熱҉到҉飆҉汗҉熱҉到҉變҉形҉…҉…҉
今年夏天，全國各地的氣溫飆升。
對於通航從業者來說，剛過去的2018年前6個月也是讓人激情澎湃、熱火朝天的半年。
去年10月份以來，民航局先後出臺了60餘項通航相關的改革政策措施。近期，通用航空適航審定、預先飛行計劃管理等各項利好頻出，取證通用機場數在今年第二季度新增65個，達到168個……
從“熱起來”到真正“飛起來”，我國通用航空正在快速駛入起飛的跑道。
民航局局長馮正霖曾用“大勢向好、路徑曲折、熱度上升、飛得不多”形容當下我國通航發展形勢，作為行政主管部門的民航局已經意識到：“必須進行自我革命、刀刃向內，以壯士斷腕的精神和堅韌不拔的毅力，來一次思想上的大解放，認識上的大昇華，措施上的大變革。”
“放” 飛通航
如何讓通航真正“熱起來”“飛起來”？是擺在通航頂層設計者面前一道必須破解的難題。
“要以自我革命、壯士斷腕的精神，徹底轉變通航管理思路”，在民航局前不久召開的通航監管專項督查電視電話會議上，民航局副局長李健的一番講話，引發行業的強烈關注。
從數字看，2017年，我國通航飛行83.7萬小時，在冊通用航空器2297架，通航機場81個，通航企業365家，同比分別增長9.5%、9.6%、14.1%和14.1%。2018年一季度，我國新增頒證通用機場24個，相當於此前歷年累計通用機場頒證總量的30%；通航飛行小時同比增長17.8%，均呈現出強勁增長態勢。同時，國家層面繼續加大對通航的扶持力度，無論是推進通用航空示範工程，還是啟動通用航空綜合產業示範區，使得通航產業呈現出快速發展的新氣象。
但是，儘管我國通航發展“熱度上升”，但仍然“飛得不多”；雖“大勢向好”，但依舊“路徑曲折”。李健指出：“要真正做到‘放管結合、以放為主、分類管理’，加快完善通航法規標準體系的頂層設計，必須下決心徹底把通用航空相關規定從現有規章體系中剝離出來。”
事實上，自國務院辦公廳2016年5月印發《關於促進通用航空業發展的指導意見》以來，民航局積極提高站位，主動作為，從創新發展政策、改善運營環境、改進監管模式等方面著手，努力探索提升通航服務能力。
近兩年來，民航局密集出臺多項改革舉措，持續改進通航監管工作。去年10月份以來，民航局更是先後出臺了60餘項改革政策措施，著力破除制約我國通航發展的體制機制性障礙，進一步激發了通航發展活力。
怎麼“放”？
“法規標準要求過嚴會制約甚至扼殺一個產業的興起和發展。”李健指出：“必須以‘放’為主，能放開的堅決放，能取消的儘量取消，直接放給市場和企業。”
自民航局2017年2月印發《提升通用航空服務能力工作方案》，確定以試點方式推動通航改革的總體方向以來，目前民航局已批覆東北、華東、西北、新疆和中南5個地區管理局的9項試點。其中，通航飛行作業量大，擁有多家大規模通航企業的東北地區，成為最早獲得開展通用航空管理改革的試點。
東北地區的通航管理改革試點劃定了包括簡化經營許可與運行許可審批流程，實施運輸機場及通用機場的差別化收費，取消非載客類的“通用航空事故徵候”和“通航事故萬架次率”的考核指標，對訓練飛行、非經營性和載客類經營安全管理寬嚴有別，簡化對通用機場和通航公司的安保要求等5項試點內容。
面對通用航空管理改革先行先試的責任和壓力，東北局從簡化經營許可證與運行合格證開始第一項攻堅。經歷了過程激烈的討論和層層深入的改革，在試點開展8個多月後，遼寧奧斯特通航成為第一個政策受惠企業，僅用16天時間，就拿到了過去至少需要半年時間的經營許可證和運行許可證。
在東北局試點成功的基礎上，民航局迅速總結經驗，並向全國範圍推廣。中南局緊隨其後，在2018年2月13日向位於深圳的東部通航頒發了全國首個“雙證合一”的經營許可證和運行合格證。中南局局長周毅州告訴記者：“現在的審定標準普遍進行從寬解讀，降低了企業准入門檻，切實為通航企業創造‘法無禁止即可為’ 的寬鬆發展環境。”
據東北局局長崔曉峰介紹，在東北局試點的經驗上，通航不安全事件委託調查也開始在全行業推廣，為通航企業加裝數據記錄儀，經營許可和運行許可聯合審定辦法也很快就能在全行業中得到推廣。“我們的改革任務，必須經過充分的驗證。歸根結底，試點成果還是要交給市場去檢驗。”崔曉峰表示。
今年4月9日，民航局正式批覆中南局開展通用航空監管模式調整試點，並重點要求“釐清行政執法監管責任，明確執法邊界”。周毅州告訴記者：“中南地區通航產業相對發達，通航企業和通用機場數量多，作業運行量大，具有一定的產業基礎。且地處改革開放前沿，有敢為天下先的傳統。”
這一試點目標，一是解決通航領域的“過度監管”問題，二是積極為通航發展創造良好的民航法治環境，建立通航行政檢查事項清單，進一步減少對通航企業的日常性、重複性的不必要檢查。
周毅州解釋，試點將包括五方面內容：一是建立轄區內通航單位的分級分類名錄清單；二是研究建立分類的通航監管模式，首要明確了“放”的對象範圍；三是研究建立分級的通航監管模式；四是建立通航行政檢查事項清單，並進一步研究完善檢查頻率和標準；五是建立企業自查制度和信用管理工作機制，激發企業安全管理的主體積極性。
通過監管模式調整試點，民航局希望釐清通航監管職責邊界，重點解決監管範圍、監管流程和監管效能等問題。
進一步為通航企業減負鬆綁，激發其市場活力和安全自主能力。自試點工作開展以來，民航局先後出臺了44個給通航發展鬆綁的政策文件，既明確了市場、安全、運行各領域監管工作“放”與“管”的邊界，也為企業減了負，釋放了市場活力。據統計，今年以來，通航飛行時間月均同比增速超過了10%，第一季度增速達到18%，“放管服”成效初顯。接下來，民航局將加快修法立法進程，加強溝通協調，加大配套資源支持力度，儘快總結經驗推廣成果。
如何“分”？
李健認為，突出“以放為主”導向的同時，還必須遵循“分類管理”的原則，“必須下決心徹底把通用航空相關規定從現有規章體系中剝離出來。”
據不完全統計，過去兩年，民航局發佈的涉及通用航空相關的政策措施近百條。針對通用航空機場建設，全面開放民航工程設計市場和通用機場投資限制，適度降低建設要求，通用機場可以建立儀表或者目視飛行程序；取消通用航空器引進審批（備案）程序，對企業或個人購買一般通用航空器不再實施審批和備案，提高企業引進通用航空器的效率，降低引進成本；開展通航經營許可和運行許可聯合審定試點，簡化通航飛行計劃審批程序；建立通航應急救助飛行計劃申請綠色通道，全面放開管制責任範圍外通航活動“放行權”……
中國航空運輸協會通航分會總幹事王霞表示：“民航局樹立了分類管理的新理念，修訂相關規章，從制度設計上將通用航空和運輸航空合理分開，給予通用航空更大的自主權和靈活性。”
今年5月1日《改進通航適航審定政策實施細則》正式實施後，航空器適航證件和國籍登記證辦理等業務，都可以在網上申辦系統完成，全面改進了辦理流程。民航局適航審定司適航檢查處處長趙晉玉在接受記者採訪時表示：“新的通航適航審定細則更多在放寬事前審定，強化事中事後監管。同時，建立企業信用機制，賦予企業更多自主權，也讓企業更多地為自己的行為結果負責。”
“讓‘數據多跑路，群眾少跑腿’的信息系統建設，也是民航局‘放管服’改革的一個亮點。”趙晉玉說道。
民航局秉持能放開的堅決放開，能取消的儘量取消，為企業和市場“鬆綁減負”，保持“放”的節奏和定力；同時，“放”也不是放任自流，在“放”的過程中，要提供高效優質服務，著力提高服務效率、供給效率和辦事效率。
從事通航運營與投資多年，現任職西北工業大學通用航空研究院籌備組的李晨向記者表示：“通用航空從根本上不同於運輸航空，行業內對通用航空管理最期待的是做到三件事：減少事項、降低標準、簡化程序。”
“《通用機場分類管理辦法》是打響通用航空分類管理的第一槍，此後民航局陸續進行了通航業務重新分類等工作。”中國民航大學通用航空學院副院長劉光才表示，“即將出臺的通用航空分類管理指導意見的總體思路，就是通用航空和運輸航空分類。以前通航飛不起來的一個重要原因，就是用運輸航空的標準來管理通航。”
李健強調：通用航空具有服務領域更為廣泛、運行類別更加多樣、運行環境更加複雜的特點。要加快出臺《關於通用航空分類管理的指導意見》，使之成為指導構建通用航空分類管理體系的基礎性文件，保持“分”的原則和方向。
可以期待，《關於通用航空分類管理的指導意見》將是指導通用航空管理改革的綱領性文件。
怎麼“飛”？
經驗表明，在航空產業鏈完整的大國，合理的通用航空規模約佔到航空業整體的10%~15%，通航飛行總量佔到民航飛行總量的50%以上，但2017年，我國通航飛行總量不到運輸飛行總量的8%。
同時，我國通航產業內部也存在嚴重結構性不平衡，2017年通航飛行總量中，訓練飛行佔75%、生產作業飛行佔13%、商務飛行佔11%、私人和娛樂飛行只佔1%，這同全球60%的通航飛行總量是直接服務於交通出行、運動娛樂以及醫療救援等形成明顯對比。
中國民航科學技術研究院航空運輸所通航室主任張兵，將我國通航發展現狀總結為：制約通用航空發展低空空域等關鍵要素改革仍然滯後，通用機場建設速度仍然緩慢，通用航空運營規模增速仍然偏低，運營企業盈利能力沒有根本改善……
對此，張兵建議：“一是進一步深化‘放管服’改革，優化發展環境。在規章標準體系制定、基礎設施建設、低空空域管理改革、人力資源培養等方面加快突破，切實通過市場配置資源和共建共享共用提升資源利用率；二是在新業態、新技術方面，特別是公共服務、新消費領域加強支持力度；三是切實提升主動服務，進一步對接部委、地方政府、軍方等，形成合力。”
德揚航空副總裁陳星國呼籲：“希望民航局儘快形成通用航空的規章、規範體系；加大對通航產業骨幹人員的輪訓，培養更多人才；打通軍民航空之間的藩籬，為部隊相關人員退役後加入通航開通綠色通道；在‘放管服’的過程中，通航企業不能有‘等靠要’的心態，而要不斷地去創新。企業不是旁觀者，更應該成為市場的主體。”
王霞表示，要真正讓通航“飛起來”，還需要切實解決運營、保障和空域管理等方面的問題。缺乏良性的市場競爭機制、機場少、相關服務保障滯後、空域開放不足等，始終是限制通航“飛起來”的掣肘。
實際上，單純的通用機場佔地小，僅幾百畝；投資低，僅相當於高速公路1公里的投資額（1.2億到1.5億）。然而現實是：一方面，一些地方較為短視，不見效益便不願投資通用機場；另一方面一些地方貪多求大，不顧當地航空資源基礎盲目上馬通航產業園。
“通航飛機的‘腿’短，要求通航機場的密度必須大。從國家層面，希望民航局可以協同發改委，對通用機場制定出更詳細的硬性指標，對不同地區、不同規模的城市，分類分級規劃相應的通用機場。未來機場多了，飛機有地兒停有地兒飛，飛行小時數自然就能上來。”李晨表示。
在期待運營環境改變的同時，通航企業也開始提前練好內功。陳星國表示：“在通航企業中我們提倡三個自覺意識：一是市場意識，二是服務意識，三是成本意識。儘管現階段國家補貼對通航企業有很大幫助，但長期而言企業必須盈利。通航企業必須在自己的細分領域為客戶做好服務，提升自己的口碑與市場競爭力，才能可持續健康發展。”
李晨認為：“通航的高質量發展，需要更多的自主品牌和自主知識產權。在大力發展航空製造業的同時，也希望民航適航審定工作給予自主品牌更多支持。”
“從‘熱起來’到‘飛起來’，這是一個攻堅戰。”劉光才說，“如果做得不好，通航飛不起來，那此前的‘熱’就成了虛熱。現在正是通航發展的關鍵時期。”
從機場數到飛機數，最終飛行小時數才是檢驗通航發展質量的關鍵。不管從國家通航產業，還是每個通航企業來說，飛得多飛得好，才有產業規模，才能盈利，才能實現通航的高質量發展。
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