串的結果向社會公佈，接受社會監督。這個協議出讓的結果公佈的時間不能少於15天。第八個階段是付款登記，土地的使用者按照國有土地使用權出讓合同的約定，付清土地出讓金，依法辦理了土地登記手續以後，就取得了國有土地使用權。
第三個形式是招標拍賣掛牌。這個裡面有三種，我們把它放到一起說。首先我們看看招拍掛的依據，按照招拍掛出讓國有建設用地使用權的規定，也就是國土部的39號令。工業、商業、旅遊、娛樂和商品住宅，這一類的經營性用地以及同一種地有兩個以上的意向用地者的，都應該以招拍掛的形式出讓。第二是招拍掛方式的適用範圍。首先是五大類經營性用地，第一類就是住宅、商業、旅遊、娛樂、工業。第二類就是協議出讓供地計劃，經過公示以後，有兩個或者兩個以上的用地的。第三類是其他政府認為可以招拍掛方式供應的。特殊項目，比如說棚改項目，還有一次性招標的政策。
第三個方面我們看看招拍掛的程序。首先第一個階段，出讓方案的報批，國土部門按照出院的年度計劃，會同城市規劃等等部門共同擬定一個出讓方案，報政府批准以後，由國土部門組織實施。這個方案就包括空間範圍、用途、年限、出讓方式、時間，還有其他條件等等。第二個階段是編制出讓文件，出讓人根據招拍掛出讓地塊的情況，編制招拍掛的出讓文件。這個文件的內容一般有出讓的公告，投標或者競買須知，土地使用條件、標書或者競買申請書，報價單中標通知書，通知書或者成交確認書，還有出讓合同的文本。第三個階段是發佈公告，出讓人至少在招拍掛開始前20天，在這個土地有形市場，或者是一些指定的場所、媒介發佈公告。那麼這種公告在招拍掛公告的內容，有名稱、地址、介質地點、空間範圍等等。
第四個階段是申請競買，競買人可以是自然人、法人和其他組織。那麼出讓人在這個招拍掛的公告裡面，不能夠設定影響公平公正競爭的限制條件，掛牌出讓的出讓公告中規定的申請截止時間，應當是掛牌出讓結束前兩天。對於符合招拍掛公告規定條件的申請人，出讓人應當通知他去參加招拍掛活動。在這個期間，投標人或者競買人也可以查詢這個已出讓地塊的有關情況。這個招拍掛，對於投標開標來講，拍賣和掛牌都有相應的程序，這三種是不太一樣的。第五個階段是中標通知，或者是成交確認，以招拍掛方式確定中標人。中標人支付的投標競買保證金，就可以轉作受讓地塊的定金。出讓人應當向中標人發出中標通知書，或者與競得人簽訂成交確認書，不管是中標通知書還是成交確認書，應當包括出讓人和中標人，或者是競得人的名稱、出讓的標地，成交的時間，以及合同簽訂的時間地點等等。
這個通知書，或者說成交確認書，對雙方都有法律效力。出讓人如果說要改變競得結果，或者中標人放棄中標，就應當承擔法律責任。第六步是簽訂出讓合同，中標人競得人應當按照中標通知書，或者是成交確認書約定的時間與出讓人簽訂國有建設用地使用權出讓合同，中標人競得人支付的這個投標競買保證金可以抵作土地出讓的價款。還有其他人的投標人競買人的投標競買保證金，出讓人必須在招拍掛之內，五個工作日工作日之內退還。第七個階段是出讓結果的公佈，招拍掛活動結束以後，出讓人應該在十天之內將招拍掛的結果在有形的市場或者是指定的場所媒介公佈。
第八個階段就是土地登記領取權證，受讓人按照出讓合同約定付清全部的土地出讓價款以後，才能夠申請辦理土地登記，領取國有建設用地使用權證書。那麼沒有按照合同約定繳清全部出讓價款的，就不能發放國有土地使用證，也不能夠按照出讓價款的比例分割發放使用權證。
第四個方面，我們看看經營性用地上市交易的基本要求。無論是招標拍賣掛牌也好，在土地市場上供應的土地，都應當符合下面的要求。首先一點是土地權利要清晰，第二是安置補償要落實到位，第三個是沒有法律經濟糾紛，第四是地塊的位置、使用性質、容積率等規劃條件要明確，第五是具備動工開發所必需的其他條件。
第二，我們講房地產開發的一二級聯動。所謂開發的一二級，就是前期的土地開發和後期的房地產開發。一級開發就是指按照政府的規劃和計劃，一級開發的主體，對一定區域範圍內的土地，依法實施徵地補償、拆遷安置、土地平整，還有一些適應基礎設施、公共設施等等，也就是通常的錨地變徑地、生地變熟地。那麼土地一級開發的形式是多種多樣的，全國各地說法也不一樣。除了直接的土地一級開發，還有一些是包含在產業園區開發，新城開發舊城改造、城市更新、城中村改造、舊村改造、三舊改造、危改、棚改、土地綜合整治等等。
第三，所謂一二級聯動，就是一級和二級有同一家企業前後連貫。那麼我們要了解一二級聯動，先要搞清楚一二級是怎麼分家的？首先看看一二級分家的背景，咱們中國的房地產開發自誕生以來，就一直是一二級合併操作的，就是由開發企業呢從最初的徵地拆遷市政建設，到後期的建設工程都是一體的。政府出讓土地也都是毛地出讓，而且基本上都是協議出讓。
但是到了2002年，這個模式就發生了變化。2002年的時候，國土部印發了11號令，要求從當年的7月1號起執行商業旅遊娛樂商品住宅，這類的經營性用地，必須是招拍掛。在11號令之後，協議出讓並沒有剎車。到了04年的時候，國土部監察部又印發了一個71號文件，要求商業旅遊娛樂商品住宅等等，這些必須是嚴格採取招拍掛，必須在8月31號之前，把歷史遺留問題界定並處理完畢。這就是房地產開發歷史上的831大線。
831大線之後，留下了一堆歷史遺留問題，就是有一大批的項目，原來是準備協議出讓方式，但是現在不符合協議出讓的條件。然後各地就出臺了一些措施，比如說在北京就出臺了458號文件，是可以以原來的建設單位為主體，繼續完善前期的手續，做一些前期積極開發主體。和一級開發相關聯的是政府同時建立了土地儲備制度。在2001年的時候，國務院15號文件明確提出，有條件的地方政府要對建設用地實行收購儲備制度。
在中央政府的推動下，各地比較典型的如杭州模式、上海模式的帶動下，各地呢紛紛成立了土地儲備機構。那麼建立土土地儲備制度的目的，是為了增強政府的調控能力。通過一級開發，把生地變成熟地並儲備起來。這裡面有三個過程，一個是取得土地，就是收購收回優先購買徵收等。第二個階段是土地開發，市政建設、三無拆除、土地平整等等。那土地儲備和一級開發之間，就有非常密切的關係。現在土地市場上的土地基本上都是這麼來的。
土地一級開發這個階段，都是政府在主導。主要是政府的國土部門直屬的土地儲備機構運作，其它的政府機構，比如說城投公司可以做土地一級開發，但是它沒有政府土地儲備的職能。各類房地產開發企業，也可以通過政府的授權招投標等多種方式，做土地一級開發，但是不能直接做二級。
第二個，我們看一二級聯動的可行性。嚴格來說，一二級聯動是不允許的，尤其是國家規定的經營性用地，必須經過招拍掛，不允許在一級開發階段交給某個特定的開發企業來做。我們探討一二級聯動，可以從三個方面來分析。一是企業實施土地一級開發，經過招拍掛再拿回來。由於企業在前期開發階段，已經做了很多的工作，熟悉地塊各方面的情況，瞭解當地的人文環境，更能把握項目的定位，也就先天佔有了很多的拿地優勢，甚至和諧競爭者。這也就是為什麼很多企業即使知道要走招拍掛，但依然還是很熱心做一級開發的原因。即使是拿不到地，也還可以通過成本加管理費，這種方式獲取投資的回報。尤其是一些大型的企業，長期深耕特定的區域，在市場早期獲得了大量的成片土地一級開發權，多期滾動開發，這就為後續拿地奠定了一個基礎。
當然在一個競爭激烈的市場，一些財大氣粗，操作手法兇悍的地產，是原來的一級開發企業的存在，這個時候就是憑資金實力了。這些年比較流行的有捆綁拆遷、現價回購、虛增成本、熟地不熟、境地不盡、規劃空地、供建空地、配套空地、圍棋策略、收益分成等多種方式。但隨著市場的逐步完善和監管的日益嚴格，過去的一些不規範的做法，現在已經不實用了。當然各地的具體情況也可能有所不同。
土地一級開發的內容一般是三通一平，包括宗地外的通路通電通上水，還有宗地內的土地平整，或者是七通一平，宗地外的通路通電通上水通訊通下水通燃氣通熱力，還有宗地場內平整，目的就是通過徵地拆遷，還有市政建設這些工作達到工藝條件。
土地一期開發的工作內容包括了辦理審批手續，審批手續需要的時間很長，還有籌措資金、徵地補償、拆遷安置、土地平整，還有市政公用基礎設施建設等。為了保證基礎設施和公佈交付使用，避免後期開發甩件。大規模的土地一級開發，比如產業園區的開發，往往會把水電氣熱這些基礎設施，還有文化教育醫療衛生健康養老社區管理服務等公共服務設施的建設內容包進去。這樣土地一級開發的深度，就不是三通一平，甚至是七通一平了。基礎設施和公共服務設施打包進入了一級開發的內容。這就為開發企業實施一二級聯動創造了條件。
尤其是在PPP模式的推動下一些開發企業，通過這種途徑拿到地。第三是通過特定的政策，實現一二級聯動。上面兩類方式與這種狹義的房地產開發的一二級聯動，與一些企業心目中理想的一級聯動，還不是一回事兒。如果說嚴格來講，房地產開發是沒有一二級聯動，嚴格執行淨地入市熟地入市政策。不過儘管制度政策很嚴格，在實踐中還是有一些特殊的政策規定。
第二個方面是PPP項目用地的兩招並一招。按照有關PPP文件的規定，依法需要以招拍掛方式供應土地使用權的宗地或者地塊，由國土部門編制供地方案，簽訂出讓或者出租合同，開展用地供後監管的前提下，可以按照競爭的方式確定項目投資方和用地者的環節合併實施。為了保障PPP項目的建設用地，如果涉及到土地的招拍掛，政府鼓勵招拍掛的相關工作的開展。也就是說可以通過競爭的方式，把確定項目投資主體和用地者的環節合併實施。
第三個類型是特殊的工程加地產開發，典型的特殊工程比如說軌道交通站點的開發，由於工程本身的複雜性，只有具有特殊工程技術能力的企業才能參與。同時地鐵車輛段站點的建設和上蓋物業的開發，它不僅需要工程基礎上的銜接，還需要在施工節奏、施工週期上完美配合，這樣客觀上就需要一二級來聯動開發。比如說綠地，聯手了申通地鐵上海建工組成了聯合體。按照軌道工程加區域工程這樣一個整體開發的模式，進軍投資這個地鐵產業，以地鐵作為部分的回購條件，在地鐵沿線打造具備商業辦公酒店等多功能於一體的地鐵上蓋城市綜合體，以及相應的配套設施，實現一個整體的聯動。
軌道線路的投資規模巨大，僅僅依靠政府投資難以支撐。所以這種模式可以減輕政府的資金壓力，帶動軌道交通還有沿線功能的綜合開發，快速的推進基礎交通建設、區域功能完善和經濟增長，多方共贏。那這種模式的要點就是對城市軌道交通規劃的把握，以及很強的站點綜合體的設計和施工能力，它的難點就是民營企業很難進入。一般都是本地大型的國企，與軌道交通相類似，像高鐵車站也有類似的特點。但是現在高鐵車站目前也有政策限制和風險。比如說近期國家有關部門就要求合理地確定高鐵車站的周邊的用地規模結構佈局，還有土地開發和供應的實訓，要堅決防控單純的房地產化傾向，切實防範高鐵車站周邊開發建設帶來的地方政府債務的風險。
第三個方面我們講招拍掛條件的設置。按照國家法律規定，出讓人在招拍掛的公告中不能夠設定影響公平公正競爭的限制條件。在這個原則之下，地方政府往往為了宏觀調控，實現規劃和產業引導等多種目標，在招拍掛操作中也都會根據實際情況設定一些限制條件。我們舉幾種條件設置的情形和模式。第一種是為了調控房價來設定條件。以北京為例，在2016年930之後首批執行一線兩競政策的一共有四塊地，經過激烈的爭搶之後，這四塊地都是由開發商百分之百自持只租不售，這樣開發商的角色就變成了大房東。在這一批地塊裡面就有後來著名的萬科翡翠書苑……
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