【無所不能 文|曹璐佳 湯雨 王進】6月1日，國家發改委、財政部、國家能源局聯合發佈《關於2018年光伏發電有關事項的通知》（因落款日期為5月31日，業內簡稱為“531新政”或“光伏新政”）。通知規定除5月31日前併網的電站，暫停安排2018年普通光伏電站指標，原不需要指標的工商業屋頂分佈式項目及居民戶用項目改為10GW的規模指標，同時將新投運項目上網電價統一降低0.05元/千瓦時。
對於“531新政”的發佈，行業預期與準備不足。補貼、規模及時間點的新規對於目前仍嚴重依賴政策生存的光伏發電行業的影響可以說是致命的，悲觀情緒迅速蔓延至整個行業，資本市場率先反應。
在“531新政”出臺後，光伏上市企業股票大面積飄綠，光伏相關股份連續下跌，大部分光伏企業股票腰斬，一週內市值損失超過3000億元。光伏相關產品價格急劇下挫，許多廠家被迫減產停產，關停產能資產超過2000億元。許多光伏企業迅速召開緊急會議，討論對新政的解讀及應對策略。
近年來，中國光伏行業發展迅速，產能迅速擴大，技術不斷創新，形成了完整的產業鏈條，在全球市場中佔據著主導地位。此次“531新政”將國內光伏電站規模壓制到2017年規模的一半左右，國內光伏製造業將會出現嚴重的產能閒置，產能與就業都將受到重創，業內普遍擔心中國光伏產業能否保持全球領先優勢，同時也懷疑能否達成國內能源轉型的目標。一時間，專家學者及業內對“531新政”頗多非議和爭議。
發展太快，政策出臺無奈
“531新政”發佈的無奈之一是國內光伏產業發展太快，導致併網消納困難。2017年，我國光伏發電新增裝機規模居可再生能源之首，達到53GW之多；2017年12月底，全國光伏發電裝機量達到約130GW。
放眼全球，我國53.6%的增長幅度，已連續5年居世界第一，累計裝機量也連續3年位居全球首位。不僅如此，2017年我國多晶硅產量24.2萬噸，同比增長24.7%；硅片產量87GW，同比增長34.3%；電池片產量68GW，同比增長33.3%；組件產量76GW，同比增長31.7%。光伏產業鏈各環節生產規模全球佔比均超過50%，繼續保持全球首位。
但是，光伏高產能地區的電力需求並未跟上產能的增加，遠距離輸電通道仍處於建設中，導致大量光伏發電無法併網消納，棄光限電的現象屢屢發生。數據顯示，2016年，西部地區平均棄光率達到20%。2017年有所好轉，全國棄光電量達73億千瓦時，棄光率6%，同比下降4.3個百分點；西部五省平均棄光率14.1%，棄光主要集中在西北、華東和東北地區（參見圖一）。
圖一： 2017年西北五省（區）棄光數據
無奈之二是國家對清潔能源的補貼自2015年起，到2017年年底拖欠應達到1500億元，其中光伏補貼的缺口超過一半，且短期內無法解決缺口問題。光伏行業持續高速增長，考慮新能源發電補貼將持續20年，補貼金額每年疊加，欠補貼的缺口將越來越大，包袱將越來越重。
2017年初，為解決缺口，國家發改委、財政部和國家能源局聯合發佈了《試行可再生能源綠色電力證書核發及自願認購交易制度的通知》。綠證由國家可再生能源信息管理中心負責核發，每1000度綠電可獲得一個綠證，核發後可在中國綠色電力證書認購交易平臺出售，各級政府機關、企事業單位、社會機構和個人均可認購，以此來分擔國家對光伏及風電企業的補貼。然而綠證制度並非強制執行，而是採取自願制度，由其他企業和個人決定是否購買，因此該制度還只是一個概念。
總之，光伏新政的實施確實可以減緩補貼缺口的加劇擴大（參見圖二），也可減輕併網消納的巨大壓力。
圖二：“531新政”對補貼需求的影響
注：紫色區域為“531新政”後近三年新建規模減少導致的補貼需求減少的金額，但累計補貼缺口（紅色區域）仍在擴大。其中藍色虛線表示專用於補貼的可再生能源電費附加總額，隨著發電量逐年增加收取的金額逐年增加。情境一的實線與藍色虛線之間表示了每年新增的補貼缺口。另，由於各來源的數據不一致，也無法取得比較權威的數據，本圖中數據僅是推測，僅作為趨勢參考。
支持者寡，行業反應消極
行業對“531新政”支持者寡爭議者眾。支持者認為，政策的收緊代表著行業轉型的開始。短期內行業一定會受到衝擊，全球的產能大於市場需求，因此產品價格會下降，企業經營難度增加，但中長期來看，新政能夠加速行業洗牌，淘汰落後產能，對於行業內本就以光伏平價上網為目標的龍頭企業及技術研發能力較強的企業卻是長期利好的，未來將更具有競爭力。
在協鑫、隆基、通威光伏三巨頭關於“531新政”的電話會議中，保利協鑫CEO朱戰軍就表示，協鑫一直保持較大的研發投入，也有對未來的技術儲備，技術進步和應用將能扭轉部分不利局面，同時協鑫也有與央企的強強合作，因此新政的發佈對協鑫來說是降負債，清資產的機會，影響不大。
而爭議者則認為，新政與之前發佈的文件有不一致不連貫的地方，令政府的公信力受到影響。而且，新政的發佈稍過於倉促，之前沒有充分徵求行業意見，許多企業措手不及，未來大批光伏企業的倒閉不是由於技術落後或市場失敗，而是源於政策的反覆無常。
6月2日下午，可再生能源學會理事、光伏產業專家王斯成致函中國可再生能源學會光伏專委會，稱政府發佈“531新政”給人“朝令夕改”的感覺，使人們對於政府的信譽產生懷疑；新政對合規的分佈式光伏項目隨意取消補貼資格，嚴重損害了項目投資人的合法權益，更是對分佈式項目中大量戶用光伏項目的老百姓投資人的不負責；同時新政無視產業的發展，人為壓制國內的市場規模，會造成產品滯銷，工廠倒閉，大量裁員的後果，勢必將會對我國光伏製造業造成很大沖擊。
隨後，各光伏媒體網站、行業專家、企業負責人也紛紛發文表態。6月6日上午，中國光伏行業協會組織10多個會員企業負責人與國家能源局座談，尋求政策調整，雖然正面新聞稿已出，但行業爭議聲音不斷，市場悲觀情緒持續蔓延。
供應鏈承壓，新政實施效應
“531新政”發佈以來，時間點的規定導致大多光伏項目緊急叫停，產生許多商業糾紛，影響面很大。規模的大幅限制，對上中游光伏產品，如提純晶硅、光伏組件、逆變器等需求大幅下跌。集邦諮詢旗下新能源研究中心集邦新能源網EnergyTrend推測，這次的政策將使中國內需大幅下滑到29-35GW，並使全球光伏需求下跌到100GW以下水平，對供應鏈將造成極大壓力，同時需求下跌勢必會導致製造企業員工就業機會受到很大影響。
同時受到影響的還有扶貧項目中的光伏用戶。部分扶貧項目在5月31日前備案但尚未併網，按照新政的意見無法安排今年內的分佈式指標，因此不能被納入補貼範圍，只能等待明年的指標，按照下一年的電價執行。這部分受影響的貧困戶的損失不小。根據初步統計，截至6月6日，僅山西一省初步統計，未被納入補貼範圍的使用各地扶貧貸款資金建設的村級扶貧分佈式項目就有130MW之多。
受到新政的影響，光伏的未來充滿不確定性，風險也增大。從市場來看，投資資金部分出逃，中小投資企業紛紛離場，對光伏行業的投資積極性顯著下降。其中，平臺型投資公司受影響最大，因其投資了許多為搶在630補貼降低節點前進場開始施工的項目,“531新政”的下發令此類公司感到措手不及，投資項目陷入進退兩難的境地。
目前平均來看，光伏各個環節在當前成本降低20%左右即可實現平價上網。若國家繼續提供補貼支持，實現平價上網並不需要很長的時間。可以期待，在未來3-4年內，光伏所有新增項目都可以實現發電側平價上網，但平價上網面臨的障礙不僅僅來自於技術和成本，體制的糾纏更是無法逾越的障礙。平價上網項目的基礎是全部能併網消納，或者全額賣給電網企業，或者全額就近消納。“自發自用、就近消納”作為優先選項，首先要找到好的用戶，且在單一用戶無法消納電量的同時，能夠允許對第二、第三用戶進行供電，結算時需要當地電網提供服務。
新政的頒佈和實施儘管能夠刺激行業進行技術創新，繼續降低成本，向無補貼模式進發，但由於其下發稍過於倉促，配套政策尚需時日完善並落地，眾多成本稍微劣勢及創新中的企業必定難以存活。在行業洗牌，大浪淘沙後留下的只是技術創新能力強，成本優勢明顯、擁有出色的技術儲備與雄厚資產實力的少數龍頭。但是，任何好政策的出臺不是為了少數企業的勝出，而是應該照顧多數企業，淘汰少數的落後產能，避免行業過山車似的大起大落。
光伏政策之目標
光伏行業被賦予了很多的責任，如綠色生態、清潔供暖、光伏扶貧、能源普及、各種“光伏+”應用場景、光伏企業攜手“走出去”、提升國際競爭力、推動全球能源轉型等。光伏行業承載的責任重大，必須長期可持續發展，毋庸置疑。
光伏及新能源後續政策，既需要解決當前面臨的棘手問題，又需要明確目標，將解決問題列入近期政策目標中去。
首要目標是徹底解決補貼拖欠問題，不應拿國家和中央政府信用做擔保。世界各國，無論發達國家還是發展中國家，新能源發展的補貼金額有多有少，但補貼拖欠只在我國出現，而且越欠越多。一方面，會增加企業的應收賬款、財務成本和投資的不確定性，嚴重影響企業的生存和發展；另一方面，長期補貼不到位，將透支中央政府的信用，讓中央政策和新能源發展的信心蒙上陰影。
次要目標是徹底改變補貼機制，從計劃經濟模式下的分規模分指標，改為市場機制下的競價補貼。世界各國新能源補貼機制大同小異，大多通過招標，在基本條件滿足的前提下，競價低者得之。
我國新能源發展，沿用了傳統計劃經濟方法，定下年度規模大盤子後，按區塊一層層切蛋糕，分指標。一方面，各地區為爭取更大的蛋糕，不惜向上一層機構公關，就可能滋生尋租導致腐敗；另一方面，企業為獲得指標，不惜動用各方面資源，公關核心官員以拿到指標。新能源指標體系下，“指標”有了市場，“指標”成了商品，“指標”氾濫隨行就市。
權力分配指標，指標有價格，分配指標的權力就有了價格，這進一步擴大尋租空間。沿用市場體系下的補貼機制，才能杜絕尋租機會，真正保護各級幹部。
再次目標是有利於鼓勵多元競爭、技術創新、降低成本，由市場去淘汰落實產能，而不是“急剎車”的政策逼一些企業離場。政策逼一些企業退出市場，會激發企業對多變政策的不滿，繼而對政府的不信任，甚至滋生厭惡心態。在政策環境穩定的條件下，由於技術落後，成本偏高，從競爭中淘汰出局，就無法怨天尤人。
最後，新能源政策應該相對穩定，給企業穩定的預期，不應該不斷推出新政策。新政策不斷出臺，甚至以政策創新的名義，這將導致企業對未來失去判斷，企業難以做出優化的決策和選擇。
三條建議，解決根本問題
面對補貼資金缺口大、電網消納存在瓶頸的硬約束條件，為了儘快實現光伏平穩地過渡到無補貼模式，根據以上光伏政策之目標導向，光伏以及新能源整體是否有更好的政策選項和安排，我們提出如下政策建議。
圖三：可再生能源補貼分析與建議
注：模型中，如果19年及以後新增電站全部採用“競補”規則，各年“競補”預算也從可再生能源電費附加中撥付（圖中標藍區域）；剩餘的電費附加額度（圖中綠色虛線組成的區域）用於償還累計缺口（紅線區域）；模型建議自2019年起，存量電站的補貼（紫色大框內區域）由“綠證+強制配合”解決。另，再次說明，圖中數據僅作為趨勢參考。
建議一：新增電站：不限規模，限補貼金額
對現有集中式（領跑者和地面）及分佈式的規模指標、分配方式及競價模式，轉變思路，改為根據可能的預算，量入而出，分配補貼金額，各省在補貼金額內由電站投資企業“競補”。如果國家沒有其他財政資金來源，仍可從可再生能源電費附加總額中提取（參見圖三）。
國家對新增電站年度總補貼預算規模，可根據上年度各省裝機規模、潛力、併網容量和消納等情況，將總補貼預算按塊塊切蛋糕，各省根據國家的切塊及省內配套補貼，由省內光伏電站投資企業競爭電價補貼。在滿足電站建設和併網消納基礎標準的前提下，將補貼優先分配給度電所需補貼低的企業，從最低排序直至省內預算用完，確保補貼到位，不再有任何拖欠。
顯然，無需補貼的企業始終能最先備案，不限制其規模。度電競補低的企業將以更高的概率獲得補貼並備案，從而，有限的補貼預算可以建設最大規模的電站，實現規模及效益最大化。
如此推行，一方面可將市場中建設成本高、資本實力弱、管理能力差的企業淘汰出局，競爭力強的企業才能最終獲勝；另一方面，各級政府相關機構不再糾纏於分配指標，尋租機會消失。競補低者得之，公開透明，童叟無欺。找市長沒用，競補低才有希望。
省內補貼預算亦可分成地面和分佈式補貼預算兩個部分。考慮分佈式項目度電成本稍高，更需要補貼推動發展，但補貼的方式可以相同，即競補低的優先獲得備案和補貼，而無需補貼的始終最先備案。
分佈式光伏無需額外的土地，有利於屋頂資源及空間的多重利用，應鼓勵發展。政策層面應積極推廣分佈式市場化交易，掃除政策和體制障礙。
風電包括海上風電、光熱、生物質發電等都可沿用這一機制，有利於技術領先、成本較低、管理高效的企業在市場上佔先。無指標可分，“指標”市場消失，權力無需關進籠子中。
有人擔心，這是否會引起新一輪的惡性競爭？一是從企業角度，企業自負盈虧，應該相信企業會理性決策；二是從政府角度，可限定企業准入條件，設一定的門檻，如資本金等；三是從監管角度，如果競補成功後備案項目未能按時建設完成，企業將進入失信名單，限制其以後參與競補。
所以，只要政策設計得當，短期偶爾的惡性競爭可能會存在；長期來看，新增電站投資，一定由成本管控好，技術水平高、資金實力強的企業主導。企業會尋找光照條件好、就近消納易、屋頂或土地租金廉、地方稅金少、供應性價高、資金成本低、營商環境佳的地方進行選擇和投資。考慮投資企業競爭壓力大、利潤微薄，地方政府為了能源轉型、綠色生態和稅收增加，應該會和投資企業聯手，幫助企業控制成本，而不至於中途變卦，一旦電站建成，隨意增加各種稅費和租金。
建議二：存量電站：綠證與強制配額相結合，替代補貼
至2017年12月底，全國存量光伏發電裝機規模已超過130GW，這些電站還需要連續補貼15-20年。隨著電站建設每年的疊加，每年補貼的總額也在累積，預估20年後才到補貼的峰值（參見圖二的補貼缺口）。在每年收取的可再生能源電費附加金額增長緩慢的情況下（參加圖二的藍色虛線），補貼欠賬越來越多，包袱越來越重。“531新政”只是稍微減輕，不治標更不治本（參見圖二中新政減少的補貼金額）。解決存量電站的補貼，可行的辦法只有推行電力綠色證書及火電企業新能源強制配額相結合，化解補貼資金捉襟見肘之窘境（參見圖三）。
綠證市場比起碳市場更具現實性和可操作性，與火電企業強制性的可再生能源配額配合，存量光伏電站企業通過出售電力綠色證書得到收入，全面替代國家承諾但需漫長等待的補貼。
目前已進行的綠證市場交易中存在兩大問題，一是尚未強制實行可再生能源的配額制，完全依靠企業的環保意識、責任意識，其象徵意義大於實際意義，綠證市場很難有所發展。三部委已提出將在2018年適時啟動綠證配額及強制交易，進一步完善綠證交易機制。就目前新能源補貼缺口巨大的約束下，應當及早啟動“兩政”疊加。二是風電、光伏綠證認購比例嚴重失調，光伏綠證競爭力差，許多光伏企業不願意降低對價，導致銷售量遠低於風電綠證。
在 “531新政”下，光伏企業應當把握好綠證的機會，平衡價格與綠證銷售數量之間的關係，取代補貼需求。在將來綠證強制規範中，在配額裡對風電和光伏分別設定比例，增加光伏綠證的銷售。
國際上，綠證交易已成為一套成熟的、靈活的清潔能源市場機制，它不僅可以通過對發電企業進行配額考核，還可以考核售電企業的綠色電力出售情況，由市場化機制將補貼壓力轉移給煤發電企業及用電終端。需要明確的是，可再生能源配額及綠色證書應該也必須直接量化給發電企業，如果按“塊塊”分配，企圖通過各級政府的行政手段，可能既扭曲交易市場，又滋生尋租機會。
有人懷疑，是否會大幅增加火電企業的轉型成本，並最終由消費者買單？根據現有風電、光伏、光熱、生物質等新能源發電補貼的存量規模，每年預計需要1000-1200億元的補貼，這一補貼規模轉嫁到綠證交易，確實會增加火電企業成本，但由於價格傳導機制不靈，轉嫁到消費者身上去的比例較小。
在新一輪的煤炭“去產能”過程中，煤炭價格上漲，火電企業發電成本急劇上升，同時火電機組發電小時並沒有同比例上升，增加部分也可能因為電力直接交易，利潤收窄，火電行業整體利潤下滑，甚至再度虧損。在這樣的背景下，強制配額及綠證交易一定會受到新能源規模配比比較低的火電集團的抵制，徵求意見稿通過的難度比較大。
是否有有效的解決辦法？在電力市場尚未完全放開，價格傳導機制不暢的現實下，建議在煤炭“去產能”中，放寬煤炭規模，推動煤炭價格下滑，降低火電企業發電成本，這足以彌補強制配額與綠證交易帶來的成本上升，將存量可再生能源補貼的壓力轉移到煤炭行業，同時有利於促進火電企業逐步淘汰老舊機組，投資更多的新能源項目。
通過配比的綠色證書銷售收入取代國家承諾的補貼，光伏電站投資企業是否會抵制？一方面，電站投資的模型是按照國家承諾的補貼金額測算的，但久拖難以到位的補貼、財務成本的增加以及融資難度加大帶來的窘境已經讓不少電站企業難以為繼；另一方面，國家可以設計好配額規模，以影響綠色證書的交易價格，讓電站企業綠色證書銷售收入接近於承諾的補貼金額。
關鍵是，綠色證書的銷售收入可以即刻進賬。在綠色證書期貨市場機制下，電站企業甚至可以提前賣出以提早獲取收入。在電站企業綠色證書銷售的平均收入接近承諾補貼金額的情況下，通過綠色證書替代補貼應該不會收到電站企業的反對和抵制。
建議三：歷史欠補：現有可再生能源電費附加，三年內徹底解決
預計到2017年底，存量新能源電站尚有1500億左右的補貼欠款，有些長達4年之久，廣大新能源投資企業面臨現金流困難和經營壓力。而現有可再生能源電費附加預計的收入，每年預計可徵收800億元以上，並逐年增加，也就是說，財政收取的這部分電費附加可以在3年左右全部解決歷史遺留下來的欠補（參見圖三）。三年後收取的電費附加，可以用於追加新增電站的補貼總額，促進新能源行業高效率發展和能源轉型。
採取補貼預算制，銜接政策
總體而言，“531新政”出臺稍急，讓企業和行業無所適從。雖然在一定程度上緩和併網消納難、補貼欠款太多等問題，但對行業的影響是弊大於利的。6月11日，國家發改委價格司表態，已經備案的項目仍然執行“630”期限，時間點上有所緩解；另外，與光伏企業負責人座談會後，國家能源局高層表態，將大力推進分佈式市場化交易，推動減輕企業負擔，抓緊可再生能源電力配額制度的落地實施，多措並舉擴大消納等，但既沒有時間點又沒有目標指標，也沒有任何保證，對光伏企業而言，感覺是遠水解不了近渴。
我們認為，根本解決問題的途徑是，走出傳統計劃經濟分指標控規模的模式，根據財力可能，量入為出，採取補貼預算制，由電站投資企業定期競補，度電補貼競低者得之，如此遊戲規則重新調整，可以在預算硬約束下，建設最大可能規模的光伏電站。競補規則及排序，讓光伏電站補貼及備案置於陽光下，從機制上消除了任何形式的指標交易和尋租，解決新增電站種種問題。
通過綠色證書市場交易及可再生能源強制配額可解決存量電站二十年期內年年不斷的越來越重的補貼，高層需痛下決心，排除干擾，確保在2018年年內推出“兩政”政策。
現有約1500多億的新能源欠補，可再生能源電費附加的收入可以在3年左右全部清算完成。3年後，新能源行業即可步入無補貼欠賬、及時補貼時代。新技術新模式、低成本高效率企業將不斷湧現，分規模及分指標腐敗被分補貼金額替代，新能源企業將進入良性持續發展軌道。
光伏行業，包括整個新能源行業，同時面臨併網消納難的問題。各地都存在棄光棄風棄水現象，西北、華北和東北地區比較嚴重。如果併網消納問題沒有很好的解決，僅僅解決了補貼機制，大規模發展可再生能源的動力和願望仍然會落空。就併網消納制約問題，參考發達國家的經驗，我們認為扭轉現狀就要改變機制，改變了機制，問題不難解決，我們將在下一篇文章中專門討論解決方案。
光伏行業發展的目標是清晰的，約束條件越來越苛刻，未來大有可能越來越被動。產業政策的設計應該走出傳統計劃經濟的窠臼，學習其他國家的機制和經驗，量入為出，發揮市場機制基礎作用，可以標本兼治現有的約束條件和制約障礙，推動光伏企業健康穩健的發展，以實現行業目標,進一步推動能源轉型。
【作者工作單位：國際能源研究所，本文為個人觀點，文責自負】
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